Виды государственной политики

Роль государства не сводится к этому производству. Более того, практически во всех современных странах эта его функция не отно­сится к числу важнейших. Государство помимо этого вовлечено в раз­личные формы социальной политики, рассмотрению которой и по­священа настоящая глава. В соответствии с теми действиями, которые предпринимает государство для выполнения своих намерений, соци­альную политику можно разделить на четыре направления:

1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внут­ренней и внешней среды;

2) распределение (денег, товаров, услуг);

3) регулирование человеческого поведения — использование на­сильственных методов или стимулов для того, чтобы обеспечить из­влечение и распределение ресурсов, а также для того, чтобы иными методами добиться желаемого поведения;

4) символические процедуры — политические речи, празднества, церемонии, монументы и памятники. Все это используется государ­ством для обращения к гражданам с просьбой следовать определен­ным формам поведения и часто — для создания духа общности (см. главу 1).

Виды государства: «ночной сторож», «полицейское», «всеобщего благоденствия»

Различные политические системы имеют разные «профилирую­щие специальности»: некоторые производят большое количество то­варов и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие — наоборот. Государство может активно заниматься извлечением и рас­пределением ресурсов, но при этом практически полностью переда­вать производство товаров и услуг частному сектору. В целом государ­ства можно классифицировать в соответствии с тем, как сочетаются в нем эти виды деятельности. К примеру, принято сравнивать суще­ствовавшее в XIX в. государство «ночной сторож» с государствами «всеобщего благоденствия», возникшими в высокоразвитых (главным образом западноевропейских) странах в XX в., и с «полицейскими» государствами (т.е. государствами с нацистскими, фашистскими, ком­мунистическими режимами). Государство «ночной сторож» (вид госу­дарства, описанный Локком; см. главу 1) в первую очередь занято регулированием, направленным на поддержание законности и поряд­ка, создание нормальных условий для торговли и защиту своих граж­дан от иноземного нашествия. «Полицейское» государство вторгается в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как правило, требуют, чтобы их граждане отдавали большую часть своего flf времени службе (военной или иной) государству. И наконец, госу-^f дарства «всеобщего благоденствия» берут на себя распределение ре­сурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищ­ного строительства, занятости трудоспособного населения и для фи­нансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих граждан. Для выполнения этих задач они и ресурсы должны извлекать (взимать налоги) бодее экстенсивным путем.

Щ В первой главе этой книги мы обсуждали три важные задачи, сто-F ящие в современном мире перед многими государствами: построение

18-7377

\ т

общности; создание благоприятных условий развития; защита демок­ратии и прав человека. Многие крупные направления «государствен­ной политики» полностью или частично призваны их решать. Ради укрепления национального самосознания и духа общности разраба­тываются масштабные политические программы, предусматривающие повышение роли национального языка или культуры, а также пропа­ганду верности общему политическому наследию. Экономические про­граммы призваны обеспечивать экономическое и социальное разви­тие и распределять его плоды более или менее широко. И наконец, существует ряд программ, направленных на создание механизмов, с помощью которых граждане получают возможность влиять на выра­ботку решений. В XIX в. почти во всех западных государствах автори­тарные или олигархические режимы сменились демократическими, а проводимая ими политика все больше и больше направлялась на удов­летворение «нужд и чаяний» народа. Однако мы не вправе сделать из этого вывод о том, что все предпринимаемое демократическим госу­дарством осуществляется в интересах его граждан.

В этой главе мы рассмотрим, как появляется почва для этих и иных противоречий, характерных для современной политики. Мы срав­ним политическую деятельность, осуществляемую в различных стра­нах мира, и затем 'более подробно остановимся на характерных осо­бенностях отдельных стран — Великобритании, Соединенных Шта­тов и Китая. Здесь мы ограничимся общим обзором тех многообразных направлений политики, которые проводят современные государства.

I Извлечение

'••.'•'. ' I ":

йсе политические системы извлекают ресурсы из внешней и внут­ренней среды. Когда примитивное общество начинает войну, его чле­ны, принадлежащие к определенной возрастной группе (как прави­ло, молодые мужчины), могут быть посланы в бой. Нечто подобное такому прямому извлечению ресурсов (в данном случае это служба) до сих пор сохраняется и в современных государствах в виде воинской повинности, обязательного участия в суде присяжных или иной фор­ме исполнения гражданского долга, а также в виде принудительных работ, к которым приговаривают осужденных за то или иное преступ­ление. Однако наиболее распространенной формой извлечения ресур­сов является налогообложение — процесс сбора государством денег или товаров у членов политической системы, не получающих от этого немедленной или непосредственной выгоды.

Налоговая политика направлена на достижение множества разно­образных целей, которые иногда могут входить друг с другом в проти­воречие. С одной стороны, государство для финансирования различ­ных нужд стремится собрать со своих граждан максимальное количе-

ство налогов. С другой стороны, оно не хочет резать курицу, несущую золотые яйца. Чем выше налогообложение, тем меньше у граждан стимулов к работе, а если налоговое бремя становится невыносимым, у них может возникнуть стремление покинуть страну. В налоговой по­литике следует также соблюдать равновесие между эффективностью и справедливостью. Эффективность означает извлечение максимально возможной налоговой прибыли при минимальной стоимости продук­ции. Справедливость предполагает такой порядок налогообложения, при котором никто не несет чрезмерное налоговое бремя. В большин­стве стран налоговая система призвана перераспределять богатство в пользу менее имущих. Поэтому подоходный налог высчитывается, как правило, по прогрессивной шкале, т.е. процент налогообложения за­висит от величины дохода. Здесь, однако, возникает опасность того, что чрезмерно высокие ставки подоходного налога отобьют у людей желание работать и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формиро­вании капитала, окажутся неэффективными.

Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги на прибыль называются прямыми. Они так же, как и налоги на соб­ственность, исчисляются по прогрессивной шкале. Однако корпора­ции часто стремятся уклониться от уплаты, либо занижая прибыль, либо перенося свою деятельность в те страны, где налоговый «кли­мат» благоприятнее. Подобное может произойти и с частными лица­ми, если ставки подоходного налога возрастут чрезмерно. К косвен­ным налогам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную сто­имость, акцизные сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная эффективность зависит от того, кто пользуется основными услугами и удобствами: поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одеж­ду большую часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги с продаж и налоги на добавленную стоимость становятся регрессив­ными. Вместе с тем косвенные налоги на предметы роскоши могут быть и прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драго­ценностей или личных самолетов. Налоги на заработную плату, благо­даря которым финансируются пенсии (например, система социаль­ного страхования в США), сильнее всего затрагивают средний класс, поскольку богатые люди большую часть своего дохода получают в форме денежной ренты или прибыли. Этот вид налогов бьет также и по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсионерам и до­мохозяйкам. Политические системы, видящие основной источник пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в налогах на заработную плату, обычно не склонны к расширению прогрессивной налоговой структуры. С другой стороны, эти виды налогов менее «за­метны» по сравнению с подоходным налогом, а потому предполага­ется, что они вызывают не столь сильное желание уклониться от их уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем пря­мые. Следует учитывать также, что чем мобильнее объект налогообло-

жения, тем труднее получить с него налоги. Финансовые инвестиции, будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются налогообложе­нию, тогда как налоги на землю и на недвижимость — объекты не мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются многие госу­дарства.

Помимо перераспределения средств, налоговая политика имеет целью и установление определенных социальных ценностей — таких, как благотворительность, энергосбережение, приобретение недвижи­мости. Правительства многих стран, понимая, что владение собствен­ным домом повышает стабильность семьи, которая будет способство­вать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов путем предоставления скидки с выплаты процентов под закладные. Однако такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным размахом и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс: подобные на­логовые послабления способны побудить семьи к слишком крупным инвестициям в жилищное строительство, что в свою очередь приведет в этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимого для роста и разви­тия. Кроме тогсц скидки с выплаты процентов под закладные — это привилегия прежде всего среднего класса, поскольку по-настоящему бедные люди редко являются домовладельцами. Таким образом, по­добная политика может увеличить имущественный разрыв.

Диаграмма на рис. 7.1 показывает, какой процент от валового на­ционального продукта (ВНП) — совокупной стоимости товаров и ус­луг, произведенных жителями страны за год, составляют государствен­ные сборы центрального правительства. Их размеры в некоторых раз­витых капиталистических странах ненамного меньше, чем это было в странах Восточной Европы, когда они принадлежали к «социалисти­ческому лагерю». Налоговые поступления составляют более 50% ВНП Швеции, Франция вплотную приближается к 50% отметке, Германия и Великобритания входят в число индустриально развитых государств, где налоги дают 40% ВНП, тогда как в Соединенных Штатах, Мексике и Японии — примерно 20%. Японии удается сохранять доходы своего центрального правительства на низком уровне благодаря небольшим расходам на оборону и ограниченным правительственным программам социальной помощи (впрочем, за несколько последних лет разрыв в этом отношении между Японией и другими индустриальными государ­ствами резко сократился). Кроме того, Япония, как и многие другие страны, в последние годы занимается дефицитным расходованием, т.е. не получает средства на социальные программы от налоговых поступле­ний, а берет их в кредит. За пределами европейско-североамериканской зоны доходы центрального правительства редко превышают 20%, и,един-ственное исключение здесь — Египет, где существует весьма значи­тельный общественный сектор — большая часть доходов поступает благодаря общественным предприятиям и иностранной помощи. До­ходы центрального правительства Индии не достигают 15%.

Hi Налоговые поступления 1 I Иные

Рнс. 7.1. Доходы центрального правительства по источникам поступления

(в % к ВНП), 1995 г.

Источники: World Bank, World Development Report, 1997 (New York: Oxford University Press, 1997), table 14, pp. 240-241.

Следует, однако, отметить, что на рис. 7.1 указаны доходы только центрального правительства, а во многих федеративных государствах значительная доля налогов собирается в штатах и муниципальных струк­турах. Это следует иметь в виду для адекватного представления о том, какое бремя извлечения ресурсов несут граждане этих стран. Совокуп­ные налоговые поступления составляют в США 33%, а в Германии, где на долю земель (федеративная единица) и муниципалитетов при­ходится значительная часть доходов, -— почти 50%.

Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зависит от в,идов налогообложения, от распределения дохода и богатства, от моделей потребления в различных группах населения и от степени мобильности капитала и рабочей силы. В Германии и Британии боль­шая часть доходов поступает из системы социального страхования и от подоходных налогов, в Индии и Мексике — от косвенных налогов. Найденхаймер, Хесло и Адаме подразделяют налоговую систему раз­витых капиталистических стран, входящих в Организацию экономи­ческого сотрудничества и развития, на три категории: 1) такие госу-

дарства, как Германия, Австрия, Нидерланды, Франция и Италия, получают от одной трети до половины дохода от налогов на социаль­ное страхование, более или менее равномерно распределяемое между работодателями и работниками; 2) Соединенные Штаты и Япония находятся намного ниже среднего уровня в общем налогообложении и извлекают основной доход от прямых налогов, а не от налогов с продаж и налогов на добавленную стоимость; 3) талоне страны, как Швеция и Норвегия, где уровень налогообложения — самый высокий среди всех стран, входящих в ОЭСР, и^где одинаково эффективно действуют все три вида налогообложении — прямые, косвенные на­логи и выплаты по социальному страхованию (основные тяготы в пос-ледарм случае.несут работодатели) [1].

С начала $Q-x годов в западноевропейских странах при увеличении общего налогового Збремени снижаются -Яемпы роста подоходных на-ло|рв. Это объясняется переносом центра^тяжести с прямых подоход­ных налогов на менее заметные косвенные налоги, взимаемые в сфе­ре потребления. За период с 1975 по 1990 г. темпы роста подоходного налога снизились в Британии на 43%, в США — на 42% (хотя в пору правления президентов Буша и Клинтона они возросли примерно на 13%), в Швеции — на 35% и в Японии — на 25%. Снижение по всем странам—членам ОЭСР составило в среднем 18% [2]. Этот процесс начался благодаря широкому распространению экономической докт­рины, подчеркивающей значение предпринимательской инициативы для роста производительности труда. Понижение темпов роста подо­ходных налогов стимулирует экономическую активность и уменьшает стремление граждан уклониться от уплаты налогов, однако способно привести к возрастанию неравенства в уровне доходов.

 

SO-i

..45,-

'

,

40-

1 15.

1 3°"

8 25-

1 20-

*•'»

5-

Я1 Rm

i

^ 1

N

U

^

М

.'§'§,„ в i | | ' s |i

к к К Я а и и о

э и

Г? 8 «Ь(Q, np "^

X IX

со

Г~|

Q Образовании 1995г.

Здравоохранение 1990- 1995 гг.

Оборона 1995г.

В процентном соотношении к общему ВНП 1996 г.

Распределение

Государство не только берет, но и дает — это и называется рас­пределением. Дистрибутивная политика заключается в том, что пра­вительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и обще­ственным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им почести. Классифицировать и сопоставить дистрибутивную политику, проводимую разными странами, можно по следующим критериям: по количеству распределяемого; по тому, какие именно области челове­ческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от этого пользу или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений между потребностями граждан и государственным распределением, которое призвано эти потребности удовлетворить.

На рис. 7.2 представлены расходы центрального правительства (в % к ВНП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и оборона. Разумеется, уровень расходов центрального правительства в

Рис. 7.2, Расходы центрального правительства в процентном отношении к ВНП и объекты расходования. 1990-1996 гг.

Истопники: World Bank, World Development Report: 1998-1999 (New York: Oxford University Press, 1999), table 14, pp. 216-217; table 7, pp. 202-203; table 6 pp. 200-201; table 17, pp. 222-228.

значительной степени зависит от уровня экономического развития той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от поло­вины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и обо­рону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы более двух третей своих бюджетов, тогда как Соединенные Штаты тратят на образование менее половины совокупного дохода штатов и муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят аченъ малые средства на здравоохранение и несколько большие — на образование. Государства с низким доходом оказываются в весьма зат-

руднительном положении: при том, что им необходимо срочно повы­сить уровень квалификации своей рабочей силы, их инвестиции в сферы образования и здравоохранения недостаточны, чтобы в скором вре­мени обеспечить это повышение. Создаемся впечатление, что в такой стране, как Нигерия, власть ничего не; делает для своих граждан, а усилия, прилагаемые правительством Индии, лишь ненамного пре­восходят усилия нигерийского правительства. Как это ни печально, но именно те страны, которые в первую^рчередь нуждается в совер­шенствовании систем образования и здравоохранения, финансируют эти сфера «по остаточному принципу». Разумеется, не существует однозначной зависимости между тем, сколько выделяет правитель­ство страны на образование и здравоохранение, и знаниями, квали-фикцциейаи физическим состоянием граждан этой страны; подобно том§ как Данные о ВНП не учитываютедотрерление в натуральной форме, т.£ потребление предметов и услуг, произведенных в рамках домашнего хозяйства, и потому уровень: благосостояния беднейших страй оказывается заниженным (см. главу 1), так и наши данные о расходах беднейших стран на образование и здравоохранение могут создавать искаженное впечатление об усилиях, прилагаемых-ими.

Иначе обстоит дело с расходами государства на обеспечение на­циональной безопасности: именно в слаборазвитых странах эти рас­ходы в такой степени зависят от их международного окружения, как и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в условиях постоянной и острой конфронтации со своими соседями (это характерно для стран ближневосточного региона), а также госу­дарства, претендующие на усиление своего международного влияния, прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспо­собности. Соединенные Штаты из-за того, что они берут на себя обя­зательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, на­много опережают другие страны по расходам на оборону, хотя в пос­ледние годы эти расходы значительно сократились. Однако если брать соотношение размеров национальной экономики, то Египет тратит на оборону больше, чем США. Япония же, которая не уступает запад­ноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит все государства мира в расходах на образование (на душу населения), выделяет на оборону относительно незначительные средства. До ру­бежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточ­ной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохране­ние и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как быв­шие государства «социалистического блока» входят в рыночную экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все больше напоминать западноевропейские модели.

Гарольд Виленски, рассматривая в своем исследовании социальную политику 64 государств, по целому ряду параметров отличающихся друг от друга, утверждает, что бедные страны с ограниченными бюд-

жетными возможностями и многочисленными задачами, требующи­ми неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию этих программ [3]. И в абсолютных, и в относительных значениях рас­ходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначитель­ны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества полу­чают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семей-но-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система социального обеспечения осталась такой, как в доиндустриальную эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ соци­ального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централи­зовано правительство, хорошо организованы партии и движения ра­бочего класса и низки расходы на оборону.

XX век стал свидетелем беспримерного расширения сфер приме­нения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. По боль­шей части это связано с возникновением и разиитием государств «все­общего благоденствия» — пакета государственных (а иногда и частных) программ социальной помощи, куда входят страховки на случай болез­ни, пособия по безработице, пенсии по старости и потере трудоспособ-ности. и пр. С течением времени они стали включить в себя также ссуды на постройку дома, пособия на детей и на уход за ними. Первые соци­альные в современном смысле слова программы, которые можно на­звать политикой государства «всеобщего благодеисшия», возникли в Германии в 80-е годы XIX в., когда в ответ на стремительную урбаниза­цию и, индустриализацию страны правительство стало предлагать про­граммы социального страхования, защищавшие рабочих от безработи­цы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или старости. В XX в. особенно со времени «великой депрессии» 30-х годов и вплоть до 70-х годов, большая часть индустриально развитых госу­дарств приняла и значительно расширила эту политику.

На рис. 7,3 показано, что в развитых капиталистических странах (членах ОЭСР) эта политика продолжалась и в 80-90-е годы, хотя темпы ее реализации несколько снизились. Выплаты в рамках этих программ делятся на две основные категории — денежные пособия отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субси­дии соответствующим ведомствам и службам. Выплаты в обеих катего­риях выросли, хотя первая остается более масштабной, особенно уве­личились пенсии по старости и пособия на медицинскую помощь. Во многих европейских странах, где темпы роста безработицы увели­чились с 10 до 15%, выплата пособий по безработице также является одной из крупных статей расходов государства.

Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные раз-

Пенсии по возрасту

Льготы и субсидии, предоставляемые семье Пособия по безработице Пенсии по болезни и к ' потери трудоспособности

Прямые денежные выплаты

Финанси-рование служб и ведомств

Пенсии по старости и потере трудоспособности Активная деятельность на рынке труда Страховые" пособия семьям

Здравоохранение, лечение заболеваний и травм, связанных с профессиональной деятельностью

Рис. 7.3. Государство «всеобщего благоденствия» (процентное отношение прямых выплат и правительственных ассигнований к ВНП стран— членов ОЭСР).

Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist; October 24, Ш8, p.^: 4. -

личия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других, а различные политические системы особое внимание уделяют разным программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся Оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным, однако различия в том, куда именно направляются наибольшие сред­ства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сло­жившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США упор делается на предоставление всем гражданам равных возможнос­тей, что достигается общедоступной системой Образования; В западно­европейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохра­нение превалируют над образованием. Соединенные Штаты значитель­но раньше большей части европейских стран стали предпринимать усилия по совершенствованию и развитию системы массового-обра­зования, и эти усилия были более значительными, С другой стороны, американцы, позднее европейцев начав выделяпРправительственные средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами по улучшению условий жизни неимущих.

Кроме того, следует иметь в виду, что в Соединенных Штатах подобной деятельностью, помимо государства,, занимаются частные фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные лица. В 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организа­циям более 143 млрд долларов. Свыше ³/₄ ^этих средств были не завеща­ны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обла­дают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор амери­канской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем дают в совокупности центральное правительство и правительства шта­тов [4]. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых странах, но, как правило, его доля там значительно меньше.

В то же время государство увеличивает финансирование других социальных программ. Одной из важнейших является развитие систе­мы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия, направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще не­сколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейс­ких стран могли продолжить обучение^ университете или колледже. Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большин­стве этихщ»ан высшие учебные заведения являются государственны­ми, и, следовательно, расхбды государства на среднее и высшее об­разование возросли в весьма значительной степени.

По мере того как бюджетные расходы на социальные программы в индустриально развитых демократических странах увеличивались, составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый ряд сложностей, В некоторых странах постоянный рост налогов, боль­шая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьез­ные опасения относительно того* &* что будучи дальнейшем обхо­диться подобные программы и «по карману» ли они придутся следую­щим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получа­ют все более высокие пенсий и пособия, а расходы на медицинскую помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы работать, и трудоспособным населением. Рис. 7.4 показывает, что в ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах (и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать. Это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правитель­ство финансирует системы здравоохранения и социального обеспече­ния. В Соединенных Штатах обеспокоены тем, что медицинское и со­циальное страхование приведут к бюджетному дефициту. В других стра-

Трудоспособное население

% населения, относящегося к «рабочей силе*

работающего ч ч населения

ч - 40 ч ——

Прогноз - i I

N

1960 70 80 90 2000 10 20 30
Соотношение трудоспособного населения и иждивенцев*

I——I 1990 •• 2030
40 45 50 55 60 65 70

Швеция

Нидерланды

Канада

Франция

Япония

Италия

Британия

л.

Соединенные Штаты

Германия

Австралия

В среднем по ОЭСР

Рис. 7.4. Сокращение трудоспособного населения.

Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist, October 24, 1998, p. 9.

Группы населения в возрасте до 14 и свыше 65 лет.

нах программы социальной помощи и обеспечения уже сейчас не по­крываются предназначенными для них налоговыми поступлениями,

Эти политические программы порождают и другую проблему — они лишают граждан инициативы и стремления вести себя ответственно. Щедрые пособия по безработице или по болезни могут отбить у граж­дан желание работать, что и происходит, к примеру, в Норвегии, где по «больничному листу» гражданин с первого дня невыхода на работу получает 100% заработной платы. Доход норвежцев, таким образом, надежно застрахован, но из-за этого уровень абсентеизма в стране является одним из самых высоких в мире. Во многих отраслях про­мышленности «средний норвежец» каждый восьмой рабочий день не появляется на рабочем месте. В соседней Швеции, где оплата времен­ной нетрудоспособности производится более скупо, граждане «боле­ют» значительно реже.

Эти проблемы, в полной мере осознанные и прочувствованные обществом, заставляют власти предпринимать усилия для того, чтобы воспрепятствовать дальнейшему увеличению ассигнований в форми­руемых бюджетах и уложиться в рамки бюджетов действующих. Кон­сервативные партии в особенности ратуют за введенис ограничений на финансирование социальных правительственных программ и рост зара­ботной платы [5], В последние годы правительства ра шитых государств обращали особое внимание на размеры бюджета и его воздействие на сбережения, инвестиции, инфляции) и занятость. Таким образом, не­уклонное расширение сферы применения и увеличение размера со­циальных пособий, характерное для предшествующих десятилетий XX в., не является ныне само собой разумеющимся.

Под регулированием понимается осуществление политического контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У госу­дарства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан. Хотя обычно регулирование ассоциируется с принуждением или уг­розой его применения, существуют и иные пути. Власти могут конт­ролировать поведение граждан, предлагая материальные или финан­совые стимулы, используя методы убеждения, воздействуя на систе­му моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию ме­тодов: 1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных изделий, 2) высокие налоги на «грешную» продукцию и 3) информа­ционные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том, что курить вредно для здоровья.

Как было показано в главе 1, регулирование порождается целым рядом причин. Сторонники теории общественного договора (Гоббс и

Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например, производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуля-торной деятельности государства устанавливались и защищались пра­ва собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства. В то же время граждане и потребители ищут в государственном регу­лировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирова­ния и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение окружающей среды. Национальные правительства и международные организации (в частности, Европейский союз) с каждым годом все активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касаю­щихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и про­довольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия, причем часть этих мер распространяется также на животных и окру­жающую среду.

На протяжении минувшего века государство значительно расши­рило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми, не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потреб­ностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили слож­ности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травма­тизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Раз­витие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому, что громче зазвучали призывы усилить роль государства. И наконец, изменения в системе ценностей могут вызвать необходимость новых видов регулирования. В последние десятилетия в Соединенных Штатах оно коснулось таких сфер, как контроль над продажей огнестрельно­го оружия, защита прав избирателя, запрет на дискриминацию при устройстве на работу, экологическая безопасность и т.п. Одновремен­но в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирова­ния в вопросах контроля над рождаемостью, абортов, разводов, сек­суального поведения.

Хотя регуляторная политика во всем мире характеризуется целым рядом общих черт, конкретные государства существенно отличаются друг от друга «профилирующими» политическими программами. Эти отличия обусловлены не только степенью индустриализации или ур­банизации данного государства, но и системой ценностей. При изуче­нии государственной политики мы описываем и объясняем различия, существующие между политическими системами, с помощью следу­ющих вопросов:

1. Какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей под­лежат регулированию и до какой степени? Регулирует ли государство

такие вопросы, как семейные отношения, экономическая, религиоз­ная, политическая деятельность, возможность емены местожитель­ства, профессиональная деятельность, защита личности и собствен­ности? Эти вопросы очерчивают сферу применения государственного регулирования.

2. Какие меры применяются для того, чтобы принудить или убе­дить граждан подчиниться? Использует ли государство средства мо­рального убеждения, систему финансового поощр

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: