Ограничения правительственных полномочий

В отличие от авторитарных режимов, для демократий характерны определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксиро­ванные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых пол­номочия различных правительственных органов определены и огра­ничены писаными конституциями, сводами законов или традицией, называются конституционными. Гражданские права — такие, как пра­во на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова, петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вме­шательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Ключе­вую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Как показано в табл. 6.1, с точки зрения ограничения правительственных полномочий, на одном полюсе находятся те политические системы, где суды практически не ограничивают принудительную власть пра­вительств по отношению к гражданам, а на другом — те, где суды не только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные ветви управления должным образом осуществляли свои функции. Со­единенные Штаты — наилучший пример системы, где политическая власть ограничена судами. Судебный надзор позволяет федеральному суду и судам штатов не допускать превышения правительственными институтами своих полномочий. В большинстве других конституцион­ных режимов действуют независимые суды, которые защищают граж­дан от неправильного применения законов и норм, но не вправе от­менять постановления законодательных собраний или исполнитель­ных органов. Основные права граждан в таких системах защищаются законом, обычаем, а также через самоограничение и политическое давление.

Конституционные суды Германии и Японии в известной степени наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми другими правительственными органами. Во Франции судебный над-

Таблица 6.1 Судебное ограничение правительственной власти

Отсутствие Жесткие
ограничении ограничения
Зависимые суды	Независимые суды	Судебный надзор
Китай	Великобритания	Соединенные Штаты
		Америки
Египет	Бразилия	Германия
Нигерия	Россия	Япония
Мексика		Франция
		Индия

зор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики было включено положение о конституционном совете, часть членов которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законо­дательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут направить законопроект (до его вступления в силу) в конституцион­ный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно того, соответствует ли данный законопроект конституции. За после­дние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важ­нейший конституционный ограничитель законодательных действий. Все писаные конституции предусматривают возможность внесе­ния конституционных поправок. Большинство разработчиков консти­туций сознавали, что базовые правила принятия решений должны поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут ока­заться потенциально двусмысленными или неэффективными, а так­же поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если консти­туцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конститу­ционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано, что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США — конституционное положение о равном представительстве штатов в сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей види­мости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обыч­ный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парла­ментский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предла­гать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние по­пытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществля­ются посредством обычного законодательства (см. часть III). Посколь-

ку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведе­ния новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.

В некоторых странах для внесения изменений в конституцию не­обходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети го­лосов, в других — установлено правило, по которому для принятия поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя тре­тями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формаль­ная процедура изменения конституции действует в Соединенных Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая про­цедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями го­лосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначен­ных представителей штатов на съезде). Конституции, которые предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа аме­риканской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, — «гибкими». Однако здесь опять же следует различить закон и практику. Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, по­чти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности, американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10]. Один из важнейших выводов, вытекающих ш рис. 6.1 и табл. 6.1, заключается в том, что конституции способны концентрировать пра­вительственную власть или рассредоточивать ее но нескольким изме­рениям. Выбор между этими конституционными альтернативами не­избежно требует компромиссов. Наверное, никто мчтсх, кто выступа­ет за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в «Левиа­фане» Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии, которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации власти, например британская система, обладают рядом важных дос­тоинств. Их правительства обычно бывают дейстнспными и эффек­тивными и, поскольку опираются на принцип большинства, как пра­вило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочислен­ная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредото­чивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупот­ребления власти, в частности тиранию большинства, и их политичес­кий курс менее подвержен изменениям во времени.

Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил демократические системы на две основные категории, выделив ма­жоритарные и консенсусные режимы [11]. Институты мажоритарной демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять

властью представителей большинства избирателей. Полномочия скон­центрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе разделения властей. Выборы происходят по правилу простого боль­шинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны раз­водить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совме­стного осуществления полномочий в рамках исполнительных орга­нов, иногда предусматривая представительство этнических и конфес­сиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии является Швейцария, тогда как Великобритания — классический об­разец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лин­гвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Шта­там присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по прави­лу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двух­палатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем скон­центрированы.

Ассамблеи

Помимо групп интересов и политических партий, в процесс вы­работки политического курса вовлечены три типа правительственных институтов: 1) выборные или назначаемые исполнительные органы; 2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассам­блеи). Важность каждого из этих институтов в определении полити­ческого курса варьируется в зависимости от страны и проблемной сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах, и именно римский сенат дал свое имя современным законодатель­ным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исланд­ский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из дей­ствующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политичес­ких системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также имену­ют «легислатурами*, т.е. законодательными органами (вне зависимос­ти от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для при­нятия важнейших решений, касающихся политического курса госу­дарства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как

правило, они избираются народным голосованием и потому, по край­ней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее время более 80% государств — членов ООН обладают подобными орга­нами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире народное представительство -— обязательный формальный компонент легитимного правительства.

Функции ассамблей

Члены ассамблеи, численность которых варьируется от несколь­ких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и принимают либо отвергают посредством голосования представленные на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами. Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюд­жетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфе­ре правительственных назначений, а часть из них выступает в каче­стве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уго­ловных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санк­ция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы реально формулируются другими институтами — преимущественно политической исполнительной властью или высшими слоями бюрок­ратии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определе­ния политического курса в разных странах, то на одном полюсе ока­жется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом — Всекитайское собрание народных представителей, которое редко со­бирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслуши­вать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, при­нятые в других местах. Примерно посередине располагается британс­кая палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с законодательными предложениями или вносят в них поправки, одна­ко государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава депутатского корпуса). В большинстве случаен ассамблеи представля­ют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие законодательство и иногда вносящие в него изменения.

Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах об­щественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан,

выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое ме­сто в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь британский парламент по уровню влияния на выработку политичес­кого курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент, крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую зна­чимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее влияния на выработку политического курса, сколько степень общего уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кри­зисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правитель­ству, хотя именно они создают возможность для парламентских ини­циатив в области политического курса и повышают роль данного органа в формировании и смещении кабинетов.

Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важ­ное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политичес­ких функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутирова-нйи элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-ми­нистр и министры кабинета обычно проходят через школу парламент­ской деятельности. Слушания законодательных комитетов и общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуля­ции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной

Таблица 6.2 Роль законодательных собраний в отдельных европейских странах*

Важность для граждан

Влияние на выработку политического курса

* Страны ранжированы по нисходящей.

Источники: Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective//West European Politics, July 1990, vol. 13, p. 146; Eurobarometer, Apr. 1989, p. 110.

партии большинства. Парламентские прения могут быть источником информирования общественности о политической жизни и тем са­мым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан во­обще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выра­ботке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в своих политических системах, В обычной ситуации британская палата Общин почти не оказывает независимого влияния на выработку поли­тического курса, поскольку этот процесс контролируется принадле­жащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и йроходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дис­куссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в усло­виях децентрализованной американской системы вынужден делить ос­тальные функции со множеством других институтов. Что же касается Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет лишь ограниченный набор функций в области социализации.

⇐ Предыдущая234567891011Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: