Особенности доктринального толкования законодательных норм

Далее будем рассматривать внесенные изменения постатейно.

Укажем, что толкование норм не является официальным, как и приведенные тексты законов. В смысле применения на практике, особенно в части использования для разбирательства туристских споров следует пользоваться только официальными текстами, опубликованными в специальных изданиях. Со временем, несомненно, появится и официальное руководство к правоприменительной практике в виде подзаконных актов, правил и иных разъяснений.

Преамбула и общее целеопределение закона - оставлены без изменения. Закон устанавливает принципы государственной политики, направленные на создание основ единого туристского рынка в Российской Федерации, что является реализацией конституционных норм (ст. 8 часть 1 Конституции РФ, 1993 г.).

Собственно закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее закон) подвергся существенным дополнениям и изменениям, в корне меняющим его содержательные положения и даже сферу регулирования. Априори можно высказать точку зрения, что область государственного регулирования отношений в туризме значимо сужена, по сравнению с редакцией закона 1996 г., что имеет, как положительные, так и отрицательные правовые и социально-экономические последствия.

Понятийная статья 1 закона изменена полностью и дано существенно и принципиально новое толкование туристского продукта, на дальнейшем использовании которого и построен весь закон. Формально, вся деятельность по генерации и оказанию туристских услуг, не образующих в совокупности туристский продукт, определенный в своей сущности ст. 1 не попадает под действие данного закона и остается вне государственного регулирования на федеральном уровне. Это открывает перспективы для формирования правового регулирования этой сферы туристской деятельности на региональном уровне субъектов Федерации.

Некоторым образом подверглась уточнению положения статьи 4, регламентирующие принципы и пути государственного регулирования туризма и определена более четко роль уполномоченного федерального органа. В закон вводится статья 4¹, определяющая принципиально новые условия туроператорской деятельности на территории Российской Федерации, в том числе обязательное условие наличия финансового обеспечения туроператора.

Статья 5 получила новое содержание в связи с утратой института лицензирования видов деятельности в туризме с 01 января 2007 г.

Наиболее существенные дополнения внесены в части формирования и реализации туристского продукта ст. 9 и 10, правового регулирования финансового обеспечения туроператора, путей реализации этого обеспечения методами банковской гарантии и договора страхования ответственности туроператора.

На эти положения следует обратить наибольшее внимание, поскольку их правовое регулирование существенно выходит за рамки действующего ранее законодательства и составляет суть «революционных» решений, которые должны способствовать достижению поставленных целей защиты прав граждан при осуществлении туризма и путешествий от действий недобросовестных туроператоров. Прямо определение «недобросовестного туроператора» не вводится, но опосредовано при продвижении закона вполне заняло свое место в лексиконе русского языка на всех уровнях законодательной власти.

Статьи 11–13 оставлены без изменения.

В положениях главы VII «Безопасность туризма» существенному изменению подверглась ст. 14.

Введена новая глава VII¹ и ст. 17¹–17⁵ , посвященная описанию правовых механизмов реализации финансового обеспечения туроператора и защиты прав туристов.

Закон вступил в силу 01 июня 2007 г. Однако статья определяющая размеры финансового обеспечения видов туризма на срок одного года, до 01 июня 2008 г. имела смягчающую редакцию — размер финансового обеспечения международного туризма предусмотрен в размере 5 млн рублей. Для актуального применения положений закона необходим ряд подзаконных актов, а также внесения уточнения в ГК РФ и ряд других законов в целях избежания коллизий правовых норм.

В дальнейшем статья, регламентирующая размер финансового обеспечения туроператора, осуществляющего деятельность в сфере выездного туризма, подверглась ревизии и введению принципа дифференциации пропорционально финансовому обороту туроператора, что является, несомненно, прогрессивным решением и реализацией идей заложенных автором в редакции международного закона «О туристской деятельности» СНГ 2006 г.

Сравнительный анализ основных изменений, внесенных в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»

Общее замечание по названию закона

Федеральный закон не может быть о туризме вообще, это на период принятия закона[1] выходило за рамки компетенции Государственной Думы — и определялось согласно ст. 71–73 распределением предметов ведения Конституцией РФ в компетенцию субъекта Федерации. Надо было вносить изменения в Конституцию.

Регулирование туризма всеобъемлюще — компетенция субъекта Федерации. В принципе это логично, невозможно в столь большой стране создать механизм единого регулирования столь разнородного явления как туризм. Как можно единообразно отрегулировать проявления и особенности туризма в Ямало-Ненецком округе и одновременно в культурной столице России — многомиллионном мегаполисе? Стало быть, можно ограничиться чем-то малообъемным — ограничились основами туристской деятельности, которая положениями ст.1 закона определяется как туроператорская и турагентская деятельность, и не более того, оставив остальное на будущее поколений. А остальное в силу определенной общности оставили за федеральными ведомствами и прямым регулированием Постановлениями Правительства, например, границу, валютные отношения, международные связи, визовые режимы, гостиничное дело и т.д. по умолчанию.

Дестинация

Дестинация (туристская дестинация) — центр (территория государства) со всевозможными удобствами, средствами обслуживания и услугами для обеспечения всевозможных потребностей туристов. Буквально «дестинация» в переводе с английского destination означает «местонахождение; место назначения»[2]. Регион туристской дестинации является одним из самых важных в туристской системе, так как они и их имидж, культурное и природное наследие привлекают туристов, являются мотивацией посещения.

Для того чтобы территория была туристской дестинацией, необходимо выполнение следующих условий:

- наличие достопримечательностей, культурного и природного наследия, интересующих туристов;

- наличие фактора привлекательности является одним из главных факторов конкуренции между дестинациями;

- наличие на этой территории индустрии туризма — мест размещения, питания, аттракций и высокоразвитой транспортной доступности;

- наличие информационных и коммуникационных систем, так как это необходимый инструмент информирования туристского рынка о дестинации.

Туристской дестинации характеры собственные признаки.

Дестинация обладает неотъемлемой совокупностью компонентов:

- достопримечательность (природные богатства или созданные человеком);

- удобства (размещение, питание, развлечения, а также розничная торговля и другие предприятия сферы услуг;

- доступность, удаленность дестинации от туристских рынков делает их уязвимыми к понижениям спроса.

Дестинация должна представлять природную и культурную ценность. Посетитель должен представлять дестинацию привлекательной и адекватно заслуживающей времени и денег, потраченных на путешествие.

Дестинация неразделима от территории, где находится. Туристский продукт производится и потребляется там же и, чтобы его испытать, туристы должны физически присутствовать в дестинации. Сезонность является наиболее важной проблемой, так как снижает доходность использования привлекательных кластеров. Для сезонной дестинации доходность в период пика туристского посещения должна покрыть постоянные издержки в течение всего года.

Услугами и удобствами дестинации пользуются не только туристы и посетители, но и местные жители.

Дестинации суть туристской системы. Можно выделить следующие типы дестинации. Первый — это крупные столичные города или туристские центры, которые привлекают туристов своими достопримечательностями, хорошими возможностями бизнеса. Второй тип делится на две подгруппы: — центры направленного развития туризма деревни, города, в которых сохраняются обычаи, история, культура; — притягательные для туристов центры не столицы, но города, имеющие высокую степень привлекательности благодаря своей истории, культуре, науке. Третий тип курорты.

Можно выделить при желании и другие типы.

Преамбула к закону

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Из этого следует, что есть государственная политика в отношении туризма и ее принципы, которые предлагаются собственно законом (глава II) и реализуются соответствующим Министерством — Минспорттуризмом, где имеется департамент туристской деятельности и международного сотрудничеств, а также другими ведомствами по принадлежности. Развитие сферы туризма в России во многом определяется государственной политикой[3] высшего уровня. Причем задачи и направления этой политики в силу общности туризма затрагивают и другие отрасли (например, авиапром - развивать собственное производство пассажирских самолетов или закупать иностранную технику, аналогично в части развития строительства туристских автобусов, использования импортной техники для железных дорог, а также пускать иностранные круизные компании на внутренние водные перевозки или нет).

Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года и других политико-правовых документах.

Государственная политика в сфере туризма (туристская политика) является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской и смежных видов деятельности, направленных на поддержку и развитие в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма.

Целями государственной политики в сфере туризма являются:

- развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе;

- защита прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение безопасности туризма;

- формирование правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;

- развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия;

- формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.

Приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма является поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.

В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.

Основными задачами[4] Департамента являются:

- обеспечение реализации функций Министерства по выработке основных направлений государственной политики в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта, молодежной политики;

- обеспечение реализации функций Министерства по самостоятельному осуществлению регулирования туристской деятельности по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- осуществление анализа, обобщение и свод материалов по комплексным вопросам деятельности Министерства в сфере туризма и международного сотрудничества в сфере туризма, спорта и молодежной политики;

- определение основных тенденций и прогнозов развития туристской отрасли;

- определение проектов стратегий и разработка программ, комплексных планов развития туриндустрии;

- обеспечение взаимодействия Министерства с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями по вопросам выработки и реализации основных направлений государственной политики в сфере туризма и международной деятельности в сфере туризма, спорта, молодежной политики.

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.

К полномочиям Ростуризма относится реализация государственной политики в сфере туризма, а также приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, в том числе:

- федеральных, отраслевых целевых программ развития туризма;

- содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защита прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;
развитие научных исследований в сфере туризма;

- стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;

- формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;

- информационное обеспечение туризма;

- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;

- оказание государственных услуг в сфере туризма;

- взаимодействие с национальными туристскими администрациями иностранных государств и международными организациями в сфере туризма.

Минспорттуризм и Ростуризм обладают четко определенными полномочиями в области государственного регулирования туристской деятельности. Ростуризм активно взаимодействует с Министерством не только по вопросам своей компетенции (реализации правоприменительных функций, целевых программ и т.д.), но и в области подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере туризма.

Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности.

В более половине субъектов Российской Федерации существуют специальные региональные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с законами в субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программы развития туризма.

Принятые изменения от 25.12.2008 N 281-ФЗ и более поздние в 2010 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с наделением полномочиями сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма. Она является естественным продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального правления сферой туризма.

Важнейшим элементом государственной политики в сфере туризма является формирование «культуры отдыха». Это состояние сферы туризма, которое характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере и смежных, индивидуального и общественного сознания у путешествующих, а также должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, местного населения принимающих туристов дестинаций.

Концепция «культуры отдыха» предполагает осознание и восприятие всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в обществе модели поведения участвующих в туризме субъектов. Эта модель неразрывно связана с рациональным использованием свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и других туристских целях.

Составной и неотъемлемой частью понятия «культура отдыха» является «культура личной безопасности туриста и экскурсанта». Каждый турист или экскурсант в процессе подготовки и совершения путешествия должен сознательно и ответственно относиться к обеспечению своей личной безопасности, в том числе адекватно оценивать опасности (риски) причинения вреда его жизни и здоровью Он должен объективно оценивать и строго соблюдать меры обеспечения личной безопасности, законы страны (места) временного пребывания, уважать обычаи и традиции населения регионов (центров, территорий), принимающих туристов (местное население), рационально использовать компоненты и объекты окружающей среды, бережно относиться к туристским ресурсам, культурному и природному наследию.

Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу определяются задачи в области правового регулирования туризма и государственной поддержки внутреннего, въездного и социального туризма.

В частности, к таким задачам относятся:

· совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» с нормами страхового права и другими смежными;

· ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из реестра и др.;

· введение обязательной аттестации инструкторов-проводников, экскурсоводов, гидов-переводчиков;

· установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп;

· наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма;

· формирования правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации;

· введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг, включая страхование консульских услуг;

· создание условий для расширения туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма;

· создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.);

· существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом;

· создание сети представительств России за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.

Вопросы государственной политики в отношении туризма рассматриваются на парламентских слушаниях в Государственной Думе и принимаются для руководства ежегодно. Эта политика направлена на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации. К установлению основ, или точнее их начала, направлен данный закон, которые так и называется «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

Отметим, что туризм как многогранная деятельность включает в себя, кроме туристской деятельности — еще деятельность в сфере гостеприимства (размещения и питания), перевозок, туристско-экскурсионных организаций и аттракций. Но на первом этапе, данным законом охвачена деятельность по правовому регулированию туроператоров и турагентов.

Федеральный закон также регулирует отношения, возникающие при реализации прав:

граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (эти категории граждан на легитимной основе постоянно проживают на территории России, или легитимно находятся временно);

на отдых, свободу передвижения (в отношении граждан это права определенные Конституцией РФ, а временно находящиеся - руководствуются законодательством, определяющим права иностранных граждан на территории РФ),

и иных прав при совершении путешествий.

Закон весьма скупо определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации, в основном за счет отсылки к смежному законодательству (Водный кодекс, Лесной кодекс и другие).

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: