 |
Система органов государственной власти в Российской Федерации. 3 глава
|
|
|
|
Полномочия Президента РФ по награждению, присвоению почетных званий, помилованию, предоставлению гражданства и политического убежища могут и должны осуществляться в интересах консолидации государства и общества.
Представительская функция Президента РФ связана главным образом с его статусом главы государства, который юридически не признается во многих государствах, но фактически вытекающие из него полномочия обычно осуществляются. Речь идет о возможности представлять государство по праву, т.е. в силу должности и без дополнительных полномочий как внутри страны во взаимоотношениях с иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, организациями, так и в международном общении.
Символами президентской власти, право на которые имеет Президент РФ, являются штандарт (флаг), знак Президента РФ, специальный единственный экземпляр Конституции РФ. В настоящее время символы президентской власти установлены указом Президента РФ, но логичнее было бы определить их в федеральном законе.
Представительская функция Президента РФ порождает его право на неприкосновенность (ст. 98 Конституции РФ). Объем этого права юридически не определен. Некоторые комментаторы Конституции РФ делают вывод о наличии у Президента РФ «ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности». Фактически это действительно так. Однако теоретически и юридически подобный подход — это возврат к концепции священности личности президента, ранее применявшейся к монархам. Думается, неправомерен также вывод о том, что отрешение от должности по ст. 93 Конституции РФ есть институт политической ответственности. Речь идет о конституционно-правовой ответственности, которая связана с возможным досрочным прекращением полномочий Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления.
|
|
|
Содержание неприкосновенности Президента РФ необходимо определить в федеральном законе, отклонив компетенцию абсолютной неприкосновенности. Теоретически Президент РФ должен нести юридическую ответственность не только в форме отрешения от должности, но и в других формах.
Сначала Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г., а позднее Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи» неприкосновенность предоставлена и лицам, которые были Президентами РФ и полномочия которых прекратились, исключая прекращение полномочий вследствие отрешения от должности. Вследствие этого экс-президент РФ пожизненно освобожден от административной ответственности. К уголовной ответственности он может быть привлечен только за совершение тяжкого преступления. Решение о лишении неприкосновенности принимает Государственная Дума Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Думается, что столь большой объем неприкосновенности экс-президента РФ в совокупности со значительными материально-финансовыми затратами со стороны государства на содержание экс-президента и его семьи трудно совместимы с равноправием граждан РФ независимо от их прошлой деятельности.
Акты Президента. «Указное право».
Осуществляя свои полномочия, Президент издает два вида актов — указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами регулируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни — наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства, образование Правительства и др.
|
|
|
Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а правоприменительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов.
Деление правовых актов Президента РФ на нормативные и ненормативные не в полной мере раскрывает их особенности. По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента имеют комплексный характер, включая в себя и те и другие предписания, а также решения распорядительного характера.
Президент РФ как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ. Они обязательны для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (ст. 13 Федерального закона об обороне). В отличие от указов и распоряжений сфера действия которых не ограничена, названные акты — правовая форма руководства Вооруженными Силами РФ. Вместе с тем призыв граждан на военную службу, увольнение с таковой производятся на основании указов Президента РФ.
Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе.
Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Президента.
В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учитывается наличие указа Президента, однако этот факт не является предопределяющим для принятия закона, особенно если его необходимость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся общественных отношений.
|
|
|
Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают силу с момента принятия соответствующего постановления Советом Федерации.
Акты Президента публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации». В Собрании законодательства публикуются федеральные законы, акты палат парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства.
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 1998 г.) установлено, что акты Президента и акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10дней после дня их подписания. Официальным днем опубликования актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Официальными являются также тексты актов Президента и актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
|
|
|
Администрация Президента Российской Федерации
Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, осуществляющим контроль за исполнением решений Президента РФ.
В целях обеспечения деятельности Президента РФ Администрация Президента РФ осуществляет следующие функции:
- организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом Российской Федерации в Государственную Думу ФС РФ в порядке законодательной инициативы;
- подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой ФС РФ;
- подготовка предложений (о подписании Президентом РФ федеральных законов, либо об их отклонении)
- подготовка, согласование и представление Президенту РФ (проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов)
- обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных Президентом РФ;
- подготовка материалов (для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, для его программных выступлений)
- обеспечение деятельности (Совета безопасности РФ, Государственного совета РФ, других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ)
- осуществление контроля за исполнением (федеральных законов, указов, других решений Президента РФ, подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ, подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти)
- обеспечение взаимодействия Президента РФ (с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами, структурами гражданского общества, государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными и иностранными организациями, содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам)
- обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий (по решению вопросов гражданства РФ, осуществлению актов помилования и т. д.)
В состав Администрации Президента РФ входят:
• Руководитель Администрации Президента РФ;
|
|
|
• два заместителя Руководителя Администрации Президента РФ;
• помощники Президента РФ;
• пресс-секретарь Президента РФ;
• руководитель протокола Президента РФ;
• полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
• советники Президента РФ;
• полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации ФС РФ, Государственной Думе ФС РФ, Конституционном Суде РФ;
• старшие референты;
• референты Президента РФ;
• иные должностные лица.
В структуре Администрации Президента РФ образованы следующие подразделения:
• Аппарат Совета безопасности РФ (на правах управления);
• Аппарат полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (на правах управления);
• Аппарат советников Президента РФ;
• Государственно-правовое управление Президента РФ; Канцелярия Президента РФ (на правах управления);
• Контрольное управление Президента РФ;
• Референтура Президента РФ (на правах управления);
• Секретариат Руководителя Администрации Президента РФ (на правах управления);
• Управление Президента РФ по внешней политике;
• Управление Президента РФ по внутренней политике;
• Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам;
• Управление Президента РФ по вопросам государственной службы;
• Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан;
• Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ;
• Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан;
• Управление пресс-службы и информации Президента РФ;
• Протокольно-организационное управление Президента РФ;
• Экспертное управление Президента РФ.
Общее руководство Администрацией Президента РФ осуществляет Президент РФ.
Непосредственное руководство деятельностью Администрации Президента РФ, координацию работы ее структурных подразделений осуществляет руководитель Администрации Президента РФ.
При Президенте действует Государственный совет РФ. Этот орган не предусмотрен Конституцией РФ, он был образован Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации», которым утверждено и Положение об этом органе.
Предпосылки образования Государственного совета в 2000 г. были таковы. В начале 90-х гг. Президент создал при себе Совет глав республик и Совет глав администраций других субъектов РФ, с их помощью обсуждались проблемы субъектов. В перспективе должен был функционировать единый Совет глав исполнительной власти субъектовРФ при Президенте, но с образованием Совета Федерации как палаты парламента и формированием его первого состава путем выборов в субъектах РФ почти все они были избраны в палату. По Федеральному закону 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации членами Совета Федерации стали по должности глава законодательной власти и глава исполнительной власти каждого субъекта. В 2000 г., став Президентом, В.В. Путин не был доволен излишне высокой ролью Совета Федерации на федеральном уровне и хотел в большей мере сконцентрировать усилия указанных руководителей на заботах их субъектов РФ. По вновь принятому Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации в него стали входить член Совета Федерации, избираемый органом законодательной власти субъекта РФ, и член Совета Федерации, назначаемый высшим должностным лицом субъекта. Руководители органов власти субъектов потеряли членство в Совете Федерации и тем самым свое личное представительство на федеральном уровне. Чтобы как-то смягчить ситуацию и наладить свои отношения с главами исполнительной власти субъектов, Президент В.В. Путин и пошел на образование Государственного совета, в который включены по должности главы исполнительной власти субъектов.
Согласно Положению Государственный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Основные задачи Государственного совета: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, и внесение соответствующих предложений Президенту; содействие Президенту при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики; обсуждение по предложению Президента иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Председателем Государственного совета является Президент, а членами — по должности высшие должностные лица субъектов РФ.
По решению Президента в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц субъектов два и более срока подряд.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Совета. Персональный состав президиума определяется Президентом и подлежит ротации один раз в полгода. Президиум Государственного совета рассматривает план работы Совета, повестку дня его очередного заседания, анализирует реализацию плана работы Совета и его решений. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц.
Обязанности секретаря Государственного совета по решению Президента возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента. Секретарь Государственного совета не входит в его состав. Он обеспечивает подготовку проекта плана работы Совета и его текущую деятельность.
Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца. По решению его председателя могут проводиться внеочередные заседания Совета. Заседание Государственного совета является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа его членов. Решения Совета принимаются на его заседании путем обсуждения. Председатель Государственного совета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса.
Решения Государственного совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Совета. При необходимости решения Совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», в целях обеспечения реализации Президентом России своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Конституция России прямо не предусматривает существование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочие главы государства по назначению и освобождению от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации зафиксировано лишь в пункте «к» статьи 83 Конституции России.
Отсутствие конкретизации их правового статуса предоставляет Президенту России возможность самостоятельно решать вопрос о своих полномочных представителях в любых государственных органах, в том числе и в федеральных округах.
Институт представителей центральной власти (главы государства) на местах не является новшеством российской правовой системы. Он имеет аналог в практике государственного управления иностранных государств. Из европейских стран исторически сложившейся жесткой вертикалью власти обладает Франция, где в департаментах и регионах действуют представители центра - префекты.
Хорошо отработанной системой взаимодействия центра и территорий обладает Италия. Эта связь осуществляется через подчиненных непосредственно председателю Совета министров правительственных комиссаров в областях.
В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе срок назначения на должность полномочных представителей Президента в федеральных округах определяется Президентом России, который, однако, не может превышать срока исполнения полномочий главы государства -4-х лет. Ему же принадлежит и единоличное право освобождения от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Таким образом, фактический срок исполнения полномочными представителями Президента в федеральных округах своих обязанностей зависит исключительно от усмотрения Президента России.
Полномочные представители Президента в федеральных округах являются федеральными государственными гражданскими служащими. На них в полной мере распространяются правовые положения, связанные с замещением государственных гражданских должностей и нашедшие юридическое закрепление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с Указом Президента от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» полномочные представители Президента в федеральных округах относятся к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории «руководители».
Для полномочных представителей устанавливаются нормативные требования для назначения на должность. Такие требования необходимы и могут быть сформулированы в Положении о полномочном представителе следующим образом: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающее право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет». Таким образом, применительно к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах будут восприняты вызванные практикой и нашедшие юридическое закрепление современные тенденции, в частности, в изменении правового статуса членов Правительства России, высшего должностного лица субъекта России, члена Совета Федерации Федерального Собрания России.
До недавнего времени в целях содействия реализации главой государства своих конституционных полномочий наряду с институтом полномочных представителей Президента РФ федеральных округах параллельно функционировал институт специальных представителей Президента РФ на местах. Назначение специальных представителей Президента РФ на местах было связано с неустойчивой общественно-политической ситуацией в регионе либо для помощи в решении важнейших государственных задач осуществлялось, как правило, в «проблемные» субъекты России.
Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществляют аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, главное назначение которых заключается в практической реализации полномочий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в содействии исполнению поставленных главой государства перед ними задач.
Полномочный представитель имеет право:
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;
использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
привлекать сотрудников Контрольного управления Президента, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
образовывать совещательные и консультативные органы.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Контрольные вопросы и задания для СРС:
1. Какие требования предъявляет Конституция РФ к кандидату в Президенты России?
2. Что такое инаугурация?
3. Какие указы Президента РФ подлежат утверждению в Федеральном Собрании Российской Федерации?
4. По каким основаниям Президент вправе принять право вето?
5. Перечислите структурные подразделения Администрации Президента РФ?
6. Проанализируйте процедуру отрешения Президента РФ от должности. В результате исследования необходимо выбрать одно основание и схематически изобразить всю процедуру отрешения по данному основанию.
Федеральное Собрание РФ.
Федеральное Собрание РФ: структура и общие вопросы конституционного статуса.
Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации. Федеральное Собрание — представительный орган Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство.
Конституция РФ (ст. 94) характеризует Федеральное Собрание и как законодательный орган РФ. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета.
Согласно Конституции РФ (ст. 95) Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население РФ, а Совет Федерации состоит из представителей субъектов РФ. Верхняя палата – слабая, а нижняя палата – сильная, т.к. имеет право преодолеть решения Верхней палаты.
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
Согласно Конституции РФ (ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В Конституции РФ указывается (ст. 96), что порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» установил, членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа.
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа.
Решение высшего должностного лица субъекта Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации и постановлениями Совета Федерации.
Согласно Конституции РФ (ст. 95, 96 и 97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливает Федеральный закон от 18.05.2005 года №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Все 450 депутатов Государственной Думы избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.
|
|
|
