Пышность и церемония против «велосипедных монархий»

Возможно, монархии и отмирают, однако в Западной Европе все еще больше монархий, чем в любом другом регионе мира. К монархиям относятся Великобритания и Испания, равно как и шесть более мелких европейских демократий (Нидерланды, Бель­гия, Люксембург, Дания, Норвегия и Швеция), а также несколь­ко микрогосударств типа Монако. Большинство этих монархий имеет длительную историю, но две из них появились лишь в XX столетии — норвежская (1905) и испанская (1975), которая была создана при переходе страны от диктатуры Франко к демократии. Возможно, испанский король имеет больше влияния, нежели любой другой из европейских монархов, однако мало кто из них обладает какой-либо реальной властью вообще. В ходе конститу­ционной реформы 1970-х годов король Швеции был даже лишен всех формально остававшихся у него полномочий.

Монархии различаются скорее по стилю, чем но объему пол­номочий. Британская монархия склонна к пышности и церемо­ниалу, и королева подъезжает к парламенту в золоченой карсте, в которую впряжены богато украшенные лошади. Монархии скан­динавских государств и стран Бенилюкса иногда mi зынают «ве­лосипедными» (происхождение этого определения понятно из снимка, где королева Нидерландов Беатрикс сфотографирована на велосипеде). Покойный король Норвегии Олаф V (правивший с 1957 по 1991 г.) отличался особой простотой правок. В юности он участвовал в Олимпийских играх по прыжкам на лыжах с трам­плина, и даже в последние годы жизни его часто можно было встретить на лыжной прогулке в лесах вокруг Осло в сопровож­дении лишь своей собаки. Во время нефтяного кризиса 1970-х годов он настоял на том, чтобы добираться от евоей королев­ской резиденции до лыжной трассы на общественном транспор­те (и оплачивать свой билет). Когда Олаф был еще наследным принцем, он как-то давал интервью журналисту, который явил­ся в королевскую резиденцию без предупреждения. Отвечая на вопросы репортера, наследный принц продолжал готовить свои фирменные семейные блюда.

Кабинет

Во многих политических системах Кабинет является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государствен­ными секретарями») всех основных департаментов («министерств») исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается — иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр — в парламентских), который и руководит его работой.

Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иног­да (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение зако­нодательного органа (в США — сената). Как правило, президент име­ет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.

В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зави­сит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязатель­ная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из сво­их членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где либо одни, либо Другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вме­сте взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завое­вать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контро­лирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуа­ция, партия большинства практически всегда самостоятельно форми­рует однопартийный Кабинет большинства.

Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не наби­рает большинства голосов. Для многих многопартййных систем ти­пичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. созда­ется миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и форми­руют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до

выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совмест­но, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются опреде­ленными преимуществами, специально предусмотренными в электо-ральном законодательстве. Многие немецкие и французские прави­тельства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предо­ставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.

Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглаше­ния. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована под­держка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения электоральной кампании или же, если речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период. Если дри парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернатив­ных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство.'меньшинства, либо мажори­тарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обыч­но такое происходит, когда острота разногласий между другими парти­ями.исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллю­стрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто.остаться у власти. При мажори­тарной коалиции торг происходит преимущественно между партнера­ми по коалиции, представленными в Кабинете.

Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при сочетании парламентского правительства с электоральной системой пропорционального представительства. Пропорциональные электораль­ные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избирате­ли лишаются возможности определять» кто будет контролировать ис­полнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к пара­доксальным результатам: так, партии» утратившие поддержку изби­рателей на выборах, бывают способны путем межпартийных перего-Юров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема заключается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко

Партийная система		Результаты выборов	Тип Кабинета
/	Двухпартийная ' система \		Однопартийный

Мажоритарная ситуация

большинства

Конкурентные партийные

системы

Многопартийная система

Мажоритарный коалиционный кабинет

Миноритарный коалиционный кабинет

Однопартийный

кабинет

меньшинства

Рис. 6.2. Пути формирования Кабинета в парламентской демократии.

оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избира­телями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.

Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важ­ную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава испол­нительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В пар­ламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполни­тельные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должност­ных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполити­ческого кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолк­лендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее прово-

дить старый политический курс, а не инициировать новый. Без поли­тически мотивированных министров бюрократия склонна к косности и инерции.

Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбю­ро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обыч­но сопровождается структурными изменениями — назначением энер­гичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Чет­вертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и об­щие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.

Если в системах, основанных на разделении властей, президент­ский пост и конгресс кошролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную по­литику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», зако­нодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, кото­рая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.

Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей по­казывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти -- президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенден­ция к отождествлению высшего руководителя политической испол­нительной власти с кем-то из старших родстве! и in кон. По мере взрос­ления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями (см. гла­ву 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уро­вень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления лю­дей во взрослый возраст.

Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связан­ными с назначением не только членов кабинета или политбюро и министров правительства, но и нередко судей, высших государствен­ных служащих, послов и генералитета. Обычно политические испол­нительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполни­тельная власть играет центральную роль и в политической коммуни­кации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им под­держки, а также в совершенствовании различных сфер общественной и экономической жизни.

Бюрократия

Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококва­лифицированный и опытный персонал высших звеньев государствен­ной службы. В британское «правительство» — высший исполнитель­ный орган страны — входят порядка ста парламентариев-«передне-скамеечников», из которых около двадцати являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно не­большой группы политиков, определяющих государственный полити­ческий курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудников выс­шей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, перехо­дя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса/Ступень­кой ниже находится другая категория постоянных государственных чи­новников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных при­мерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в 1900 г. до более чем 700 тыс. в 1979 г., но к 1991 г. при консервативных правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.

Высшая государственная служба, состоящая из постоянных со­трудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализиро-вана. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задейство­ваны и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоян­ными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Не­смотря на это различие и на больший упор на техническую специали­зацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только по­стам руководителей Государственного налогового управления, Феде­рального бюро расследований, Центрального разведывательного уп­равления, Национального института здравоохранения и всех департа­ментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в кон­кретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, эко­номистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на форму­лирование и осуществление политического курса в рамках своей спе­циализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода

государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля гос­служащих еще выше.

Функции бюрократии

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела ог­ромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключа­ется в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части об­щий характер и может эффективно осуществляться только в том слу­чае, если чиновники проработают его детали и определят пути вопло­щения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализо­вывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, вырабо­танных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрок­ратические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Де­партаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, оборот,!, социаль­ного обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в современных политических системах административные органы вы­полняют и немало функций, связанных с вынесением судебных ре­шений. Например, налоговые органы обычно определяют, достовер­но ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимос­ти назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспо­рить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случа­ется относительно редко.

Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные, строят многие свои решения на информации, полученной из государ­ственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных пра­вительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит ин­формирование средств массовой информации и влияние на них. Учи­тывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою вер­сию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секрет­ной или конфиденциальной информации, причем значительная часть журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо огра-

ничения в публикации сведений как приватного, так и политическо­го характера. В результате политическая исполнительная власть и бю­рократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администрато­ры должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку инфор­мации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искус­ству «управления информационными потоками».

⇐ Предыдущая3456789101112Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: