 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 27 страница
|
|
|
|
а) материально-правовая концепция, определяющая иск как материально-правовое требование истца к ответчику;
б) процессуально-правовая теория, трактующая иск как обращение в суд с требованием о защите спорного субъективного права либо охраняемого законом интереса, т. е. как обращение в суд за разрешением спора о праве;
в) концепция двух самостоятельных правовых категорий: иска в материально-правовом смысле (т. е. как обращение к другой стороне спора, материально-правовое требование лица, его правопритязание) и иска в процессуально-правовом значении (т. е. как требование к суду о защите нарушенного права, само процессуальное действие заинтересованной стороны по возбуждению процесса);
г) концепция единого понятия иска (иск как единство двух требований: материально-правового и процессуально-правового). Эта концепция, являющаяся наиболее распространенной в отечественной науке, трактует иск как материально-правовое требование одной стороны спора к другой, обращенное через суд.
В процессуальной литературе материальная концепция критикуется за то, что помимо прочих недостатков она не охватывает иски о признании, а значительная часть административных исков по своей сути является именно исками о признании. Концепция двух самостоятельных понятий иска не отвечает требованию единства иска как средства защиты. Концепция единого понятия иска при всей ее внутренней непротиворечивости также не может претендовать на роль универсальной теории, адекватно описывающей юридическую природу иска. В качестве главной его отличительной черты она рассматривает материально-правовое требование истца к ответчику, а это означает, что нельзя назвать иском требование лица, выступающего от своего имени в защиту права и законных интересов других лиц. Такое лицо не может предъявлять материально-правовое требование к ответчику, ибо не является и субъектом спорного материального правоотношения. Однако применительно к требованиям лиц, наделенных правом требовать судебной защиты нарушенных прав других лиц, законодатель использует термин " иск", хотя они не являются стороной в спорном правоотношении и реализуют правозащитную функцию в силу закона. Концепция единого понятия " иск" оставляет открытым вопрос о характере требований процессуальных истцов и, следовательно, не может претендовать на универсальность.
|
|
|
Критерию универсальности в полной мере отвечает процессуальная теория иска. Она трактует его как процессуальное средство, используя которое в целях реализации своего требования к другой стороне и защиты своих прав лицо обращается к суду с заявлением о рассмотрении и разрешении спора. В процессуальной концепции из структуры иска исключается спорное материально-правовое требование истца к ответчику. Оно указывается в исковом заявлении, но характеризует не предмет иска, а суть заявляемого на рассмотрение суда спора. Так, согласно п. 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ в административном исковом заявлении должно быть указано содержание требований административного истца к административному ответчику. Содержание этих требований выражает существо административно-правового спора, а у суда лицо ищет определенный способ защиты права и разрешения спора. Это означает, что материально-правовое требование выносится за пределы иска. Оно рассматривается как содержательный элемент материально-правового спора, который заявляется посредством иска и выступает как предмет судебного разбирательства.
Суд как субъект юрисдикции разрешает не иск, а спор о праве, заявленный иском, и делает это посредством установления, изменения или прекращения конкретного правоотношения, присуждения другой стороны к совершению каких-либо действий, обременения какой-либо дополнительной обязанностью или оставляет правоотношение в прежнем состоянии, если исковое требование необоснованно. В этом плане иск выступает как процессуальное средство, содержащее требование лица к суду о защите нарушенного права или законного интереса и о принудительной их реализации. Такое понимание иска как процессуального средства отвечает критерию его единства и универсальности < 1>. Следовательно, оно вполне может служить теоретическим основанием для построения юридической конструкции " административный иск" - отраслевая разновидность иска.
|
|
|
--------------------------------
< 1> См.: Осокина Г. Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. С. 14 - 19.
В современной теории иска в зависимости от характера посягательства на субъективные права и законные интересы субъектов материальных правоотношений выделяют: а) гражданский иск; б) административный иск; в) уголовный иск (Л. Г. Осокина). В основе такой классификации лежит родовое понятие иска как требования о защите всякого нарушенного права и законного интереса независимо от его отраслевой принадлежности и характера посягательства.
Административный иск как отраслевая разновидность родового понятия иска характеризуется рядом признаков, отличающих его от гражданского иска:
1) возникает из спорных административно-правовых отношений и как требование о правовой защите всегда связан в административно-правовым спором;
2) сигнализирует о возникновении разногласия между сторонами с противоположными юридическими интересами, из которых по крайней мере одна является субъектом властных публичных полномочий;
3) цель административного иска - защита нарушенного субъективного публичного права и (или) законности в публичном управлении предусмотренным в законе способом - путем восстановления нарушенного права, возложения обязанности, признания административного акта недействующим;
4) предмет исковой защиты - субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок, которые лицо, обращающееся в суд, предполагает нарушенными;
|
|
|
5) использование судом специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском.
Исходя из этих признаков административный иск может быть определен как требование заинтересованного лица к судебному органу о защите субъективных публичных прав и (или) законности (правопорядка) в публичном управлении, исходящее из указанного заявителем спорного публично-правового отношения.
Сущность этого иска выражают его основные признаки:
- имеет своим содержанием требование заинтересованного лица, вытекающее из спорного административного правоотношения;
- заявляемое требование направлено на защиту своего или чужого субъективного права либо охраняемого законом интереса;
- заявленное требование подлежит рассмотрению и разрешению в установленном административно-процессуальным законом исковом порядке;
- административный иск как требование о защите всегда адресован суду, поэтому он, используя выражение Г. Л. Осокиной, предъявляется не к административному ответчику, а против административного ответчика.
Таким образом, административный иск можно определить как обращенное к суду требование юридически заинтересованного лица (административного истца) о защите нарушенного или оспариваемого субъективного публичного права или законного интереса предусмотренным в законе способом на основании указанных фактов, с которыми связываются неправомерные решения, действия (бездействие) административного ответчика.
17. 2. Элементы административного иска
Для характеристики внутренней структуры иска и описания его юридической конструкции в процессуальной теории используется понятие " элементы иска". Вопрос об элементах иска - один из самых дискуссионных в процессуальной науке. Одни авторы выделяют в его структуре три элемента: предмет, основание и стороны < 1> либо содержание < 2>, либо способ защиты < 3>, другие - четыре элемента: субъекты, основание, предмет, содержание иска < 4>, а третьи - только предмет и основание < 5>. Наиболее серьезные возражения в современной литературе вызывают концепции, выделяющие содержание иска в качестве его третьего элемента. Категория " содержание" раскрывает внутреннее строение, состав иска, отвечает на вопрос: " Из чего он состоит? ", а основание и предмет иска относятся к элементам его содержания. Обоснованным является подход, выделяющий в качестве третьего элемента стороны, поскольку именно они раскрывают содержание иска с точки зрения того, кто и в чьих интересах ищет защиты, и того, кто отвечает по иску.
|
|
|
--------------------------------
< 1> См.: Осокина Г. Л. Проблемы иска и права на иск. Томск, 1989. С. 87 - 88.
< 2> См.: Зейдер Н. Б. Основные вопросы учения об иске в советском гражданском процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1939. С. 9 - 10; Гурвич М. А. Учение об иске (состав, виды). М., 1981. С. 6.
< 3> См.: Пучинский В. К. Элементы иска в советском гражданском процессе // Советское государство и право. 1979. N 3. С. 51 - 52.
< 4> См.: Рожкова М. А. Основные понятия арбитражного процессуального права. М.: Статут, 2003. С. 74 - 75.
< 5> См.: Добровольский А. А., Иванова С. А. Основные проблемы исковой защиты права. М., 1979. С. 32 - 33; Щеглов В. Н. Иск о судебной защите гражданского права. Томск, 1987. С. 17.
Этот подход является оптимальным для раскрытия элементов административного иска, которые должны быть сходны с элементами административно-правового спора, заявляемого этим иском в суд. В науке административного права обоснована концепция, определяющая в качестве составных частей юридической конструкции административно-правового спора три элемента: стороны, предмет и основания < 1>. Предпосылки для выделения в структуре спора (и иска) имеются и в гражданском процессуальном праве. Так, одним из оснований прекращения производства по гражданскому делу является тождество спора. Законодатель выделяет три составляющие этого тождества: лица (стороны), предмет, основания (абз. 3 ст. 220 ГПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ). Если тождественный по сторонам, предмету и основанию спор уже рассмотрен и по нему имеется вступившее в силу решение суда, то разбирательство дела подлежит прекращению.
--------------------------------
< 1> См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: РУДН, 2003.
Элементы административного иска составляют те признаки, по которым каждый административный иск отличается от любого другого иска. Они позволяют индивидуализировать административный иск. Потребность в индивидуализации иска возникает в тех случаях, когда перед судом встают вопросы: " Не принят ли уже предъявляемый иск к рассмотрению другим судом или не был ли он ранее разрешен судом? "
|
|
|
Таким образом, элементы административного иска позволяют устанавливать тождество и различие административных исков. В числе этих элементов выделяются предмет, основание и стороны административного иска.
Предмет административного иска - это то, на что направлено заявленное административным истцом требование. В процессуальной теории предмет иска определяется по-разному: одни авторы считают, что это спорное правоотношение < 1>, вторые - материально-правовое требование истца к ответчику, вытекающее из спорного правоотношения < 2>, третьи - субъективное право, подлежащее защите < 3>, или способ защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса < 4>.
--------------------------------
< 1> См.: Гражданское процессуальное право России / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Былина, 1996. С. 119.
< 2> См.: Советский гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. С. 148.
< 3> См.: Гурвич М. А. Право на иск: Учеб. пособие. М.: ВЮЗИ, 1978. С. 7 - 9.
< 4> См.: Осокина Г. Л. Проблемы иска и права на иск. С. 91 - 93.
Административный иск имеет похожую на гражданский иск юридическую конструкцию и элементный состав. Административный иск не может иметь своим предметом спорное правоотношение, поскольку это правоотношение обусловливает его генезис, а не предмет. Он не может иметь своим предметом материально-правовое требование, вытекающее из спорного административного правоотношения, поскольку иск как требование о защите субъективного права не может иметь своим предметом самого себя. В качестве предмета административного иска нельзя рассматривать и субъективное право, подлежащее защите, поскольку субъективное право - его наличие, отсутствие или нарушение неправомерным административным актом - это то, по поводу чего возникли разногласия между сторонами.
Наряду с вопросом о законности этого акта исковое требование представляет собой предмет административного спора, а не административного иска. Оно направлено на защиту нарушенного субъективного права и законности, на использование судом определенного способа их защиты и разрешения спора. Соответственно, предметом административного иска является способ защиты субъективного публичного права или законного интереса от неправомерных административных решений и действий (бездействия) < 1>. Способы их защиты закреплены в нормах КАС РФ и других законодательных актов. К таким способам защиты могут, например, относиться признание, присуждение, прекращение или изменение правоотношения.
--------------------------------
< 1> Некоторые авторы в предмет административного иска включают предмет административно-правового спора. Такой подход вызывает возражения, поскольку он, по сути дела, ведет к отождествлению этих понятий. Административный иск возникает из спора, но обращен к суду: административный истец требует применения судом определенного способа защиты, предусмотренного законом при разрешении определенной категории дел.
КАС РФ (ч. 1 ст. 124) устанавливает, что исковые требования могут заявляться о предоставлении пяти основных способов защиты:
- о признании недействующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;
- о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);
- об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;
- об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;
- об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.
Законодатель оставляет перечень возможных исковых требований открытым. Он устанавливает (ч. 2 ст. 124 КАС РФ), что административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений. К способам защиты, предоставления которых может требовать административный истец, относятся, например, такие предусмотренные КАС РФ способы, как присуждение компенсации, приостановление или прекращение деятельности, взыскание обязательных платежей и санкций. Защита прав может осуществляться также иными способами, предусмотренными действующим законодательством. В частности, в качестве способов защиты права могут выступать: восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право, и др.
Основание административного иска составляют те юридические факты, которыми административный истец обосновывает свое требование о защите нарушенного права, то, из чего он выводит это требование. Согласно ч. 2 ст. 125 КАС РФ в исковом заявлении должно быть дано изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования, а также сведения о том, какие права и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение.
Факты, свидетельствующие о нарушении права или угрозе правонарушения, обосновывают административный иск исходя из необходимости предоставления защиты нарушенному или оспоренному субъективному публичному праву субъекта спорного материального правоотношения. В основание административного иска входят также факты легитимации и непосредственно правопроизводящие факты. Они обосновывают связь сторон со спорным материальным правоотношением и наличие у истца того субъективного публичного права или законного интереса, которые требуют определенного способа судебной защиты.
Основание административного иска отвечает на вопрос: " На основании чего? ", т. е. исходя из каких фактов и какого закона административный истец выдвигает требование о защите своего или чужого права (интереса). Соответственно, это основание включает две части: не только фактическую, но и юридическую. В юридическую часть основания иска входят нормы материального закона, которые предусматривают условия возникновения, изменения или прекращения нарушенного (оспоренного) права или законного интереса, а также способы его защиты. Так, в п. 7 ч. 2 ст. 220 КАС РФ устанавливается, что в исковом заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) органов публичной власти должны быть указаны нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить эти решения, действия (бездействие). Отсутствие указаний на правовое основание административного иска создает возможность отказа в принятии искового заявления.
Стороны как элемент внутренней структуры административного иска характеризуют субъектный состав административно-правового спора, заявляемого на рассмотрение суда. Этот элемент конкретизирует следующее: кто и в чьих интересах ищет защиту нарушенного права, кто призван отвечать по заявленному материально-правовому требованию. Законодатель рассматривает стороны в качестве одного из трех признаков, индивидуализирующих административные иски и характеризующих их сходство (тождество). Тождественными являются административные иски, которые имеют один предмет, одно фактическое основание и одни и те же стороны. Тождество административных исков является основанием для отказа в принятии искового заявления (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ) и прекращения производства по административному делу (п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ). Оно исключает ведение процесса по одному и тому же административному иску.
17. 3. Виды административных исков
Административные иски могут быть классифицированы по ряду оснований:
1) по субъектному критерию, раскрывающему их особенности в зависимости от юридической природы и правового статуса лица, заявляющего иск:
- административные иски частных лиц (физических лиц и организаций) к органам и должностным лицам публичной власти по административным делам, предусмотренным ч. 2 ст. 1 КАС РФ;
- административные иски органов (должностных лиц) публичной власти при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (частным лицам) по делам, предусмотренным ч. 3 ст. 1 КАС РФ;
2) по предмету иска - процессуально-правовая классификация в зависимости от того, какой способ защиты права намерен получить от суда истец:
- административные иски о признании;
- административные иски о присуждении;
- преобразовательные административные иски;
3) по объекту защиты - материально-правовая классификация в зависимости от вида соответствующего материального правоотношения, из которого возник административный спор;
4) по характеру защищаемого интереса:
- личные;
- коллективные (групповые);
- в защиту интересов других лиц;
- в защиту интересов неопределенного круга лиц;
5) в зависимости от того, является ли объектом нарушенного права благо, поддающееся денежной оценке:
- имущественные;
- неимущественные.
Классификация административных исков по субъектному критерию может быть конкретизирована с учетом характера заявляемого административным истцом материально-правового требования. Исходя из этого комплексного критерия могут быть выделены две группы административных исков, указанных непосредственно в КАС РФ:
а) заявляемые физическими лицами и организациями административные иски:
- о признании нормативных правовых актов недействующими;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
- об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;
б) заявляемые органами (должностными лицами) публичной власти административные иски:
- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации;
- о прекращении деятельности средств массовой информации;
- о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
- о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в специальное учреждение;
- об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
- о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, в недобровольном порядке;
- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке.
В зависимости от способа истребуемой защиты административные иски могут быть подразделены на иски о признании, о присуждении и преобразовательные иски. Эта классификация имеет практическое значение, которое выражается в определении цели процесса исходя из вида предоставляемой защиты, в выявлении объективных границ законной силы судебного решения по административному делу.
Административный иск о признании представляет собой требование административного истца, направленное на подтверждение судом существования или отсутствия определенного публичного правоотношения, признание за ним спорного публичного права или полномочия, констатацию законности (незаконности) административных решений или действий (бездействия). Основная задача суда в административных делах по этим искам состоит в том, чтобы установить наличие или отсутствие спорного публичного права, поэтому в литературе такого рода иски обозначаются так же как установительные иски. Защита права при подаче такого иска может быть достигнута судебным признанием того, что спорное правоотношение в том или ином содержании или объеме в действительности существует или отсутствует.
Характерными чертами административного иска о признании являются:
- целью этого иска является констатация наличия или отсутствия спорного публично-правового отношения, а не его изменение или возложение на административного ответчика обязанности совершить какие-либо действия или принять какое-либо решение;
- в иске о признании административный истец не требует принудительного осуществления своего субъективного публичного права, поэтому в его основание не входят факты, вызывающие возможность принудительного осуществления права;
- юридический эффект судебного решения по такого рода иску состоит в самом факте констатации наличия или отсутствия права или правоотношения. Исходя из этого отсутствует необходимость в его добровольном или принудительном исполнении. Это не означает, что само судебное решение не обладает принудительной силой.
Значение административных исков о признании как средства защиты субъективных публичных прав состоит в том, что решениями судов по этим делам восстанавливается определенность этих прав и корреспондирующих с ними обязанностей заинтересованных лиц, гарантируется их осуществление и защита и устраняются нарушения публично-правового закона.
В административных исках о присуждении истец, обращаясь за защитой своего субъективного публичного права, требует не только признать за ним спорное право, но и обязать административного ответчика к принятию в свою пользу определенных решений или совершению определенных действий либо к воздержанию от их совершения. Такого рода иски называются также исполнительными исками, поскольку их конечной целью является принуждение административного ответчика к исполнению своих материально-правовых обязанностей и восстановлению нарушенных публичных прав. Обращение в суд за защитой в виде присуждения обусловлено тем, что административный ответчик оспаривает право административного истца, не исполняя своих обязанностей. В этой спорной ситуации право лишается определенности: оно может быть принудительно реализовано, только если суд установит, что оно существует в действительности, и определит его содержание.
Характерные черты административных исков о присуждении:
- они подаются в тех случаях, когда субъективные публичные права административного истца нарушены или находятся в состоянии нарушения;
- в них имеет место соединение двух требований: о признании спорного права и о присуждении административного ответчика к исполнению обязанности;
- способы защиты прав и законных интересов в них направлены на понуждение административного ответчика к совершению определенных действий либо к воздержанию от них в пользу административного истца;
- основание этих исков составляют факты, с которыми связано возникновение самого права; факты, с которыми связано возникновение права на иск, включая факты нарушения права;
- они направлены на подтверждение судом и принудительное осуществление материально-правовых обязанностей, которые административным ответчиком не исполняются добровольно или исполняются ненадлежащим образом;
- производство по рассмотрению этих исков судом завершается возложением на административного ответчика определенной обязанности и стадией добровольного или принудительного исполнения судебного акта.
Судебное решение по административным искам о принуждении, так же как и по искам о признании, не вносит изменений в существующее правоотношение, которое остается таким же, каким оно было до процесса. Исходя из этого такого рода иски называются декларативными. В процессуальной теории в качестве их общей черты выделяется направленность на судебное подтверждение прав и обязанностей в том виде и в том содержании, в каком они сложились и существовали до процесса и независимо от него.
Преобразовательные (конститутивные) административные иски - это иски, которые содержат требования к суду о преобразовании спорного материального правоотношения (его создании, изменении, прекращении) или изменении (ограничении) правового статуса административного ответчика. Судебные решения по таким искам преобразуют правоотношение или воздействуют на публичные права и обязанности административного ответчика, установив факты, с возникновением которых у административного истца появилось право в одностороннем порядке на такие изменения.
Так, судебное решение может ограничить правовой статус административного ответчика (иностранного лица, подлежащего реадмиссии), удовлетворив требование административного истца (миграционного органа) о помещении его в специальное учреждение. Таким же образом суд своим решением может ограничить правовой статус общественной организации, применив по административному иску компетентного административного органа такие способы защиты, как приостановление или прекращение ее деятельности. Во всех подобных случаях решение суда, принятое на основании обязательного контроля законности и обоснованности изменения правового статуса либо прекращения или изменения административного правоотношения, служит важной гарантией правомерности односторонних волеизъявлений административных органов, затрагивающих конституционные права и свободы граждан и организаций.
В решении по преобразовательным искам суд не создает новых прав, а защищает право административного истца на изменение или прекращение правоотношения или правового статуса административного ответчика, которые не могут быть осуществлены без решения суда. Так, административные органы, уполномоченные осуществлять административный надзор, не могут без решения суда по соответствующему иску продлить, досрочно прекратить административные ограничения либо решить вопрос о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (гл. 29 КАС РФ).
|
|
|
