 |
Возникновение и типы систем АТД и местного самоуправления в промышленно развитых странах
|
|
|
|
История европейских промышленно развитых стран убеждает, что, несмотря на национальные особенности и огромные различия между ними в темпах экономических и социальных изменений, в эволюции систем их АТД наблюдалось много общего. В западноевропейских странах базовыми ATE еще в средние века стали коммуны, сформировавшиеся вокруг приходов католической
церкви. Они стали осуществлять элементарные административные функции – регистрацию рождений, браков и смертей, учет населения.
В эпоху Реформации и католической реакции сформировался принцип «cuiu regio eius religio» – «кто правит, тот и выбирает религию». Иными словами, владетель территории определял официальное вероисповедание своих подданных и, таким образом, характер административного устройства.
В Южной и Центральной Европе, где католическая церковь в основном сохранила свои позиции, сохранилась и связь между церковью и государством, а стало быть, дольше просуществовало средневековое АТД, медленнее развивались представительные институты, отношения между центральными властями и регионами нередко были конфликтными. Напротив, на преимущественно протестантском севере и западе Европы администрация была отделена от церкви, и ре4)ормы АТД начались сравнительно рано.
По мнению известного британского политико-географа Р. Бен-нета, в развитии А ТД и местного самоуправления в Европе можно выделить шесть этапов [Bennett, 1989].
• На первом этапе, в XV1-XVIII, а в некоторых районах – еще с XIII в. зарождаются существенные элементы местного самоуправления, возникают законодательные гарантии определенных прав территориальных общин. Особенно высоким уровнем самоуправления выделялись города.
|
|
|
• Второй этап наступил после Великой Французской революции (1789) и характеризовался широкими реформами сложившегося в средние века АТД.
• Третий этап, начавшийся после прокатившейся по Европе в 1848 г. волны революций, проявился прежде всего на обширных пространствах Австро-Венгерской империи и германских государств и выражался в адаптации старого деления к новым реалиям, в том числе заимствовании некоторых элементов французской системы.
• Четвертый этап настал после Первой мировой войны и отличался радикальной перекройкой не только политической, но и политико-административной карты Европы после развала Австро-Венгрии и революции в России.
• Пятый этап начался в результате нового витка радикальных изменений на политической карте по окончании Второй мировой войны. Его основными чертами были административные реформы в бывших социалистических странах и эксперименты в бывшем
СССР, направленные на приспособление государственного устройства к политическому строю и экономическим и технологическим изменениям.
• Шестой этап, точкой отсчета которого можно считать рубеж 1960-х и 1970-х годов – это новая волна административных реформ, которые прокатились по всей Европе и были нацелены на решение сходных проблем, возникших повсеместно – необходимости укрупнить территориальные единицы первого порядка или создать их ассоциации, а также приспособить административные рубежи к реальным границам функциональных районов, сложившихся вокруг крупных городов. На низовом уровне ставилась задача укрупнить мелкие низовые административные единицы, в том числе сельские, или по крайней мере стимулировать сотрудничество между ними.
В конце 1980-х – начале 1990-х годов наступил седьмой этап, связанный с постсоциалистической перестройкой АТД и местного самоуправления – возвращением к его национальным историческим традициям, адаптацией к бурным экономико-технологическим и социальным изменениям последней четверти XX в.
|
|
|
Существует несколько оснований для типологии местного самоуправления.
Во-первых, его системы различаются по политической роли и компетенциям. Органы местного самоуправления могут играть важную роль в функционировании государства, особенно с 1960-х – 1970-х годов, когда в результате развития «государства всеобщего благосостояния» на Западе они стали напрямую перераспределять значительную часть ВНП. При этом, однако, их значение в политической жизни не всегда велико, они могут быть относительно «деполитизированы» (классическим примером до недавнего времени являлась Великобритания).
Имеются и обратные примеры: экономические и иные функции органов местного самоуправления могут быть не столь существенны по сравнению с территориальными подразделениями государственной администрации, однако борьба за контроль над ними составляет важнейшую часть общенациональной политической жизни. Партии не жалеют сил и средств для победы на местных выборах, их исход может определить карьеру политических деятелей и т.п. Такова действительность Франции, Италии и некоторых других стран.
Во-вторых, сильно различается институциональная организация местного самоуправления. Имеется много типологий по соот-415
ношению полномочий совета и мэра (или наемного менеджера), структуре муниципалитетов. Наиболее общий характер носит типология систем местного самоуправления, предложенная Бенне-том. Он выделил три главных их типа по особенностям распределения полномочий между государством и органами местного самоуправления.
Дуалистической называется такая система, при которой функции разделены «по вертикали», т.е. государство и органы местного самоуправления имеют свои исключительные сферы компетенции, и государство прямо не вмешивается в решение местных дел.
Горизонтальной именуется система, при которой государство в лице его представителей или территориальных подразделений центральных ведомств занимается местными делами наряду с органами самоуправления, а нередко и прямо контролирует их.
Смешанная система в разных пропорциях сочетает элементы первых двух и, в свою очередь, включает множество подтипов.
|
|
|
Дуалистическая система почти «в чистом виде» исторически сложилась в Англии и в странах, которые были ее колониями. Эту страну обычно считают колыбелью современного парламентаризма, имеющего в ней многовековые традиции. Сакральность и незыблемость парламента как общественного института парадоксальным образом сочеталась в Англии с многочисленными изменениями административных границ на всех уровнях, в других европейских странах существующих часто веками, совершаемыми по указам того же парламента, вольного перекраивать административную карту страны.
Местные органы власти независимы от центральных в пределах своих весьма широких компетенции. Со времен Британской империи политическая элита страны традиционно была озабочена общенациональными проблемами – «высокой» политикой, оставляя столь же «скучные», сколь и неприятно острые в эпоху индустриализации и урбанизации вопросы землепользования, жилья, водоснабжения, транспорта и т.п. в удел «низкой» местной политике.
Для британской системы характерны две основные черты. Во-первых, в отличие от континентальной Европы, центральные власти не создали в Англии каких-либо общегосударственных институтов, имеющих региональные подразделения.
Во-вторых, парламент устанавливает лишь общие законодательные рамки работы местных органов самоуправления, никак не ограничивая их повседневную деятельность. В итоге британскую систему можно назвать унитарной и высоко децентрализованной [Wollmann, 2000].
Ее основы были заложены законом 1835 г., который предоставил местным советам графств, избираемым мужским населением, право устанавливать и взимать местные налоги. В 1880-1890 гг. создано двухзвенное АТД, просуществовавшее до 1970-х годов. Ликвидированы, наконец, пережитки феодальной системы в виде привилегий некоторым территориальным единицам, но сохранены средневековые границы графств, не изменявшиеся до 1972 г. В 1894 г. образовано 535 городских, 472 сельских округа и 270 городов-графств. Избираемые советы графств были призваны обеспечить представительные функции в низовом звене.
|
|
|
В результате изменений функций органов местного самоуправления в XX в. они превратились в основной источник обеспечения населения социальными и коммунальными услугами, контролируя такие жизненно важные сферы, как образование, жилищное строительство, социальное обеспечение. В результате доля расходов этих органов в ВНП возросла с 5,1% в 1900 г. до 18% в 1975 г. Однако увеличилась и зависимость местного самоуправления от финансирования из государственных источников. Возможность решением парламента изменить границы компетенции административно-территориальных единиц ярко проявилась в последних реформах АТД.
В США и Великобритании действует принцип «позитивного регулирования» – «дозволено все, что не запрещено». В законодательстве есть некое неприкосновенное ядро, составляющее основу местного самоуправления. Как правило, это:
• прежде всего, регулирование землепользования (или устройство территории);
•планирование в области градостроительства;
•образование;
• обеспечение населения коммунальными услугами – учреждениями здравоохранения, системой водоснабжения, канализацией, местным транспортом, кладбищами, дорогами и др.;
•контрольные функции – санитарные, в области дорожного движения, ветеринарии, пожарной и экологической безопасности и др.
Горизонтальная система первоначально сформировалась во Франции под влиянием Великой Французской революции и последовавших за ней реформ Наполеона. До этого времени Франция делилась на довольно крупные исторические провинции, некоторые из которых постоянно служили оплотом для политических деятелей, пытавшихся оспорить власть короля. Новое государственное устройство было средством ослабить контрреволюционные местные элиты и крупных землевладельцев. В то же время якобинцы, исповедовавшие принцип «единой и неделимой республики», стремились укрепить центральную власть.
В декабре 1789 г. страна была поделена на 80 департаментов, в свою очередь, делившихся на кантоны. Однако унаследованные от средневековья границы примерно 43 тыс. городов и приходов были оставлены в неизменности. Независимо от их размеров и населения, все они получили статус коммун, что отражало уравнительный дух революции. Во всех коммунах были созданы советы, которые избирались частью мужского населения, чьи доходы превышали определенный ценз.
Муниципальный совет избирал мэра, наделенного, согласно принципу разделения властей, исполнительными функциями и единолично возглавлявшего администрацию коммуны. Было установлено различие между собственно муниципальными компе-тенциями и полномочиями, делегированными на места центральными властями и осуществляемыми мэром как их представителем. Первоначально эти функции включали регистрацию актов гражданского состояния и охрану общественного порядка (полицию).
|
|
|
Наполеон резко усилил централизацию власти, начатую в годы революции, и превратил департаменты в подразделения государственной администрации на местах под руководством назначаемого центром префекта. Советники и мэры в коммунах также назначались сверху. Он окончательно ликвидировал феодальные привилегии и ввел новую систему сбора налогов, резко сократившую возможности коррупции, положив начало современным принципам организации профессиональной местной администрации.
Еще в XIX в. централизм французского государства был существенно смягчен. Уже при Июльской монархии была восстановлена выборность советников мужским населением, затем отменены имущественные цензы. При Наполеоне III советы коммун вновь стали выбирать мэров, были учреждены выборные посты глав де-
партаментов, коммуны получили более широкую самостоятельность. Таким образом, местные администрации стали представительными органами, хотя и под строгим контролем центра.
Главными чертами французской системы долгое время оставалось осуществление административных функций территориальными подразделениями государственной администрации – под руководством префекта в департаментах или чисто техническими государственными службами, входившими в систему центральных министерств (например, мостов и шоссе).
В обязанности префектов входил надзор за законодательной, финансовой и иной деятельностью местных представительных органов.
Особую роль и престиж приобрел во Франции пост мэра. Многие руководители городов и коммун происходят из старых семей местной элиты, располагают широкими связями и переизбираются на свою должность иногда на протяжении десятилетий, что позволяет говорить о «муниципальных монархиях». К тому же для Франции до недавнего времени было характерно так называемое аккумулирование мандатов: мэры коммун могут избираться в вышестоящие представительные органы, вплоть до Национальной Ассамблеи (парламента), занимать посты в правительстве. Многие политические деятели рассматривали руководимые ими коммуны как свои вотчины, политический контроль над которыми позволял им вновь и вновь выдвигать свои кандидатуры в парламент и на высокие государственные посты. Так, бывший премьер-министр Ж. Шабан-Дельмас более 45 лет подряд являлся мэром Бордо – одного из крупнейших городов Франции. Ж. Руайе, бессменный депутат, бывший министр в ряде правительств, с большим отрывом побеждал на всех выборах мэра г.Тура с 1959 до середины 1990-х годов и т.д. В 1988 г. половина депутатов Национальной Ассамблеи были одновременно и мэрами коммун. Лишь с 1985 г. стало можно претендовать только на два мандата (один – на местном уровне и один – на общенациональном).
На принципах, заложенных Великой Французской революцией, и по сей день основывается государственное устройство Франции и ряда других стран, где они получили распространение и признание еще в эпоху наполеоновских войн- Италии, Бельгии, Нидерландах, на территории нынешних Словении и Хорватии. Эти
принципы были также использованы в Испании, Португалии, Турции. В самой Франции департаменты, созданные более двух веков назад, существуют и поныне в основном в тех же границах (их число позже возросло до 95). Однако в результате реформы, предпринятой в начале 1980-х годов, государственное устройство Франции претерпело существенные изменения (см. п. 4.4).
Смешанные системы сформировались в Скандинавских странах и приняты также в федеративных государствах – например, в Германии, Австрии, Швейцарии. Элементы смешанных систем существуют в отдельных частях Испании и Бельгии, фактически ставших федерациями. В этих странах центральное правительство имеет серьезные рычаги воздействия на органы местного самоуправления в провинциях, включая назначение ответственных лиц, но низовые единицы располагают собственными исключительными компетен-циями.
Типичный пример смешанной системы- германская. Еще в начале XIX в. на нынешней территории Германии существовало множество герцогств, княжеств и других государственных образований. Ряд городов в течение столетий сохранял статус свободных и напрямую подчинялся императору Священной Римской империи. Они объединялись в союзы, наиболее известный из которых – Ганзейский.
После наполеоновских войн во многих германских государствах были приняты законы о муниципальном самоуправлении. Пример подала Пруссия, многое позаимствовавшая у Франции. Однако в отличие от Франции, самоуправление было законодательно учреждено лишь в городах, а обширные сельские районы все еще находились под контролем земельной аристократии. На выборах в местные советы, участвовать в которых могли только мужчины, были к тому же установлены имущественные цензы. Местное самоуправление было задумано как неполитический институт и рассматривалось как часть государственной администрации.
Со второй половины XIX в. муниципалитеты принимают на себя контроль за многими сферами – водоснабжением и канализацией, городским планированием и общественным транспортом и др., причем покрывают большую часть расходов из собственных доходов. Началось развитие местного самоуправления и в сельской местности, но оно шло особым путем: были созданы советы в сельских крайзах, состоявшие поначалу преимущественно из земельных собственников. Центральными властями назначался гла-
ва администрации, осуществлявший делегированные государством на места функции и надзиравший за законностью решений советов.
Веймарская конституция 1919 г. учредила во всех землях полномасштабное местное самоуправление и ввела всеобщее и полное избирательное право на местных выборах, что политизировало их и привело к участию в них политических партий. Большое влияние социал-демократов, выступавших за активную социальную политику, вызвало рост значимости местных властей. В то же время росла их финансовая зависимость от государства.
В современной ФРГ местное самоуправление входит в компетенцию земель. Его модели, принятые в странах, входивших в разные зоны оккупации, значительно различаются. В бывшей британской зоне, например в Северном Рейне-Вестфалии, по примеру Англии в муниципалитетах используется система «совет – нанятый им менеджер», в бывшей американской зоне (Баден-Вюртемберг и Бавария) – «совет – избранный населением мэр», в бывшей французской зоне оккупации (например, в Рейнланд-Пфальце) – «совет – избранный им мэр». Однако мэру во всех случаях принадлежат исполнительные функции, и он рассматривается как представитель государства. В 1968-1977 гг. практически во всех землях Западной Германии прошли реформы АТД.
После воссоединения Германии в конце 1990 г. и воссоздания земель на территории бывшей ГДР ее АТД было преобразовано по западногерманскому образцу. Однако в последние месяцы своей деятельности парламент ГДР успел принять закон о местных референдумах как форме прямой демократии. Соответствующие законы были затем приняты во всех землях как Восточной, так и Западной Германии. На референдум могут быть вынесены любые вопросы местного самоуправления, кроме вопросов финансов и бюджета. Парламент бывшей ГДР выступил также за прямые выборы мэров. По ее примеру мэры ныне избираются непосредственно населением во всех землях, а в некоторых землях избираются также и главы администраций. Более того, в восточногерманских и некоторых других землях избиратели теперь имеют право отозвать мэра путем референдума. Так, в восточногерманской земле Бран-денбург после 1993 г. 10% мэров были смещены таким образом со своих постов.
|
|
|
