Вотум доверия в парламентских демократиях

Политическая жизнь премьер-министров в парламентских де­мократиях крайне ненадежна. В отличие от президентов, в прези­дентских системах премьер-министры могут в любое время и по любым соображениям быть смещены со своего поста голосовани­ем парламентского большинства. Это может произойти двумя спо­собами. Один из них — одобрение парламентом предложения, выражающего недоверие к премьер-министру, т.е. предложения о недоверии. Другой — отклонение парламентом предложения, вы­ражающего доверие к премьер-министру, т.е. предложения о до­верии. Предложение о недоверии обычно ставится парламентской оппозицией в надежде низвергнуть премьер-министра. Напротив, предложение о доверии, как правило, вносится самим премьер-министром, и нет никаких гарантий, что оно будет одобрено пар­ламентом. Поскольку одним из возможных результатов голосова­ния о доверии является смещение действующего кабинета, ини­циирование его премьер-министром может показаться чем-то сродни игре в русскую рулетку.

Однако на практике предложение о доверии нередко бывает мощным оружием в руках премьер-министра. Как правило, оно выдвигается в связи с законопроектом (предложением некой по­литической меры), который поддерживается премьер-министром, но отнюдь не парламентским большинством. Связывая голосова­ние о доверии с данным законопроектом, премьер-министр зас­тавляет членов парламента выбирать между одобрением этого за­конопроекта и падением кабинета. Такой выбор может оказаться особенно болезненным для фрондирующих членов партии пре­мьер-министра. Проголосовав против законопроекта, они могут свалить собственное правительство, и, скорее всего, им тут же самим придется предстать перед судом избирателей.

Британские премьер-министры часто прибегают к вотуму о доверии, чтобы приструнить непослушных членов своей партии. В 1993 г. при обсуждении вопроса о ратификации Маастрихтского договора, расширявшего полномочия Европейского союза, кон­сервативный премьер-министр Джон Мейджор столкнулся с пар­ламентским кризисом. Мейджор располагал незначительным боль­шинством в парламенте, между тем немало «свроскептиков» из его собственной партии выступало против Маастрихтского согла­шения. Около 20 таких диссидентов голосовали вместе с оппози­цией и помогли провалить ратификацию этого соглашения в па­лате общин. Потерпев столь сокрушительное поражение, Мейд­жор сразу же внес на голосование вопрос о доверии своему маастрихтскому курсу, предупредив, что в случае неблагоприят-

ного исхода он распустит палату общин и объявит новые вы­боры. Испугавшись, что их партия слабо выступит на этих выборах, а они сами потеряют свои места, многие несоглас­ные с его политикой консерваторы подчинились своему ли­деру. В ходе голосования о доверии Мейджор получил 339 го­лосов против 299, и палата общин одобрила Маастрихтский договор. Таким образом, практика голосований о доверии действительно помогает объяснить тот факт, что при парла­ментских системах партийная дисциплина обычно сильнее, чем при президентских.

и его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламент­ского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонст­рирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета (посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-министр, со своей стороны, обычно наделен правом в любое время распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полно­мочий — право парламентского большинства низложить кабинет и право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаи­мозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мне­нию парламентского большинства. Иными словами, парламентская демократия не знает обычной для президентских систем формы раз­деленного правительства, когда контролирующая пост президента партия лишена контроля над легислатурой и наоборот. Напротив, ис­полнительная власть (кабинет) является органом парламентского боль­шинства и в подавляющей части парламентских систем состоит пре­имущественно из членов парламента. В результате уменьшается веро­ятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффек­тивным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет обычно играет ведущую роль в определении политического курса, а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при пре­зидентском устройстве (см. вставку 6.1).

Но не все демократии соответствуют критериям президентской или парламентской системы. Некоторые относятся к смешанному типу, который обычно называют полупрезидентским. Такого рода смешан­ные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов: на­пример, президент и законодательный орган избираются раздельно (как при президентской системе), но президент наделен властью рас­пускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назна­чается президентом (как при президентской системе), но парламент

обладает правом смещать его (как при парламентской системе). Шу-гарт и Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных») систем с независимо избираемым президентом, наделенным значи­тельными полномочиями в определении политического курса, но вы­нужденного делить контроль над исполнительной властью с законо­дательным органом [5]. Существует множество механизмов подобно­го двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно воз­никших демократий Восточной Европы и третьего мира относятся к этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяет­ся тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполни­тельной власти, наделенного как реальными, так и церемониальны­ми полномочиями и способного выступать в качестве символа наци­онального единства.

Если вновь обратиться к рис. 6.1, то можно увидеть, что прави­тельства классифицируются в соответствии с уровнем концентрации/ разделения власти. При авторитарных правительствах, изображенных в левой части рисунка, исполнительная, законодательная и судебная власть сосредоточена, как правило, в одних руках. Дне из рассматри­ваемых в этой книге стран — Китай и Египет — имеют авторитарные правительства, не избираемые в ходе состязательных иыборов. Мекси­ка и Нигерия находятся в процессе перехода к президентской демок­ратии с конкурентной партийной системой. Великобритания, Герма­ния, Япония и Индия-относятся к числу парламентских систем, где исполнительная и законодательная власть сосредоточена в кабинетах, представляющих большинство в избранных народом нижних палатах парламента. На крайне правом фланге рисунка расположены чисто президентские системы, такие, как Соединенные Штдты и Бразилия. Между этими двумя полюсами помещены смешанные системы, пред­ставленные Францией и Россией.

В спорах относительно того, какая система предстшкольной де­мократии является наилучшей, многие политические теоретики тра­диционно высказываются в пользу парламентской системы британ­ского типа. Эта версия парламентаризма в сочетании с электоральны­ми правилами простого большинства порождает довольно устойчивые правительства, ответственные перед народной волей. Однако, как показывает история Германии и Франции в межвоенный период, пар­ламентаризм в сочетании в пропорциональным представительством более подвержен кризисам. Такие кризисы возникают вследствие по­явления множества партий, часто экстремистских, что ведет к неус­тойчивости и падению кабинетов. Вместе с тем опыт скандинавских стран свидетельствует о том, что парламентские системы с пропор­циональным представительством могут быть относительно стабиль­ными, если идеологический конфликт между партиями удерживается

на умеренном уровне. В свою очередь действующую в Соединенных Штатах президентскую систему часто критикуют за то, что она пери­одически порождает «раскол» в правительстве, который может стать причиной патовой ситуации или «непроходимости» обсуждаемых до­кументов.

Третья волна демократизации стимулировала возобновление спо­ров между приверженцами парламентаризма и сторонниками прези­дентской системы. Защитники парламентской системы, особенно ее континентально-европейской разновидности, утверждают, что она обеспечивает конституционные рамки, внутри которых могут обрести представительство различные этнические и конфессиональные груп­пы [6]. Поскольку же многие нынешние переходные демократии раско­лоты в этническом и конфессиональном плане, их условиям особенно должна отвечать парламентская, пропорционально-представительная система. Президентская система, доказывает эта группа политических теоретиков, несет с собой большую угрозу социального конфликта и крушения демократии. В свою очередь противники такой точки зрения указывают на то, что хотя многие ученые отдают предпочтение пар­ламентскому решению, реальная политическая жизнь оказывается на стороне выборных президентов, наделенных некими властными пол­номочиями [7]. Даже во владениях бывшей Британской империи (на­пример, в Нигерии) и в большинстве государств Восточной Европы и распавшегося Советского Союза конституциями предусмотрена силь­ная президентская власть. В Латинской Америке президентские режи­мы преобладают вот уже больше столетия, и референдум 1993 г, в Бразилии в очередной раз подтвердил ее приверженность президент­скому строю. И хотя критики последнего обращают внимание на то, что в 1960—1970-е годы президентские режимы в Латинской Америке часто терпели крах или свергались в ходе переворотов, защитники президентской формы правления справедливо отмечают, что в 1920-1930-е годы парламентские системы Европы переживали собствен­ные кризисы. Кроме того, президентские системы открывают перед гражданами возможность непосредственно участвовать в выборе гла­вы исполнительной ветви и обеспечивают более эффективное сдер­живание власти большинства в законодательном органе.

Важные режимные альтернативы не исчерпываются, однако, опи­санными формами взаимоотношений между исполнительной и зако­нодательной ветвями и между центральным и местными правитель­ствами. Десятилетия, прошедшие после Второй мировой войны, по­казали, что существуют и другие интересные конституционные решения. Там, где культурные и идеологические расколы и конфлик­ты приобретали острые формы (как, например, в странах Бенилюкса и в Австрии), партийные лидеры, отдававшие себе отчет в том, каки­ми жертвами чреваты крушение демократии и гражданская война,

могли, несмотря на разногласия по ряду трудноразрешимых вопросов (таких, как государственный язык или религиозная терпимость), пойти на создание широких коалиций в других сферах. Они делали упор на участие в определении политического курса всех основных социальных групп, на широкую коалицию элит, на децентрализацию процесса принятия решений и правление путем консенсуса. Аренд Лейпхарт называл выбравшие этот путь страны «консоциативными» («со-обще-ственными») демократиями [8]. Co-общественные установления ока­зались эффективными в умиротворении ряда ранее конфликтных об­ществ, но когда стабильность была обеспечена, политики часто воз­вращались к более конкурентной модели организации политической жизни.