 |
Направления туризма и его особенные формы
|
|
|
|
Закон определяет три вида туризма по направлениям;
туризм внутренний — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации;
туризм выездной — туризм лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну;
туризм въездной — туризм в пределах территории Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации;
туризм международный — туризм выездной или въездной;
Во всех определениях пяти видов туризма (внутреннего, выездного, въездного, социального и самодеятельного) термин «путешествия», заменен на термин туризм. Введено новое обобщающее родовое понятие «международный туризм» — туризм выездной или въездной, т.е. предметно с пересечением государственной границы государства.
Однако же видовое ли это разнообразие? — Теоретики от туризма не пришли к согласию, и нет более неблагодарной функции, чем классифицировать виды, подвиды туризма и туристской деятельности, всегда найдется тот, кто укажет или изобретет еще один вид и подвид туризма.
По крайней мере — это направления туристской деятельности.
Социальный туризм
Уточнено определение социального туризма.
туризм социальный — туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей;
К категории социального — отнесен туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, финансируемый из средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей.
|
|
|
Последнее — формальному признаку — это единственное реальное следствие, вытекающее из Постановления заседания Президиума Госсовета, проведенного в Геленджике 23 июля 2004 г., которым были определены безадресные поручения совершенствования отношений в сфере санаторно-курортного дела, в части привлечения средств работодателей для финансирования санаторно-курортного лечения работников и членов их семей. Однако прямого следствия из определения в части льгот для работодателей, направляющих средства на социальный туризм, в данном законе нет. Внезапно узнаем, о том, что был определен и действовал источник бюджетного финансирования зарубежных (!?) путешествий для работников правоохранительных органов, правда, после отмены действия норматива. Тем не менее, уже в 28 февраля 2007 г. Правительство РФ предложило работодателям подумать о поддержке своих работников в целях их оздоровления и улучшения демографической ситуации в стране. Думают.
Туризм самодеятельный
Уточнено понятие «туризм самодеятельный»
туризм самодеятельный — туризм, организуемый туристами самостоятельно;
Указывается, что этот вид туризма по способу организации — без посредников (туроператоров или турагентов). Турист сам придумал маршрут путешествия, сам постоял в очереди в билетную кассу, сам заказал гостиницу или получил размещение через квартирное бюро, сам поехал на объекты туристского интереса и полежал на диком пляже, поел в местном трактире или кафе. Не исключен и международный выездной вариант путешествия, при развитии института бронирования становится весьма привлекательным, особенно для лиц, относительно владеющих языком. Теоретически, а у определенной наловчившейся категории специалистов такого отдыха, может получиться даже и дешевле.
В быту таких туристов на курортах именуют «дикарями». Данная категория путешествующих, особенно внутренних, трудно поддается количественному определению и учету. Прогнозирование таких потоков возможно лишь по опосредованным показателям (по изменению потребления в местности продовольствия, например, хлеба, энергоносителей и т.д.). На определении собственно вида туризма по способу его организации все правовое регулирование заканчивается. И это хорошо потому, что у самодеятельных туристов ничего не отняли.
|
|
|
Ранее в законе редакции 1996 г. использовалось определение, указывающее на активные способы передвижения, что значимо сужало ареал путешествий, определяемых как самодеятельные. А ГОСТ «Туристские услуги» 2000 года допускал представление услуг организации безопасности самодеятельных путешествий организаторами туризма.
Региональное законодательство
В региональных законах о туризме Ленинградской области, Республики Саха (Якутия) и ряде других, принятых субъектами Федерации, придется исключить понятие выездной туризм как путешествие за пределы области или региона (аналогично и для въездного туризма в регион, что и по факту повсеместно сделано. Въезд и выезд (международный туризм) привязан к процедуре и факту пересечения границы государства, а не региона.
Это упрощает и делает логичным статистический и налоговый учет. Есть предложения ввести понятие и показатель въезда/выезда в регион. Но не запутаться бы в пяти «соснах».
Определение туриста
Уточнено понятие «турист» сообразно новому определению вышеуказанного понятия «туризм».
турист — лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания;
Прежде всего, туристы — это не граждане, а лица, сообразно новому определению туризма. Юридические лица путешествовать не могут по своей природе, стало быть — это физические лица законные представители юридических лиц, если они путешествуют (участвуют в деловой поездке) в рамках выполнения служебных обязанностей или поручений[6].
|
|
|
Цели уточнены дополнением лечебно-оздоровительных, рекреационных и физкультурно-спортивных, а также введено отграничение путешествующих лиц от категории туристов по признаку недопущении занятия туристом деятельностью, связанной с получением дохода от источников в месте (стране) пребывания. Приставка «лечебно-» существенно расширяет ареал туристских поездок, связанных с посещение санаториев, т.е. организаций осуществляющих реабилитацию (долечивание) больных. Это входит в категории социального туризма и, как правило, оплачивается из источников бюджетных (федеральных или местных, региональных), предназначенных на социальные нужды.
Турист это лицо, осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания. Это существенно и фундаментально уточняет статус путешественника и его экономическую природу — есть ночевка, есть туризм, нет ночевки нет туризма, но ночевка учитывается только в месте или стране временного пребывания (дестинации), в процессе путешествия с целями туризма.
Ночевка в транспортном средств (это касается круизных маршрутов и железнодорожного туризма, где пассажиры, а не туристы, ночуют в транспортном средстве и одновременно передвигаются) не учитывается для целей оценки доходности дестинации.
Это положение вызывает исключительное раздражение местных администраций, поскольку уменьшает количество статистических туристов, посещающих дестинацию. По смыслу они должны учитываться как экскурсанты (ночуют то они на судне или в вагоне поезда). Такая ситуации характерна для Санкт-Петербурга (единственного в России крупного порта, принимающего 500 тыс круизных пассажиров (а не туристов), да для Великого Устюга, где в силу отсутствия мест размещения, приезжающие пассажиры-экскурсанты ночуют в купе железнодорожных вагонов, а днем общаются к Делом Морозом.
Нормативно-предметно деятельность регулируется ведомственными нормами и сами участники (к огорчению чиновников управлений по туризму) не считаются туристами, а пассажирами со всеми вытекающими правовыми последствиями, по крайней мере, для определения статистических показателей. Однако чиновники от туризма для численности и улучшения показателей и, тем не менее, в своей деятельности учитывают этих лиц в числе туристов. Это негативно сказывается при объективной оценке экономических показателей деятельности дестинаций, а именно — дохода от туризма из расчета на прибытие и в целом (экскурсанты приносят доход дестинации приема существенно меньший, чем туристы).
|
|
|
Лечебно-оздоровительные цели охватывают санаторно-курортные услуги, что важно для оздоровления нации, рекреационные — услуги отдыха и досуга, физкультурно-спортивные — совершенствование физических сил туристов[7], а религиозные — посещение культурных ценностей со зрелищно-познавательными целями.
Впрочем, никто туристу не запрещает поклониться святыне, совершить молитву, поставит свечу или другое действо в рамках его верования, не нарушая общих правил посещения достопримечательности — в общем случае — храма. На это отпускается в рамках программы посещения дестинации свободное время. А экскурсии проводятся либо специалистами с надлежащим духовным образованием, либо лицами, получившими духовное окормление или благословение.
Туристские ресурсы
Некоторому изменению подверглось понятие «туристские ресурсы».
туристские ресурсы — природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил.
В толкование понятия «туристские ресурсы»введено уточнение — эти ресурсы должны содействовать поддержанию жизнедеятельности участников туризма, стало быть, туристов (а также и экскурсантов). Пренебрежение организаторами туризма и собственно туристами положениями, направленными на обеспечение безопасности (ст. 14), приведет к обратному.
Туристская индустрия
Расширено понятие «туристская индустрия».
туристская индустрия — совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.
|
|
|
В категория туристской индустрия дополнена объектами санаторно-курортного лечения и отдыха, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, а также операторами туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги инструкторов-проводников.
В данном определении имеется неточность. Средства транспорта — это материальные объекты (автомобили, автобусы, поезда, самолеты, суда иные транспортные средства), а индустрию образуют, прежде всего, предприятия и учреждения, осуществляющие деятельность по перевозке — перевозчики, оказывающие услуги перевозки пассажиров и их багажа, в данном случае туристов. Если гостиница и средство размещения, объект санаторно-курортного назначения предполагают априори инфраструктуру обслуживания, то средство транспорта обычно нет, поскольку имеется еще и предприятие перевозчик. Более логично было бы использовать термины «средства перевозки», тем более, что понятие «перевозка» далее используется в других статьях закона.
Определение «туристские ресурсы» расширено за счет уточнения целей назначения и введением в перечень новых субъектов — объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, физкультурно-спортивного, лечебно-оздоровительного назначения и операторов туристских информационных систем, …..и инструкторов-проводников.
Туристская индустрия в России пополнилась четырьмя видами субъектов хозяйствования:
- объектами санаторно-курортного назначения и отдыха,
- объектами физкультурно-спортивного и лечебно-оздо-ровительного назначения,
- предприятиями информационной деятельности,
- инструкторами-проводниками.
Предприятия информационной деятельности — это сети Интернет–бронирования, информационные порталы, предприятия которых определены операторами, исходя из специфической отраслевой терминологии. Важно определение деятельности инструкторов-проводников к общему перечню туристской индустрии. Как следствие, это должно найти свое отражение в общегосударственных классификаторах видов деятельности.
В частности, деятельность по бронированию размещения, а также и деятельность трансагентств, попадает под понятие «туристский продукт» лишь опосредовано, поскольку не содержит достаточных составляющих (см. ниже) и посему не требует финансового обеспечения.
Отнесение объектов санаторно-курортного и лечебно-оздоровительного назначения в сферу туристской индустрии весьма прогрессивно, поскольку до настоящего нововведения отраслевая принадлежность их была неопределенной со всеми вытекающими последствиями.
Объекты рекреации, а также досуг и объекты досуга, не нашли места в определении туристской индустрии и опосредовано присутствуют среди объектов санаторно-курортного лечения и отдыха и прямо не рассматриваются законом. Это вызывает определенные осложнения в формировании новых общероссийских классификаторов деятельности.
Туристский продукт
Введено принципиально новое толкование понятия «туристский продукт».
туристский продукт — комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта.
Данное толкование логично основано на экономической природе понятия, однако игнорирует юридическое толкование природы явления (как право на тур[8]), приведенное в предыдущей редакции закона 1996 г.
На нововведении следует остановиться особо, поскольку в дальнейшем все статьи закона основаны на использовании понятия «туристский продукт». Главная особенность, непременное наличие комплекса, т.е. совокупности как минимум двух (необходимых и достаточных) услуг — перевозки и размещения, причем непременно за одну цену (три признака). Если второе имеет под собой толкование, хотя бы общее (гостиница, мотель, хостель, пансионат)[9], то понятие перевозка в законе не уточняется, хотя нормы закона тяготеют к такому уточнению.
Что понимать под перевозкой — услугу перемещения туриста? Но тогда — сугубо теоретически — пешеходное перемещение — вариант перевозки. Однако в законе составной частью туристской индустрии определены средства транспорта, таким образом, перевозка без использования транспортных средств (переноска, пешеходное движение на маршрутах[10]) в данном законе не рассматривается.
Как толковать перевозку инвариантно — локальную, местную, дальнемагистральную? Относится ли к этой категории трансфер, обычно входящий в услугу гостиницы, перевозки автобусные в порядке обеспечения экскурсии?
Как быть с круизными судами, и туристскими поездами, где пассажиры проживают в транспортном средстве? А если туристы ночуют в автобусе, что довольно часто практикуется в автобусных экскурсиях? Эти вопросы остаются открытыми до получения легитимного толкования закона или подзаконного акта, например, отраслевого стандарта[11].
По крайней мере, круизные и железнодорожные туристские маршруты под понятие туристский продукт не попадают. В выступлении В.В. Путина в связи с гибелью пассажиров теплохода «Булгария» было дано точное определение — «Дыра в туристском законодательстве».
Точно также следует уточнение понятия таймшер, полностью отсутствующее в российском законодательстве — здесь в состав предложения не входит перевозка, осуществляемая туристами по собственному усмотрению. По существу — это не туристский продукт, а предложение по размещению или продаже такового, что, впрочем, подтверждено многочисленными судебными решениями. Таким образом, деятельность по оказанию таймшерных услуг не попадает под действие закона «Об основах туристской деятельности в РФ».
Явные противоречия в толковании понятия «туристский продукт» выявились при разбирательстве (поиске виновных) при затоплении в следствие крушения на Волге речного круизного судна «Булгария» в июле 2011 г. на Волге. В трагедии погибло более 120 человек, в том числе 30 детей. По формальному признаку — речной круиз не обладает признаками туристского продукта и не требует квалификации туристской компании как туроператора по признаку отсутствия размещения и регистрации в едином федеральном реестре туроператоров Ростуризма. Вроде бы размещение есть, но в составе перевозки. Это противоречие — дуализм толкования базового определения понятия туристский продукт. В результате «туроператора» компанию «Агроречтур» в лице генерального директора привлекли к уголовной ответственности не за нарушение туристского законодательства (не нашлось достаточно оснований), а за нарушения в части эксплуатации речного судна как арендатора и отсутствии лицензии на перевозку пассажиров.
При рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав потребителей в сфере туристских услуг, необходимо учитывать особенности транспортного законодательства. Так, например, согласно законодательству о железнодорожном транспорте ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, поэтому эта транспортная услуга, по мнению Роспотребнадзора, не должна включаться туроператорами в состав туристского продукта (но по закону и определению туристского продукта — включается).
Аналогичные правила установлены Воздушным кодексом Российской Федерации и Правилами воздушной перевозки, в соответствии с положениями ст. 103 которого услуги по авиаперевозке непосредственно оказывает авиаперевозчик с вытекающими правовыми последствиями для обеих сторон сделки.
Совершенно не ясно, на сколько, свыше одних суток должна длиться перевозка, чтобы требование транспортному агенту преобразовывало его в туроператора со всеми выкающими последствиями. Прямые правоотношения между перевозчиками и потребителями-туристами не исчерпывают ответственности туроператора за надлежащее исполнение договора о реализации туристского продукта. При этом туроператор не вправе ссылаться на положения п. 1 ст. 401 ГК РФ без учета взаимосвязанной нормы п. 5 ст. 13 Закона «О защите прав потребителей», согласно которой исполнитель изначально несет полную ответственность за надлежащее исполнение обязательств. Например, при задержке вылета туроператор обязан связаться с иностранным партнером и перенести сроки проживания в гостиницах по маршруту, изменить даты экскурсий и т.п.
Также следует иметь в виду, что в соответствии с положениями ст. 108 Воздушного кодекса Российской Федерации пассажир воздушного судна имеет право отказаться от полета с уведомлением об этом перевозчика не позднее, чем за двадцать четыре часа до отправки воздушного судна, если установленными перевозчиком правилами воздушных перевозок не определен льготный срок, и получить обратно уплаченную за воздушную перевозку сумму. При отказе пассажира воздушного судна от полета позднее установленного срока пассажир имеет право получить обратно уплаченную за воздушную перевозку сумму с удержанием сбора, уплаченной за воздушную перевозку. То есть, все авиабилеты, не зависимо от того, приобретались ли они на чартерный либо на регулярный рейс, подлежат возврату с выплатой за них определенной денежной суммы.
Конкретнее, все, что не содержит трех четких признаков (перевозки+размещения+общей цены) туристского продукта находится вне рамок регулирования законом «Об основах туристской деятельности в РФ». Достаточно разделить услуги по двум договорам, что обычно и делается, и выдать туристу две «Туристские путевки», или не выдавать таковые, а ограничиться полноразмерным договором и кассовым чеком, и в каждой указать свою цену услуги — туристский продукт (как комплекс) пропадает. Отметим, что на все услуги на практике, особенно в сфере международного туризма, выдаются отдельные туристские ваучеры, а куда девать «Туристскую путевку»? — турист не понимает, тем более, что в ней нет ни перечня туристских услуг, ни конечных исполнителей и даже его подписи.
Легко оформить два раздельных счета на туристские услуги, например часть услуг по кассовому чеку, часть «Туристской путевкой» (но чтобы перевозка и размещение были оплачены и документарно оформлены раздельно). Это же должно быть указано и в предложении (оферте)[12]. Это означает, что закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» не распространяется на этот вариант предоставления туристского обслуживания (или это обслуживание будет вовсе нетуристским, а, например, туристическим). И тогда эфемерность и не нужность «Туристской путевки» очевидна. Последняя нужна, если, так или иначе, организатор туризма имеет договор страхования гражданской ответственности туроператорской деятельности.
Наиболее важно это следствие для организаторов внутреннего туризма. А есть и организации, скрыто и даже явно, преследующие именно такие цели, особенно, работающие в части теневой экономки.
Для услуг международного туризма возникает проблема заключения договора с иностранным туроператором — такой договор можно заключить только при наличии единого номера в федеральном реестре Ростуризма, что заменяет собой консульский референс-номер по консульскому управлении МИДа РФ, этот же номер дозволяет аккредитацию в иностранном консульстве (или визовом центре) для получения туристских виз, также есть указание не заключать договоры на авиационные чартеры с организациями, не имеющими номера по единому федеральному реестру туроператоров Ростуризма.
В любом случае, организатору туризма важно иметь статус туроператора и это не только для имиджа. Для этого следует иметь действующее финансовое обеспечение ответственности туроператора, а не единство услуг перевозки и размещения для определения туристского продукта (этих признаков ни кто не проверяет, в том числе и страховая организация при решении вопросов выплаты компенсации).
Только статус туроператора дает право на легитимное занятие туроператорской деятельностью, а как раз это то проверяет Роспотребндзор, прокуратура и полиция (в порядке оперативно-розыскной деятельности). В противном случае следует административное наказание по статье незаконное предпринимательство КоАП, но для этого надо доказать, что в составе услуг есть перевозка и размещение[13] и признак общей цены.
Отметим, что билеты на услуги дальнемагистральных перевозчиков (железную дорогу, авиаперевозки, междугородные и международные автобусные, речные перевозки) — всегда персонифицированы. Это означает, что пассажир (в нашем случае турист) заключил договор перевозки с перевозчиком, а туристская фирма выступила обычным посредником, например, по договору поручения — по договору поручения купила билет туристу по своей броне, чтобы турист не стоял в очереди в кассах трансагентства. В этих целях многие туристские фирмы заключают агентские договоры с перевозчиками и устанавливают в своих офисах терминалы и билетопечатающие машины. Однако билет на перевозку (который не является договором, а лишь свидетельствует о наличии такого) может и не содержать информации о туроператоре или агенте, который продает его туристу путем оказания посреднических услуг по его приобретению.
Особенность договора перевозки заключается в его форме. Перевозчики действуют по единым правилам, характерным для способа перевозки. Путем покупки билета пассажир заключает договор безоговорочного присоединения к «Общим правилам перевозки (авиационной, железнодорожной)». К тому же билет на перевозку дает право на ограниченное возмещение материального ущерба в связи с перевозкой от самого перевозчика. Только в рамках услуги перевозки, а вот последствия — опоздание на отдых/возращение, несъеденные обеды и ужины, экскурсии и сидение на бетонном полу аэропорта вместо лежания на лазурном пляже — за этим придется ходить по инстанциям. В лучшем случае — по страховым компаниям, в худшем по судам, но в том и другом случае — с кучей бумаг. А в случае морального ущерба — только по судам, страховые компании не рассматривают моральный ущерб и упущенную выгоду (банковские гарантии, так или иначе, рассматривают только решения судов).
Это толкование туристского продукта (две услуги в одном «флаконе» за единую цену) напрочь перечеркивает все старания разработчиков с одной стороны, поскольку открывает лазейку для фирм, стремящихся уйти от статуса туроператора, и с другой, существенно ограничивает число аккредитованных фирм в иностранных консульствах и МИДе.
Таким образом, жесткое определение туристского продукта вызывает к жизни опосредовано туристские услуги, не образующие такового даже в комплексе, т.е. нетуристский продукт и рынок этого продукта вне рамок регулирования данным законом. Возможно, такой ущербный продукт и будет называться «туристическим» продуктом, что удовлетворит значительную часть туристской общественности в этом словоблудии.
Отметим, что поскольку данный закон представляет собой Основы отраслевого законодательства, то открываются широкие перспективы законотворчества в сфере туризма на региональном уровне — есть предмет и объект регулирования, а именно нетуристские услуги и продукт ими образуемый. Но к сожалению, региональному законодательству не до туризма, да и туризм является далеко не первой доходной статьей в экономике региона.
Есть предложения уточнения понятия. Так в рамках законодательной инициативы ЗАКС Санкт-Петербурге[14] рассматривает предложение изменения ст. 1., а именно: «туристский продукт — комплекс услуг по перевозке и размещению, (причем перевозка может быть совмещена с размещением — размещение в средстве перевозки) или только размещению, оказываемых за общую цену независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг по договору о реализации туристского продукта; туристские услуги — туристский продукт, а также комплексные туристские услуги, не образующие туристский продукт по его основным признакам (перевозка, размещение и общая цена), и/или отдельные туристские услуги, в том числе и по организации туризма».
|
|
|
