 |
Типы федераций в современном мире и некоторые особенности России как федеративного государства
|
|
|
|
Всякая типология условна, особенно когда речь идет об огромном разнообразии исторически сложившихся и нынешних факторов, влияющих на формирование федераций и их институтов в современном мире. Куда отнести, например, Индию? С одной стороны, эта страна -- одна из немногих в Азии и Африке, в которых в течение всего периода после освобождения от колониальной зависимости действует режим парламентской демократии, где высоко развиты институты самоуправления в регионах, в каждом из которых сложилась своя политическая система.
' С другой стороны, в Индии имеются колоссальные внутренние различия, индийская федерация чрезвычайно асимметрична, во многих ее штатах центр во имя сохранения единства неоднократно вводил президентское правление, а в государственном устройстве, в том числе и в наборе и границах субъектов, возможны крупные подвижки.
И все-таки можно выделить несколько типов ф)едераций, характерных специфическими траекториями развития. На 24 конституционные федерации набирается не менее чем семь типов, к каждому из которых тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма (рис. 15).
• Западноевропейский тип – Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария: старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой населения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие западноевропейские государства – Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.
• Североамериканский тип – США, Канада, Австралия: старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.
|
|
|
• Латиноамериканский тип – Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия: старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различи-
Рис. 15. Типы федераций в современном мире.
ями, асимметричные, с большим число субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения, – традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.
• Островной тип – Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Киттс и Невис, Коморские острова: молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.
• Афро-азиатский тип – Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР: молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде феодальных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки «афро-азиатского» и «переселенческого» типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между независимыми бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.
|
|
|
• Нигерийский тип – Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма:
молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. Принципы федеративного устройства использованы в них центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношениях регионов. Это федерации асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.
В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых
штатов, и проводить политику равного распределения постов в центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но экономические противоречия в отношениях между штатами совпадали с этническими, что уже трижды вызывало коренную перекройку политико-административных границ. Нигерийские власти хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов.
Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как «высокоцентрализованную». Список компетенции федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.
Российский федерализм:
Была ли модель?
Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе эти страны – молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников. К этому же типу принадлежала и бывшая СФРЮ.
|
|
|
Асимметричность «постсоциалистических» федераций заключается, в частности, в сосуществовании национальных и обычных регионов, в строительстве федерации одновременно «снизу», как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства, и «сверху», как политического проекта верхов, в особенности в отношениях с чисто русскими регионами.
Используя асимметричные отношения как средство борьбы с сепаратистскими и регионалистскими тенденциями, российское руководство не раз балансировало на опасной грани быстрой и
хаотичной трансформации централизованной федерации в аморфную договорную конфедерацию: так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992-1993 гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и они провозглашали себя республиками, но центростремительные тенденции в целом оказывались сильнее.
Эта асимметричность отчасти объясняется объективными причинами – сосуществованием в границах одного государства регионов, находящихся на разных исторических стадиях развития общества – от доиндустриальных до постиндустриальных.
В России можно встретить самые разные типы политической культуры – от традиционалисте кой до различных разновидностей западной либерально-демократической.
Варьируются и представления о том, каким должен быть российский федерализм. Носит ли он «этнический» или «территориальный» характер? Является ли политическим идеалом общества или средством сохранения единства страны? Структурой государственного управления или перестройки отношений между Москвой и регионами на новых началах? Имеет ли естественный, опирающийся на определенные традиции прошлого характер или навязан сверху? Служит ли целью государственного строительства или представляет спонтанную реакцию на текущие события и сиюминутные нужды? Ответы на эти вопросы в разных частях России дают разные, и соответственно в субъектах РФ устанавливаются разные политические режимы. Что немыслимо в Москве или Петербурге, то вполне подходит для Калмыкии или Тувы. Естественно, следовательно, что есть риск возврата к авторитарному правлению, перехода к локальным деспотиям, феодализации страны и чрезмерного ослабления федеральной власти.
|
|
|
Поэтому столь важна для России реинтеграция на новой основе- культурной, экономической и политической. В политической сфере, на фоне сокращения циркуляции центральной печати и наметившейся тенденции к преимущественному развитию местных студий телевидения, особенно важно сохранение общенациональной политической сцены с общегосударственными политическими актерами – партиями и движениями.
Избирательный закон, введенный накануне выборов в Государственную Думу 1995 г., стимулирует по крайней мере формальное членство местных политических деятелей в федеральных партиях. Однако в России пока на основе общеэкономических, террито-
риальных, отраслевых и иных интересов сформировались лишь кланы, легко переходящие от поддержки одной партии к другой (хотя и в определенных пределах).
Реинтеграция и «национализация» в новых условиях – безусловно, необходимый этап развития федерализма в России – и потому, что возник он в значительной мере как реакция на риск дезинтеграции на рубеже 1980-1990-х годов, и потому, что политические элиты еще долго будут нащупывать его специфически российские формы. Недаром утверждается, что федерализм – более подходящая стадия на ранних или критических этапах существования государства, когда региональная идентичность становится сильнее общегосударственной [Smith, 1996]. На этом пути возможны попятные движения, возврат к централизаторским тенденциям, но пути назад нет, и общее поступательное движение неизбежно и в долго- и среднесрочном плане вряд ли обратимо.
Принцип территориальной целостности и нерушимости границ субъектов федерации – необходимый элемент настоящего федерализма, но в ряде государств он пришел в несоответствие с реалиями.
|
|
|
В этой связи звучат призывы к перекройке субъектов Российской федерации, их более или менее насильственному укрупнению. Частные изменения, разумеется, могут произойти, но возможность более или менее значительного передела собственно «русской» части России, по-видимому, существовавшая в конце 1991 – начале 1992 г., была безвозвратно упущена.
Федерализм в Советском Союзе существовал как структура, набор институтов, но не как процесс – реальная практика согласования демократических интересов республик. Тем не менее было бы крайне ошибочно, а с позиций строительства федеративного государства в современной России и опасно утверждать, что наследие СССР как федерации сводится лишь к более иди менее искусственным политическим границам в постсоветском пространстве, экстерриториальным и другим этническим конфликтам.
Прежде всего, в России имелся опыт местного самоуправления на основе системы земства (см. главу 4), хотя и неизвестно, насколько его история сохранилась в коллективной исторической памяти народа. Далее, «искусственный» федерализм в СССР, как, впрочем, и в бывшей Югославии, и в Чехословакии, да и в ряде других многонациональных федераций, создал национальные политические элиты, а отчасти – и национальную интеллигенцию -
движущую силу национал-патриотизма и современных процессов строительства национальной и политической идентичности. «Федерализм создает региональные политические элиты там, где их прежде не существовало, рабочие места в управлении для региональных группировок, больше возможностей для переговоров о перераспределении власти...» [Smith, 1996].
Каждая политико-территориальная единица в бывшем Советском Союзе имела строго регламентированное право иметь собственные государственные ведомства, в том числе и внешнеполитические, пусть и рудиментарные, собственную Академию наук, национальные киностудии и оперные театры (союзные республики, кроме РСФСР) или собственные институты, занимавшиеся национальным языком, литературой, искусством (автономии), из которых, как правило, вышли многие лидеры национальных движений.
Опыт государственности, хотя бы и в такой ограниченной форме, как в бывших Югославии и СССР, имеет первостепенное значение в мобилизации этнических и/или региональных фупп населения, в формировании их идентичности, а следовательно, и в эволюции политико-территориальной организации стран и целых регионов.
Да и в таких почти мононациональных, собственно русских регионах, как Приморье, до сих пор слышны ссылки на опыт эфемерной Дальневосточной республики. Поэтому как бы ни повернулись московские власти к нынешним субъектам РФ, какими бы слабыми многие из них ни были, каким бы противоречивым ни был исторический опыт федерализации последних лет, его уже невозможно вычеркнуть из истории российских регионов. Если и удастся «росчерком пера» отнять у регионов их действительную или мнимую самостоятельность, то только силовыми методами, при условии ликвидации демократии в России вообще.
Более или менее длительное существование административных, а тем более – политических границ между субъектами федерации, пусть даже поначалу и искусственных, не связанных ни с каким реальным членением территории, по данным многочисленных исследований как европейских, так и американских географов, оказывает значительное воздействие на сознание и, в частности, на электоральное поведение людей. Между людьми, проживающими в пределах одного субъекта федерации или одной административной единицы, создается общность интересов, и соседние сельские общины, разделенные политико-административной границей, часто
голосуют совершенно по-разному – так же как центры соответствующих штатов или земель. Закрепление сначала в Федеративном договоре, а затем в Конституции административного деления, стабилизировавшегося на большей части территории России, с 1950-х годов способствует развитию или воссозданию региональной идентичности, хотя процесс этот весьма медленный.
Федерализм, по всей видимости, – теперь уже неизбежный путь развития российской государственности и в силу разнообразия природных и социально-экономических условий на огромной территории страны, национального состава населения многих регионов, и в силу уже приобретенного исторического опыта, т.е. и по морфологическим, и по генетическим причинам.
История нашего века знает несколько случаев распада федераций (Пакистан, СССР, Югославия, Чехословакия) и преобразования федеративных государств в унитарные (в многонациональных развивающихся странах). Несмотря на то что Россия унаследовала многие генетические особенности Советского Союза, у нее есть реальные шансы избежать дезинтеграции, поскольку ее «внутренняя национальная» оболочка гораздо больше интегрирована в экономическом и культурном отношении, чем большинство бывших республик, и экономические и культурные рубежи, как правило, не совпадают с границами субъектов федерации. Реальный федерализм может быть одним из средств сохранения целостности страны, хотя и далеко не единственным.
Во многих регионах России необходимо целенаправленное «культивирование» здорового регионализма, местного патриотизма, федеральной ментальности. Опыт работы по формированию политической и территориальной идентичности имеется во многих федеративных странах. Если в России федерализм будет развиваться и «сверху», и «снизу», на основе полезного опыта других федеративных стран, то ничто не мешает ей, несмотря на неблагоприятные стартовые условия, в достаточно короткой исторической перспективе стать «нормальной» федерацией.
Использованная литература
Белозеров В. С. Этнодемографические процессы па Северном Кавказе. Ставрополь, 2000. Бородулина Н. А. Факторы перераспределения бюджетных средств между
федеральным центром и регионами//Известия РАН. Серия геогр. 1995.
№6.
Валентей С. Российские реформы и российский федерализму/Федерализм.
1996. № 23-36.
Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997. Dikshif P. The Political Geography of Federalism. Delhi, 1975. Duchacek I. The Territorial Dimension of Politics. Within, Among and Across
Nations. Boulder and London, 1986. Elawr D. From Statism to Fedcralism//A Paradigm Shift. International Political
Science Review. 1996. Vol. 17. № 4. P. 417-429. Enloe С. Internal Colonialism, Federalism and Alternative State Development
Strategies. Publius., 1977. Vol. 7. № 4. P. 145-160. King D. N. Why do local authority rate boundaries difier?//Public Administration.
1982. Vol. 51. P. 165-173.
Knight D. Choosing Canada's capital. Conflict Resolution in a Parliamentary System. Ottawa, 1981.
Paddison R. The Fragmented State. The Political Geography of Power. Oxford,
1983.
Smith G., ed. Federalism: The Multiethnic Challenge. London; New York, 1996.
Глава 4
|
|
|
