 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 29 страница
|
|
|
|
4. Судебное решение о применении этих мер не является окончательным, не имеет значения res judicata - оно может быть отменено, изменено или заменено другим решением о применении соответствующих мер.
5. Принимаются в срочном, сокращенном порядке исходя из принципа inaudita alteram parte (" не выслушав аргументов другой стороны" ). Этот порядок не требует участия другой стороны, в отношении которой принимаются данные меры. Он основывается на предположении о вероятности нарушения права, вытекающем из фактов, предоставляемых истцом. При такой процедуре принцип состязательности приносится в жертву безотлагательной необходимости как можно быстрее принять превентивные меры по защите нарушаемого права и воспрепятствованию действиям (бездействию), влекущим негативные правовые последствия для истца. Однако данный порядок принятия судом решения о применении таких мер не лишает лицо, в отношении которого они применяются, права на защиту: в дальнейшем в судебном процессе оно может потребовать их изменения или отмены.
Таким образом, обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве и меры предварительной защиты в судебном административном процессе представляют собой превентивные средства, позволяющие гарантировать реальное исполнение будущего судебного решения по делу и защиту права путем сохранения необходимых доказательств, предотвращения или минимизации вреда имуществу, интересам и безопасности стороны спора, предположительно являющейся носителем защищаемого права.
Меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве, являясь близкими по своей юридической природе институтами, представляют собой две отраслевые разновидности временных, срочных, превентивных мер, применяемых в исковом судопроизводстве.
|
|
|
Меры предварительной защиты отличаются своеобразием, обусловленным спецификой правоотношений, из которых возникают спорные публично-правовые притязания. КАС РФ не содержит их легального определения. Теоретическое понятие этих мер может быть сформулировано исходя из их существенных признаков, получивших отражение в действующем законодательстве.
Меры предварительной защиты - это оперативно устанавливаемые судом на определенный срок временные ограничения, обязанности или запреты, направленные на предотвращение нарушения прав и законных интересов административного истца, принятые по его обращению, соотносимые и соразмерные заявленным в административном иске требованиям. Они призваны удовлетворить интерес административного истца в сохранении определенной ситуации и устранении угроз его правовому статусу независимо от того, будет или нет удовлетворен в судебном решении по существу спора его интерес в защите материального права.
18. 2. Виды мер предварительной защиты
КАС РФ (ч. 2 ст. 85) выделяет три основные группы мер предварительной защиты, которые может применить суд:
1) приостановка полностью или в части действия оспариваемого решения;
2) запрещение совершать определенные действия;
3) иные меры предварительной защиты по административному иску.
По общему правилу, установленному в отечественном законодательстве, заявление административного иска в суд в защиту нарушенного права неправомерным административным актом (решением, действием) не предполагает отлагательного эффекта, т. е. автоматического приостановления их исполнения. Однако по обращению административного истца суд может приостановить действие административного акта или запретить совершение определенного действия, если до принятия судом решения существует явная опасность нарушения его прав и законных интересов либо невозможна или затруднительна их защита без принятия таких мер. Данные меры (приостановление и запрет) имеют характер наиболее общих мер предварительной защиты.
|
|
|
При этом КАС РФ (ч. 3 ст. 85) устанавливает особое положение о том, что к мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий. Это означает, что в качестве меры предварительной защиты не может рассматриваться приостановление административного акта (решения, действия) в административном, несудебном порядке. Приостановление действия правового акта (нормативного или правоприменительного) может быть мерой предварительной защиты, только если оно предписывается судом.
Входящие в третью группу иные меры предварительной защиты зависят от предмета и специфики рассматриваемого административного спора. Они предусмотрены, как правило, в главах КАС РФ, регулирующих особенности рассмотрения отдельных категорий административных дел. К числу иных мер предварительной защиты, в частности, относятся:
1) по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации (ч. 2 ст. 263):
- приостановление деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;
- приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;
- наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;
- запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;
|
|
|
2) по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 288 КАС РФ):
- наложение ареста на имущество административного ответчика в размере, не превышающем заявленных требований. При этом законодатель не ограничивает суд в принятии иных мер предварительной защиты, кроме прямо предусмотренных КАС РФ. При принятии таких " иных мер", как и тех, что прямо предусмотрены в КАС РФ, должны соблюдаться два базовых взаимосвязанных правила, установленных ч. 4 ст. 85 данного Кодекса:
- применяемая мера предварительной защиты по административному иску должна быть соотносима с заявленным требованием. Это правило о наличии непосредственной связи между применяемой мерой и заявленным требованием;
- применяемая мера предварительной защиты по административному иску должна быть соразмерна заявленному требованию.
В случае отсутствия такой соразмерности законом может быть прямо предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел. Так, ст. 211 КАС РФ устанавливает, что по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений исключительно в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (например, запрет применения оспариваемого нормативного акта для неопределенного круга лиц) не допускается.
Кроме того, КАС РФ в ч. 5 ст. 243 предусмотрен запрет на применение судом в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации мер предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:
1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятия;
|
|
|
2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.
Выбор конкретной меры предварительной защиты осуществляется административным истцом, а не судом, который не обладает правом самостоятельно, по собственной инициативе применять эти меры. В качестве меры предварительной защиты суд может принять только такую, о которой ходатайствовал административный истец. При принятии решения об использовании конкретной меры предварительной защиты по административному делу суд опирается на ряд оснований, установленных законом.
18. 3. Основания применения мер предварительной защиты
Решение о применении мер предварительной защиты принимается судом по соответствующему заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. В ч. 1 ст. 85 КАС РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для принятия судом мер предварительной защиты по административному иску. Меры предварительной защиты могут быть приняты, если:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Принятие мер предварительной защиты при наличии установленных законом оснований является обязанностью суда. Они принимаются судом с учетом их соотносимости и соразмерности заявленным требованиям для защиты прав административного истца, если опасность нарушения этих прав носит явный характер и они не могут быть защищены без принятия таких мер. Решение суда о принятии таких мер должно опираться одновременно на оба условия их применения, предусмотренных законом.
Опасность нарушения прав и законных интересов административного истца в качестве условия применения мер предварительной защиты выражается в угрозе воздействия тех или иных негативных факторов, способных причинить вред этим правам и интересам посредством их ограничения, лишения, непризнания, воспрепятствования их реализации. Эта опасность должна носить явный, а не потенциальный характер. Явная опасность выражается в прямом негативном воздействии и представляет собой угрозу защищенности прав и законных интересов административного истца в данный конкретный момент времени < 1>. Принятие меры предварительной защиты является необходимым и обоснованным, если без ее использования нельзя нейтрализовать источники явной опасности нарушения прав и законных интересов административного истца и их защита будет невозможна или затруднительна без принятия такой меры.
|
|
|
--------------------------------
< 1> В отличие от нее потенциальная опасность характеризуется тем, что действие негативных, вредных факторов может проявиться лишь при стечении определенных обстоятельств.
Так, административные истцы обратились в суд с требованиями к Минкультуры России о признании незаконными ряда его решений, содержащих отказ от включения корпусов Литовского замка (Санкт-Петербург) в Единый реестр объектов культурного наследия. В судебном заседании они заявили ходатайство о применении мер предварительной защиты по данному делу в виде приостановления действия оспариваемых актов. Истцы указали, что эти акты нарушают их право на сохранность объектов культурного наследия и доступ к ним, право на благоприятную окружающую среду, поскольку позволяют застройщику - ООО " Особняк" производить строительные работы на указанном участке, что приведет к окончательному уничтожению археологического слоя, археологических объектов, а также к возведению объекта капитального строительства с параметрами, противоречащими режиму охранных зон, установленному Законом Санкт-Петербурга N 820-7.
Суд, изучив материалы дела, посчитал возможным применить меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемых актов до вступления в законную силу решения по настоящему делу. Суд исходил из того, что в настоящее время разрешение на строительство объекта на спорном участке является действующим, охранный статус выявленного археологического объекта снят оспариваемыми актами и у застройщика не имеется правовых запретов на производство строительных работ (в том числе с выемкой грунта) на указанном участке. Данное обстоятельство (с учетом нахождения указанных актов в споре) может привести к нарушению прав, свобод и законных интересов административных истцов, в том числе права, предусмотренного ст. 7 ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ " Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на сохранность объекта культурного наследия, доступ к нему.
По оценке суда, в настоящее время часть археологического памятника уже уничтожена застройщиком, в то же время культурный археологический слой, находившийся до издания оспариваемых актов под государственной охраной в пределах территории объекта культурного наследия, еще существует. В связи с этим суд полагает, что в настоящем случае защита прав и законных интересов административных истцов будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер, поскольку при их отсутствии может произойти полная утрата археологического объекта, а также строительство объекта капитального строительства со спорными параметрами. Принимая меры предварительной защиты по данному делу, суд особо отметил, что суд оценивает эти меры как соотносимые с заявленным требованием и соразмерные ему < 1>.
--------------------------------
< 1> Определение Куйбышевского суда г. Санкт-Петербурга о мерах предварительной защиты по Литовскому замку / Дело N 2а-1927М6 от 13 апреля 2016 г. // Архитектурное наследие. http: //www. arch-heritage. livejournal. com.
Данный пример из судебной практики показывает, насколько важно использование мер предварительной защиты: оно позволяет удовлетворить срочную потребность в устранении опасности нарушения прав заявителя и исключить возможность наступления вредных последствий не только для него, но и для общества в целом. Особая значимость мер предварительной защиты обусловлена ситуациями, в которых промедление с их принятием влечет вредные для административного истца правовые последствия. Это ситуации periculum in mora (лат. ) (" опасность в промедлении" ). Учитывая длительность судебных процессов, действие незаконных административных актов до вынесения судом окончательного решения по административному иску может причинить непоправимый ущерб не только правам отдельных лиц, но и публичным интересам.
Вместе с тем суд может отказать в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску, если законные основания для применения таких мер отсутствуют (ч. 4 ст. 87 КАС РФ).
18. 4. Заявление о применении мер предварительной защиты:
форма и содержание
Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску выполняется в письменной форме. Оно может быть:
- подано одновременно с административным исковым заявлением в виде самостоятельного документа, прилагаемого к административному исковому заявлению;
- изложено непосредственно в тексте административного искового заявления, и этом случае подачи отдельного заявления не требуется;
- подано до рассмотрения административного дела по существу;
- подано до вступления решения в законную силу.
Следовательно, применение мер предварительной защиты может быть осуществлено на любой стадии административного судопроизводства до вступления решения суда в законную силу.
КАС РФ (ч. 2 ст. 86) предусматривает перечень сведений, которые должны составлять содержание заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску:
1) наименование суда, в который подается заявление;
2) сведения об административном истце и административном ответчике, включающие:
- наименование (в случае, если административным истцом и (или) административным ответчиком является организация) или фамилия, имя и отчество (в случае, если административным истцом и (или) административным ответчиком является физическое лицо);
- место нахождения (для юридического лица) или место жительства (для физического лица);
- иные известные сведения об административном истце и ответчике, включая номера телефонов, факсов, адреса электронной почты для обеспечения оперативной связи с лицами, участвующими в деле;
3) предмет административного иска;
4) причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску и ее обоснование;
5) мера предварительной защиты по административному иску, которую лицо, его подавшее, просит применить.
Заявление о применении мер предварительной защиты оформляется в соответствии с теми же требованиями, которые предъявляются к оформлению административного искового заявления. Заявление подписывается лицом, его подавшим. К заявлению, подписанному представителем административного истца, прилагается доверенность либо иной документ, подтверждающие полномочия представителя на подписание заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску.
Если ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску излагается непосредственно в административном исковом заявлении, то в нем должны быть:
- указана причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску;
- дано ее обоснование;
- обозначена мера предварительной защиты, которую лицо, его подавшее, просит применить.
Остальные необходимые реквизиты, предусмотренные в ч. 2 ст. 86 КАС РФ, указаны непосредственно в административном исковом заявлении, в котором изложено соответствующее ходатайство.
18. 5. Порядок рассмотрения заявления о применении мер
предварительной защиты по административному иску
Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций.
В случае если заявление о применении мер предварительной защиты не соответствует требованиям, предъявляемым к данного рода документам, суд оставляет это заявление без движения, о чем немедленно сообщает лицу, его подавшему (ч. 2 ст. 87 КАС РФ). Такое уведомление осуществляется в зависимости от наличия у суда контактной информации о лицах, участвующих в деле, по телефону, электронной почте или посредством направления документов почтовым отправлением.
В случае если суд оставляет заявление без движения, выносится определение на основании и по правилам ст. 130 КАС РФ. В этом определении суд указывает основания для оставления заявления без движения и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления заявления без движения. При исправлении этим лицом в установленный в определении срок недостатков, указанных судьей, заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску считается поданным в день первоначального обращения. В противном случае такое заявление в соответствии со ст. 129 КАС РФ считается неподанным и возвращается подавшему его лицу со всеми приложенными к нему документами лично или почтовым отправлением.
Возвращение заявления по общему правилу не препятствует повторному обращению в суд с аналогичным заявлением (после устранения недостатков, указанных судом). При несогласии административного истца с доводами, изложенными в определении об оставлении заявления о принятии мер предварительной защиты без движения, он вправе подать частную жалобу на соответствующее определение суда.
Основанием для оставления заявления о применении мер предварительной защиты без движения является несоответствие такого заявления требованиям к форме и содержанию. Основанием для отказа в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты может быть отсутствие оснований для применения таких мер.
Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску по общему правилу рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле. КАС РФ установлен срок для рассмотрения такого рода заявлений не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков (ч. 3 ст. 87).
Ходатайство о применении мер предварительной защиты, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в общем порядке, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда.
О применении мер предварительной защиты или об отказе в этом суд выносит определение. Копии принятого определения незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле. Это определение должно включать обоснование принятия запрашиваемой административным истцом меры или отказа в ее принятии. Оно не должно содержать выводы по существу возникшего спора и предопределять решение по административному делу. В рамках производства по принятию мер предварительной защиты получает свое отдельное разрешение только вопрос о наличии оснований для принятия судом этих мер. В нем не предрешается исход рассмотрения дела по существу заявленных материально-правовых требований. В силу этого оно носит инструментальный не общий, а частный характер и в процессуальной теории характеризуется как частное производство. Тем самым оно выделяется из общего производства по заявленным материально-правовым требованиям в целом.
Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов (гл. 37 КАС РФ). Лица, виновные в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты, могут быть подвергнуты судебному штрафу в порядке и размере, установленных ст. ст. 122 и 123 КАС РФ. Сумма штрафа, подлежащего уплате виновным лицом, определяется судом в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств дела.
На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты может быть подана частная жалоба. В случае подачи частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты суд не приостанавливает исполнение этого определения. Если частная жалоба подана на определение суда об отмене мер предварительной защиты, то суд приостанавливает исполнение этого определения.
Порядок отмены и замены мер предварительной защиты по административному иску. Решения суда о применении мер предварительной защиты относятся к числу судебных решений, которые могут прекращать свое действие, отменяться или изменяться в зависимости от изменения обстоятельств, для которых они были приняты. Они зависят от изменений фактической ситуации, которая обусловила необходимость их принятия.
Отмена примененной меры предварительной защиты может быть произведена судом:
- по заявлению лиц, участвующих в деле;
- по собственной инициативе.
Заявление лиц, участвующих в деле, об отмене мер предварительной защиты разрешается в судебном заседании в пятидневный срок со дня поступления заявления в суд. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание этих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению вопроса об отмене мер предварительной защиты. По результатам рассмотрения выносится определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.
При принятии решения об отмене мер предварительной защиты суд оценивает в первую очередь наличие обстоятельств, послуживших основанием для применения таких мер.
Вопрос об их отмене может вставать как в ходе процесса, так и в связи с вынесением судом решения по административному делу. В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые по нему меры предварительной защиты сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене этих мер. Тем самым их отмена происходит либо по вступлении решения суда в законную силу, либо отдельным определением суда. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты по общему правилу сохраняются до исполнения решения суда.
В ходе судебного административного процесса по заявлению лица, участвующего в деле, допускается возможность не только отмены, но и замены одной меры предварительной защиты на другую (ст. 91 КАС РФ). Подготовка, направление и порядок рассмотрения заявления о замене одной меры другой осуществляются по общим правилам, установленным для принятия мер предварительной защиты по административному иску. Определение о замене меры предварительной защиты также может быть обжаловано в общем порядке.
Глава 19. ИСКОВОЕ ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ
19. 1. Административное исковое заявление: понятие,
форма и содержание
Административное исковое заявление - это установленная законом форма обращения заинтересованного лица в суд за разрешением спора о субъективных публичных правах или законных интересах, предположительно нарушенных административным актом (решением, действием или бездействием) либо оспоренных одной из сторон материального административного правоотношения.
Понятие " административное исковое заявление" нетождественно понятию " административный иск": административное исковое заявление - это процессуальная форма существования административного иска. Исковые требования выражаются в форме административного искового заявления и составляют его содержание. Статья 124 КАС РФ выделяет перечень основных видов исковых требований и устанавливает, что административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений. Предназначение административного искового заявления как формы административного иска состоит в том, чтобы довести до сведения суда и лиц, участвующих в деле, суть требования административного истца, который обращается за разрешением возникшего спора и защитой своего или чужого права или законного интереса.
Административное исковое заявление представляет собой процессуально-правовой акт, который как официальный документ имеет собственное содержание и форму, установленные законом.
Административное исковое заявление составляется в письменной форме разборчивым почерком, подписывается административным истцом и (или) его представителем при наличии соответствующих полномочий с указанием даты внесения подписей. Письменная форма дает возможность четко фиксировать заявляемые исковые требования и своевременно выявлять и устранять вероятные пробелы и погрешности, допущенные при составлении заявления, имеющие существенное значение со стороны предъявляемых к нему законом требований. Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме (ч. 2 ст. 126 КАС РФ).
Законодатель допускает использование типовой письменной формы административного искового заявления. Так, КАС РФ (ч. 8 ст. 125) устанавливает возможность подачи искового заявления с использованием сети Интернет путем заполнения специальной формы на сайте суда. При использовании этой формы для заявления административного иска происходит ее индивидуализация, обусловленная спецификой административно-правового спора.
В качестве официального документа административное исковое заявление имеет содержание, которое в структурном плане включает, как правило, четыре части: вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную.
Во вводной части указываются:
- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;
- наименование административного истца, если административным истцом является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения, сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести административное дело, по которому настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя; наименование или фамилия, имя и отчество представителя, его почтовый адрес, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя;
- наименование административного ответчика, если административным ответчиком является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации и индивидуального предпринимателя также сведения об их государственной регистрации; фамилия, имя, отчество административного ответчика, если административным ответчиком является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного ответчика;
|
|
|
