Конституции и правила принятия решений

Конституции представляют собой основополагающие правила, касающиеся принятия решений, объема полномочий и распределе­ния власти в политической системе. Иногда мы используем слово «кон­ституция» для обозначения конкретного документа, где изложены соответствующие принципы (например, документ, принятый отца­ми-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Но конституция не обязательно должна быть заключена в один документ, и на деле такое случается.довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматри­вать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст, совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего быва­ет, и то, и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения, обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные, конституции особенно важны в политических системах, основанных на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не вправе предпринять никаких акций, если те не санкционированы за­коном, а граждане могут быть наказаны только за действия, наруша­ющие существующий закон. Под кодифицированной конституцией понимается высший свод законов.

Конституция включает в себя совокупность правил принятия ре­шений — фундаментальных принципов, которые определяют, каким образом должны приниматься решения, учреждают институты и ве­домства, наделенные конкретными властными полномочиями, уста­навливают территориальную и функциональную сферу компетенции таких институтов и ведомств и т.д. У каждого правительства есть пра­вила принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и сложными; в одних политических системах их количество весьма ве­лико, в других существует лишь ограниченный набор правил, кото­рые используются в разнообразных обстоятельствах. Например, в кон­грессе Соединенных Штатов действует множество особых правил при­менительно к различным ситуациям, тогда как британская палата общин обходится значительно меньшим их числом (главным обра­зом, правилом простого большинства). Не одинакова и степень четко­сти и формализации таких правил. Большинство легислатур опирается

на формализованные и тщательно разработанные правила принятия решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам. Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями пра­вил являются те, которые управляют процессом выработки полити­ческого курса. Определение политического курса есть преобразование Социальных интересов и требований во властные государственные решения. Конституции устанавливают правила, на основе которых это происходит. Они предоставляют особым группам или институтам воз­можность выступать с предложениями относительно политического курса и наделяют других правом вносить в них поправки, отклонять или санкционировать их, принимать окончательное решение, вопло­щать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции в случае его нарушения. Ветви власти в современных демократиях из­вестны главным образом по тем формальным функциям, которые дни выполняют в процессе определения и осуществления политического курса. Законодательная ветвь создает политический курс, исполни­тельная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит J решения по возникающим в связи с ним спорам. На практике, одна-Л ко, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифициро­вать^ развести между собой. Так, исполнительная власть (особенно в парламентских демократиях) нередко несет значительную долю от­ветственности за инициирование и формулирование политического курса, даже если официально эти функции принадлежат законода­тельному органу.

Тем не менее информация о том, какие функции в области опре­деления политического курса вьшолняет тот или иной политический институт (скажем, легислатура), способна дать лишь зачаточное пред­ставление относительно того, как этот курс вырабатывается. Нам тре­буется также знать, каким образом принимаются решения внутри дан­ного института. В рамках каждого конкретного правительственного учреждения или другого политического института действуют много­численные правила, которые влияют на процесс выработки полити­ческого курса. Самыми важными из них являются, наверное, правила голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосова­ния, другими словами, голоса каждого из членов законодательного или судебного органа равны (хотя в случае равенства голосов предсе­дательствующие должностные лица, например спикер британской палаты общин, могут быть наделены решающим голосом). Проще го­воря: один человек — один голос. Между тем в правительственных департаментах (министерствах) такую практику вряд ли когда-либо встретишь. Процесс принятия решений носит там иерархический ха­рактер, причем предполагается, что каждый поступает согласно ука-пнию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических сис-

темах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на самом верху (скажем, министра).

Но и в случаях, когда решения принимаются посредством голосо­вания, все равно нужны правила, позволяющие определить его ре­зультат. Многие институты действуют на основе правила простого боль­шинства, согласно которому при выборе между двумя альтернатив­ными предложениями побеждает получившее наибольшее число голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что при­нимается то предложение (например, законопроект), за которое выс­казалось большинство обладающих правом голоса (включая воздер­жавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется квалифицированное большинство в три пятых, две третьи или даже в три четверти голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним вариантом такого правила является единогласие, когда один участ­ник голосования в состоянии заблокировать решение. У каждого из правил голосования есть свои притягательные стороны. В частности, применение правила квалифицированного большинства способно за­щитить от опрометчивых решений, а также от решений, которые дис­криминируют значительные доли (возможно, близкие к половине) избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному меньшинству возможность блокировать предложения, которые под­держивает внушительное большинство; и чем более ограничительны­ми являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что будет принято какое бы то ни было решение вообще.

Правила принятия решений влияют на политическую деятельность, ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использо­вать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и децентрализованной системе, подобной Соединенным Штатам, груп­пам давления часто приходится оказывать воздействие и на законода­тельную, и на исполнительную ветви власти и проявлять активность как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же, напротив, решения принимаются декретом командующего вооружен­ными силами или постановлением политбюро, перед группами встает задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в определении политического курса.

Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и ста­бильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к прави­тельству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьез­ные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О важ-

кости предсказуемых правил принятия решения говорил Томас Джеф-ферсон во введении к первому Наставлению палате представителей: «Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще».

Выработка конституций

Выработка конституции — важнейший политический акт, посред­ством которого создаются либо модифицируются правила принятия решений. Коренное конституционное изменение обычно следует за неким значительным социальным изменением. Большинство действу­ющих сегодня конституций возникли в результате некоего (часто на­сильственного) разрыва с прошлым: войны, революции или восста­ния против колониального владычества. Новые правила принятия ре­шений должны соответствовать новым внутренним или внешним властным структурам. Так, все державы, потерпевшие поражение в Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену госу­дарства приняли или были вынуждены принять новые конституции. Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, ко­торая не имеет формальной писаной конституции, действуя на осно­ве давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и установлений, ^подкрепленного обычными законодательными актами. Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом мирных политических трансформаций. Тем не менее крупнейшие из­менения в британских правилах принятия решений, такие, как пере­ход власти от короны к парламенту в XVII в. и парламентские рефор­мы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному правительству и существенно расширившие право голоса, последова­ли за периодами гражданской войны или беспорядков.

Наверное, величайшим исключением из закона о взаимосвязи между разрушительными сдвигами и созданием конституций являет­ся мирное развитие в течение по крайней мере 40 последних лет кон­ституции Европейского союза, чьи растущие полномочия и меняю­щиеся правила принятия решений затрагивают почти 400 млн жите­лей 15 европейских стран. Но хотя формирование и развитие Европейского союза не связаны с насилием, истоки этого процесса кроются в горьких уроках Первой и Второй мировых войн.

За десятилетия, прошедшие со времени окончания Второй миро­вой войны, мы стали свидетелями множества экспериментов в обла­сти конституционного строительства. После 1945 г. проигравшие вой­ну державы — Япония, Германия и Италия — под активным надзо­ром победивших союзников ввели новые политические порядки, и 1ти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот же период Франция приняла две конституции, вторая из которых — конституция Пятой республики — оказалась устойчивее всех преды­дущих французских конституций. В последние два десятилетия обще-

мировое движение к демократии, окончание «холодной войны» и рас­пад Советского Союза открыли новый виток опытов в сфере консти­туционного дизайна. Новые конституционные порядки, принятые в 1970-х годах такими демократизирующимися странами, как Испания и Португалия, и недавнее конституционное конструирование в Вос­точной Европе, России (и иных государствах, возникших на террито­рии Советского Союза), Южной Африке и других регионах возродили старые споры о достоинствах и недостатках различных конституцион­ных установлений, равно как и о разумности конституционного стро­ительства в целом [1].

Наиболее важное с точки зрения распределения политических функций значение имеет различие между демократической и автори­тарной системами. Демократия означает «правление народа». В неболь­ших политических Системах типа местных общин «народ» может быть способен непосредственно участвовать в обсуждении, определении и воплощении своей политики. В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осу­ществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработ­ке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представите­лей — те политические структуры, которые делают возможными оп­ределенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую де­мократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система.

В демократических системах конкурентные выборы позволяют граж­данам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколь­ко-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы вкупе со всеобщим избирательным правом для совершенно­летних. В свою очередь при авторитарных режимах определяющих по­литический курс лиц отбирают военные хунты, правящие династии, доминирующие политические партии и T.rt. Что же касается граждан, то либо их мнение игнорируется, либо они принуждаются к символи­ческому одобрению правительственного курса.

Основной чертой мировой политики последних 25 лет стало дви­жение к демократии. Данный процесс начался в Южной Европе, рас­пространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захватил Восточную Европу и бывший Советский Союз. Это движение к де-

мократии — третья волна всемирного процесса демократизации [2]. За Каждой из двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число демократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в XIX в. и достигла своего пика с появлением множества новых демокра­тий после победы Антанты в Первой мировой войне. После Второй ми­ровой войны новая волна демократизации затронула немало бывших Колониальных стран, которые обрели независимость, а также ряд раз­битых в ходе войны авторитарных держав. Где-то примерно с 1975 г. и Особенно после крушения Советского Союза в 1991 г. поднялась третья Волна демократизации, подорвавшая легитимность авторитарных режи­мов по всему миру. Но не следует забывать опыт Нигерии, где попыт­ки установить гражданский демократический режим дважды терпели крах вследствие военных переворотов (1966 и 1983 гг.) и где очеред­ной переход к демократии снова был прерван военными в 1993 г.

Пример Нигерии отнюдь не уникален. Далеко не так просто кон­солидировать демократический режим, особенно в бедных обществах. Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немало отка­тов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии. В таких странах, как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоренилась. В по­добных обществах открываемые демократией возможности обычно привлекательны для образованных элит или для тех, кто проживает вблизи правительственных центров и не имеет практически никакого отношения к жизни простого провинциала.