 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 28 страница
|
|
|
|
Особенность всех преобразовательных исков состоит в том, что суд может выносить преобразовательные решения только в случаях, указанных законом, и при наличии тех фактов, с которыми закон связывает возникновение права на изменение или прекращение правоотношения. Решением по преобразовательному иску суд не присуждает административного ответчика к совершению какого-либо действия или к воздержанию от какого-либо действия, а предоставляет защиту такими способами, как изменение или прекращение спорного правоотношения либо изменение правового статуса. Это решение не ограничивается только подтверждением права административного истца на преобразование правоотношений или правового статуса, а состоит в осуществлении этого права, ведущего к их изменению.
Классификация административных исков по материально-правовому признаку основана на выделении дел по отдельным категориям материально-правовых отношений: собственно административных, налоговых, избирательных, социальных, миграционных и т. д.
Классификация административных исков на имущественные и неимущественные возможна в зависимости от того, является или нет объектом нарушенного права (интереса) благо, поддающееся денежной оценке. Эта классификация имеет практическое значение для определения судебного сбора.
Имущественный административный иск - это требование о защите субъективного публичного права или законного интереса, объектом которого выступает благо, поддающееся денежной оценке. Всякий имущественный иск имеет свою цену, в процентном отношении к которой определяется государственная пошлина (ст. 333. 19 НК РФ).
Неимущественный административный иск представляет собой требование о защите субъективного публичного права или законного интереса, объектом которого выступает благо, не поддающееся денежной оценке. Соответственно, неимущественный административный иск не имеет цены, поэтому устанавливается фиксированный размер государственной пошлины, различающийся в зависимости от определенных категорий неимущественных административных исков.
|
|
|
Административные иски могут быть классифицированы по характеру защищаемых интересов на личные, коллективные (групповые), в защиту публичных и государственных интересов, в защиту прав других лиц, в защиту неопределенного круга лиц. Основание классификации - вопрос о том, чьи субъективные публичные права и законные интересы защищаются в суде.
Личные административные иски - это иски, направленные на защиту административным истцом своих собственных интересов. Он действует в свою пользу, является участником спорного материального правоотношения и непосредственным выгодоприобретателем по судебному решению.
Коллективные (групповые) административные иски - это иски, заявляемые уполномоченным лицом или несколькими уполномоченными лицами и направленные на защиту интересов многочисленной группы лиц или неопределенного числа ее членов. КАС РФ (ст. 42) устанавливает четыре критерия квалификации административного иска как группового:
1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и облегчающие их в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия). Число лиц, присоединившихся к заявляемому требованию, должно быть не менее 20 человек;
2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
|
|
|
4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав, т. е. избрание ими одного из способов защиты, указанных в ст. 124 КАС РФ, включая такие, как признание недействующим нормативного правового акта или признание незаконным решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия).
Подача коллективного административного иска возможна по неограниченному кругу материально-правовых отношений, поскольку КАС РФ не устанавливает специальный перечень административных дел, которые могли бы возбуждаться по его предъявлению. Значение этого иска состоит в том, что консолидированное рассмотрение однородных требований позволяет избежать вынесения судом противоречивых решений, возможных при рассмотрении отдельных индивидуальных исков. Этим иском защищаются субъективные публичные права и законные интересы большой группы граждан, каждому из которых нет необходимости обращения с отдельным административным иском, при этом их шансы на правовую защиту уравниваются.
Законодатель допускает возможность перехода к рассмотрению судом административного иска как коллективного, если в ходе рассмотрения дела было установлено наличие критериев, позволяющих квалифицировать административный иск как коллективный. Коллективными административными исками защищаются персонифицированные субъективные публичные права и законные интересы соистцов.
Административные иски в защиту прав других лиц - это иски, которые направлены на защиту прав и законных интересов не самого административного истца, а других лиц, когда административный истец в силу закона уполномочен на возбуждение дела в их интересах. Среди них, например, административные иски органов опеки и попечительства в защиту прав несовершеннолетних детей. Выгодоприобретателем по этим искам выступает лицо, чьи права и законные интересы защищаются в суде как участника спорного материального правоотношения.
Административный иск в защиту интересов неопределенного круга лиц - это требование о защите неперсонифицированного интереса большой группы лиц, количественный состав которой на момент рассмотрения требования в суде установить невозможно либо крайне затруднительно. Судебное решение об удовлетворении такого рода иска (в отличие от решения по групповому иску) носит предварительный, промежуточный характер (Г. Л. Осокина). Оно декларативно, потому что ограничивается констатацией факта противоправности решений или действий (бездействия) административного ответчика, нарушающих субъективные публичные права и законные интересы неопределенного круга лиц (например, населения определенного субъекта РФ или муниципального образования). Такое судебное решение носит преюдициальный характер: оно может выступать необходимой предпосылкой для удовлетворения в дальнейшем требований потенциальных истцов о защите конкретных (персонифицированных) прав и законных интересов.
|
|
|
Народный иск (actio popularis) как разновидность административного иска в российском праве отсутствует, в отличие от законодательства, например, таких стран, как Япония, Венгрия, Колумбия, Мальта, Хорватия и др. Народный иск - это иск, содержащий требование о проверке законности нормативного правового акта административного органа, который в общественных интересах может заявить в суд каждое лицо, не будучи обязанным доказывать, что этот акт затрагивает его права или законные интересы.
Народный иск - это иск в защиту законности, который может заявить каждый. В Португалии, например, идея о народном иске на местном уровне была реализована в специальном законе. Согласно этому закону народный иск означает возможность любого гражданина, проживающего в определенной административно-территориальной единице, оспорить в судебном порядке окончательные административные акты местных учреждений, объявляя себя, таким образом, защитником публичного интереса и административной законности. Таким образом, законодатель предоставляет всем жителям определенного местного образования, являющимся налогоплательщиками, право на контроль за административной законностью независимо от того, имеют или нет они личную заинтересованность в деле.
|
|
|
Вместе с тем в формирующейся под эгидой Совета Европы административно-правовой доктрине институт actio popularis не рассматривается в качестве общеевропейского стандарта: его признание или непризнание относится к сфере усмотрения национального законодателя. По мере развития правового государства в России не исключена постановка вопроса о введении в национальное право этого института как средства всеобъемлющего контроля за законностью со стороны граждан.
17. 4. Право на административный иск
Административный иск как разновидность общего понятия " иск" представляет собой процессуально-правовую конструкцию, предназначенную для передачи административного спора на рассмотрение в судебном процессе. Он выступает как обязательное условие рассмотрения и разрешения этого спора в исковом порядке. В качестве средства процессуальной защиты административный иск неразрывно связан с категорией " право на административный иск". Это право вытекает из общего конституционного права на судебную защиту, предоставленного каждому лицу в соответствии со ст. 46 Конституции РФ, и осуществляется путем обращения в суд для возбуждения производства судебной деятельности.
Согласно ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также гарантируется право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов. Эти положения КАС РФ являются законодательной основой права на административный иск и определяют его предназначение.
Право на административный иск - это обеспеченная законом возможность обратиться к суду для защиты и восстановления субъективного права, нарушенного неправомерным актом публичной власти, или устранения неопределенности этого права, вызванной его оспариванием.
Исходя из общих положений процессуальной теории в содержании права на административный иск необходимо различать два правомочия:
а) правомочие на предъявление административного иска, которое характеризует наличие у заинтересованного лица только права на процесс, т. е. на рассмотрение судом искового заявления. Это процессуально-правовая сторона права на административный иск, которая выражается в наличии или отсутствии у лица права на предъявление административного иска и проявляется при его заявлении в суд. Если у лица, обращающегося за судебной защитой, есть право на предъявление административного иска, то суд принимает его заявление к рассмотрению;
|
|
|
б) правомочие на удовлетворение административного иска и получение судебной защиты. Это материально-правовая сторона права на административный иск, которая выражается в праве на его удовлетворение. Наличие или отсутствие этого права устанавливается в судебном заседании при разрешении спора. В случае обоснованности требований административного истца к административному ответчику как с фактической, так и с юридической стороны административный иск подлежит удовлетворению, поскольку у административного истца будет право на удовлетворение административного иска. Это право выражается в возможности административного истца требовать от административного ответчика восстановления своего нарушенного или оспоренного права. Исходя из этого право на удовлетворение административного иска представляет собой вытекающее из спорного материального правоотношения право на принудительное осуществление обязанности административного ответчика совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения.
Таким образом, право на административный иск включает в себя два правомочия: право на предъявление административного иска и право на его удовлетворение.
Право на предъявление административного иска - это право возбудить и поддерживать процесс судебного рассмотрения административно-правового спора в суде первой инстанции с целью его разрешения по существу. В процессуальной теории установлено, что реализация права на предъявление иска зависит от определенных законом процедурных обстоятельств, которые называются предпосылками права на предъявление иска. Эти предпосылки служат основанием для решения вопроса о наличии права на предъявление иска у лица, обращающегося за защитой нарушенного права или охраняемого законом интереса. Если какая-либо из предпосылок отсутствует, то нет и самого права на обращение в суд. Следовательно, суд не вправе и не обязан принять заявление для рассмотрения возникшего спора.
Среди предпосылок права на предъявление административного иска в зависимости от круга дел, на которые они распространяются, можно выделить общие и специальные предпосылки. К общим предпосылкам права на предъявление административного иска относятся:
1) административно-процессуальная правосубъектность сторон спорного административного правоотношения. Административный истец и административный ответчик должны обладать процессуальной правоспособностью, т. е. способностью быть стороной в административном деле, иметь административно-процессуальные права и нести административно-процессуальные обязанности;
2) подведомственность заявляемого спора суду в порядке административного судопроизводства. Административный иск не может быть предъявлен по делам, не подведомственным суду и не подлежащим разрешению в порядке административного судопроизводства, а также по требованиям, не носящим правовой характер либо подлежащим защите в ином порядке;
3) факт отсутствия:
- вступившего в законную силу решения суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, или
- определения суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от иска, утверждением соглашения о примирении сторон, либо
- определения суда об отказе в принятии административного искового заявления;
- вступившего в законную силу решения суда, принятого по административному иску о том же предмете (по делам об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц) (ч. 4 ст. 128 КАС РФ);
4) юридическая заинтересованность, которая выражается в ожидании от судебного процесса определенного результата и обусловлена тем, что оспариваемый нормативно-правовой акт, решение или действие (бездействие) нарушают либо иным образом затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца (ч. 3 ст. 128 КАС РФ).
Специальными называются предпосылки, которые установлены законом для отдельных категорий дел и применяются к ним наряду с общими. В частности, они могут быть связаны с необходимостью соблюдения заинтересованным лицом установленного для данной категории дел порядка предварительного внесудебного разрешения дела. Так, согласно ч. 3 ст. 4 и ч. 3 ст. 218 КАС РФ если для определенной категории административных дел законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, то обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.
Наличие необходимых предпосылок для реализации права на предъявление административного иска проверяется судом при принятии искового заявления. Отсутствие хотя бы одной общей предпосылки означает отсутствие у лица права на предъявление административного иска. Это является основанием для отказа в возбуждении производства по административному иску либо его прекращения в любой стадии процесса, если отсутствие предпосылок обнаружилось после принятия искового заявления и возбуждения административного дела.
В процессуальной теории наряду с предпосылками права на предъявление иска выделяются условия его реализации. Под условиями реализации права на предъявление административного иска следует понимать обстоятельства процессуального характера, которые, в отличие от предпосылок, не обусловливают возникновение этого права, а устанавливают надлежащий, определенный законом порядок его осуществления.
К условиям (требованиям), определяющим порядок реализации права на предъявление административного иска, относятся:
1) соблюдение административным истцом правил подсудности: если судья, разрешая вопрос об открытии производства по административному делу, установит, что оно неподсудно данному суду, несмотря на наличие всех предпосылок, заявление возвращается административному истцу для подачи в надлежащий суд;
2) исполнение обязанности уплатить государственную пошлину, за исключением случаев освобождения административного истца от этой обязанности;
3) процессуальная дееспособность административного истца, факт наличия которой устанавливается судьей, принимающим исковое заявление;
4) наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя (ч. 4 ст. 126 КАС РФ);
5) наличие у представителя надлежаще оформленных полномочий на ведение дела при намерении административного истца реализовать право на предъявление административного иска через судебного представителя;
6) соблюдение истцом или его представителем требований, предъявляемых к форме и содержанию искового заявления, установленных ст. 125 КАС РФ.
Несоблюдение условий (порядка) реализации права на предъявление административного иска влечет невозможность возбуждения производства по административному делу в суде. При этом административный истец сохраняет за собой право повторно обратиться в суд на общих основаниях с тождественным иском при условии устранения допущенных им нарушений и ошибок.
Реализуя право на предъявление административного иска, заинтересованное лицо преследует цель получить судебное решение об удовлетворении этого административного иска. Само же обращение в суд рассматривается лишь как средство достижения цели. Исходя из этого для лица, которое обращается с требованием о защите нарушенного или оспоренного публичного права, принципиальное значение имеет не только право на предъявление административного иска, но и право на его удовлетворение. Опираясь на положения процессуальной теории, к предпосылкам возникновения права на удовлетворение административного иска могут быть отнесены следующие факты:
1) факт наличия у предполагаемого субъекта спорного материального правоотношения того или иного субъективного публичного права или охраняемого законом интереса, которые подлежат судебной защите;
2) факты, свидетельствующие о нарушении или оспаривании прав и законных интересов субъектов спорного материального правоотношения.
Реализация права на удовлетворение административного иска возможна только в рамках конкретного процессуального правоотношения. Исходя из этого условием реализации права на удовлетворение административного иска являются:
- предъявление административного иска в установленном законом порядке, служащее фактом возникновения административно-процессуального правоотношения;
- соблюдение сроков обращения в суд, например, по искам об оспаривании незаконных решений или действий (бездействия) - в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219 КАС РФ);
- доказанность основания административного иска, т. е. доказанность факта существования права на удовлетворение иска и соблюдение сроков его реализации.
Право на удовлетворение административного иска проверяется не при принятии искового заявления, а устанавливается в ходе судебного разбирательства путем исследования фактической и правовой стороны заявленного требования и рассмотрения дела по существу. Все судопроизводство по административному праву имеет целью установление наличия или отсутствия этого права в каждом конкретном случае. Наличие права на удовлетворение административного иска влечет вынесение положительного решения, отсутствие - отрицательного.
Таким образом, право на административный иск - это самостоятельное субъективное публичное право административного истца, возникающее из спорного материального правоотношения. Содержание права на административный иск составляют два охранительных правомочия:
а) право на предъявление административного иска, реализуемое как право на возбуждение процесса по административному спору между сторонами;
б) право на удовлетворение административного иска, которое проявляется как право на положительный результат процесса по этому спору, т. е. как право на получение защиты нарушенного или оспариваемого материального права в суде.
Если у административного истца имеются в наличии оба правомочия, то он, следовательно, обладает правом на административный иск и его нарушенное или оспариваемое право получит защиту в суде при вынесении решения по административному делу и может быть реализовано.
Глава 18. МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ
18. 1. Понятие и признаки мер предварительной защиты
Право на предварительную защиту по административному иску является составной частью права на справедливые процедуры правосудия и эффективную судебную защиту. Использование предварительной защиты призвано гарантировать восстановление нарушенного материального права и обеспечить эффективность судебного процесса. Необходимость такой защиты обусловлена тем, что пока длится судебный процесс, защищаемое административным истцом материальное право может превратиться в фикцию в результате действия оспоренного административного акта, способного привести к непоправимым вредным последствиям, которые делают затруднительным или невозможным полноценное восстановление его status quo ante и реальное исполнение судебного решения.
Во избежание этого современное законодательство предоставляет административному истцу с момента заявления искового требования определенные полномочия, реализация которых позволяет ему оперативно и своевременно защитить от дальнейшего нарушения свои права и законные интересы на определенный срок, вплоть до вынесения окончательного судебного решения по делу. Эти полномочия выражаются в возможности истца обратиться к суду с просьбой о применении мер предварительной защиты, которая до принятия судом решения по административному делу выступает как юрисдикционная гарантия от нарушения (умаления, ущемления) прав и законных интересов, в защиту которых подан административный иск. Лицо, заявляющее этот иск, может своими активными действиями по предварительной защите свести к минимуму риск негативного влияния оспариваемого неправомерного акта (решения, действия, бездействия) органа публичной власти на его права и законные интересы в течение всего времени, пока длится судебный процесс.
Принцип предварительной защиты в административном судопроизводстве, проистекающий из принципа эффективной судебной защиты, призван определить временн'ые границы исполнимости административных актов, оспариваемых административным истцом. Эти границы устанавливаются посредством принятия судом мер предварительной защиты по административному иску, которые содержат запреты, ограничивающие определенные действия органов публичной власти или исполнение принятых ими актов, либо предписания, обязывающие их совершить определенные действия или принять конкретное решение.
В самом общем виде меры предварительной защиты представляют собой процессуальные акты судебного органа, принимаемые по заявлению заинтересованного лица с целью гарантировать эффективное исполнение судебного решения по административному иску и обеспечить реальную возможность защиты нарушенного или оспоренного права. Их задача состоит прежде всего в том, чтобы не допустить утрату субъективным публичным правом, на признание которого направлен судебный процесс, своего существенного реального значения до принятия судом решения по административному делу. Вместе с тем меры предварительной защиты имеют целью обеспечить не только защищенность, сохранность права административного истца, но и оперативность и реальность исполнения будущего решения суда. Это предполагает, что постановленное судом решение может быть реально осуществлено и предмет спора по прошествии времени, в течение которого проходил судебный процесс, не превратился в лишенный существа абстрактный вопрос. Таким образом, функциональное предназначение мер предварительной защиты по административному иску состоит в том, чтобы:
- предотвратить причинение вреда правам и законным интересам, в защиту которых заявлен административный иск;
- приостановить действие в отношении административного истца неправомерных административных актов;
- обеспечить получение судом необходимых доказательств;
- исключить обстоятельства, способные затруднить или сделать невозможным реальное исполнение судебного решения по административному делу.
Институт предварительной защиты - один из важнейших элементов в системе административной юстиции современных государств. В странах романо-германской правовой семьи этот институт получил различное обозначение и правовое оформление.
Во Франции, например, он обозначается термином, в Кодексе административной юстиции Франции 2000 г. ему посвящен отдельный раздел - кн. V. В самом общем значении под понимается порядок обращения истца в суд с заявлением о принятии временных (срочных) мер для обеспечения его прав на время продолжения процесса, в котором предстоит их защита. В Германии предварительная защита ( einstweiliger Rechtsshutz) в административном судопроизводстве определяется прежде всего как временная (einstweiliger) защита, а мера предварительной защиты (einstweilige ) трактуется как временное распоряжение суда об обеспечении притязания стороны, обратившейся с иском. В Испании и латиноамериканских странах меры предварительной защиты в судебном административном процессе обозначаются термином medidas cautelares, т. е. как превентивные, или предупредительные, меры.
В российском законодательстве и процессуальной теории для обозначения такого рода превентивных, предупредительных мер используются два понятия: обеспечительные меры - применительно к гражданскому судопроизводству и меры предварительной защиты - применительно к административному судопроизводству. В правовом регулировании этих мер существуют определенные различия.
В основе правовой регламентации мер предварительной защиты лежит установка в первую очередь на охрану прав и законных интересов административного истца. Соответственно они называются предварительными мерами, поскольку направлены на превентивную, срочную, заблаговременную защиту этих прав. Это меры не основной, не окончательной, а промежуточной защиты прав и законных интересов административного истца. Их основная защита осуществляется не на определенный срок, не предварительно, а окончательно в основном судебном процессе путем разрешения спора о праве административном.
Концепция обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве ориентирует в первую очередь на понимание их как определенной гарантии, позволяющей обеспечить реальное исполнение будущего решения суда и исключить обстоятельства, которые могут его затруднить или сделать невозможным.
Несмотря на определенные различия в ценностных ориентирах, обусловливающих особенности правового регулирования, меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве являются институтами, близкими по своей юридической природе. Они отличаются рядом общих черт:
1. Имеют юрисдикционную природу - могут быть приняты только судом, т. е. органом, наделенным правом от имени государства осуществлять судебную власть.
2. Носят инструментальный характер - их использование не является самоцелью, а возможно только в связи с заявлением иска, которым инициируется судебный процесс. Соответственно их применение зависит от основного процесса и осуществляется тем же судом, который ведет данный процесс. В функциональном отношении процесс применения этих мер не является самостоятельным, поскольку его цель состоит в том, чтобы гарантировать права и законные интересы, в защиту которых подан иск, и обеспечить практическую эффективность решения по этому иску, которое должно быть вынесено в другом, основном, процессе, разрешающем спор о праве по существу. Исходя из этого инструментальный характер данных мер обусловлен тем, что смысл в их использовании появляется только в связи с заявлением иска, предполагающим необходимость сохранения первоначальной ситуации, возвращение изначального состояния права (status quo ante).
3. Носят характер - действуют до тех пор, пока не произойдет изменение обстоятельств или событие, вызывающее необходимость их изменения или отмены. Они являются временными, промежуточными способами защиты спорного права, которые используются для предотвращения его возможных нарушений в течение срока, который определит суд, или пока не будет принято окончательное решение по делу. Предельный срок их действия во времени определяется решением суда, провозглашающего право в основном процессе, т. е. они могут действовать только до вынесения окончательного решения по спору о праве.
|
|
|
