 |
"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 47 страница
|
|
|
|
При этом согласно имеющимся в уголовно-процессуальной науке концептуальным подходам судебное санкционирование в качестве особого производства предполагает рассмотрение спорного уголовно-процессуального правоотношения, возникающего между сторонами в процессе производства по уголовному делу. В этом случае в качестве предмета спора выступает " вопрос о применении, либо отказе в применении, либо законности применения конкретных уголовно-процессуальных норм" < 1>.
--------------------------------
< 1> См.: Татьянина Л. Г., Адильшаев Э. А. Судебное санкционирование как особое производство // Вестник Удмурт. ун-та. " Экономика и право". 2011. Вып. 4. С. 149.
В соответствии с КАС РФ судопроизводство, связанное с судебным санкционированием, также в полной мере можно рассматривать как судопроизводство, имеющее своим предметом спорные публично-правовые отношения. Формальным основанием для этого является отнесение законодателем всех производств, входящих в судопроизводство об обязательном судебном контроле, к исковым состязательным производствам, осуществляемым по общим правилам административного искового процесса с определенными изъятиями и дополнениями. Исходя из этого принятое в судебном заседании решение суда о предоставлении санкции или отказе в такой санкции вполне может рассматриваться как акт административного правосудия.
Утверждение о том, что судебное санкционирование в административном процессе связано с разрешением споров о праве административном, требует дополнительной аргументации в связи с тем, что еще недавно отдельные дела этой категории разрешались в порядке гражданского процесса и относились к разряду бесспорных гражданских производств.
|
|
|
2. Спорный характер административных дел, разрешаемых в порядке судебного санкционирования. Возникновение спорных ситуаций, лежащих в основе дел данной категории, вызвано, с одной стороны, явным или неявным нежеланием граждан и организаций в добровольном порядке исполнить предъявляемые к ним административные требования, которые способны ограничить их правовой статус. С другой стороны, спорный характер этих ситуаций проистекает из того, что орган публичной власти не может собственной силой преодолеть несогласие второй стороны с его требованием, поскольку закон не наделяет этот орган правом самостоятельно без санкции суда принудить частное лицо к исполнению данного требования (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение, осуществить госпитализацию в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др. ).
По своей сути все административные дела, разрешаемые посредством судебного санкционирования, связаны с отсутствием у административного органа в данной ситуации привилегии предварительного исполнения. В российском административном праве этот термин не используется, хотя обозначаемая им юридическая конструкция применяется и может быть описана в контексте глобализационных процессов и сравнительного правоведения.
В рамках компаративных исследований административного права исторически выделялось два " чистых" типа (или модели) административных систем: французская и англосаксонская. В своем генезисе они отличались целым рядом характерных признаков, многие из которых стерлись или трансформировались в историческом процессе их сближения. Однако два различия, представляющие интерес в контексте исследуемой проблематики, сохранились. Эти системы различаются не в последнюю очередь тем, что в основе французской системы лежит модель " привилегии предварительного исполнения административных решений", а в основе английской - модель судебного исполнения административных решений.
|
|
|
Суть привилегии предварительного исполнения состоит в том, что публичная администрация вправе осуществлять свои решения самостоятельно, собственной властью, а не при наличии на это санкции суда, т. е. предварительно, до санкционирования этого исполнения судом. Юридическая конструкция этой привилегии такова: принятое публичной администрацией одностороннее решение, неблагоприятное для частного лица, реализуется в отношении этого лица ею самой без какого-либо предварительного обращения в суд за подтверждением правильности этого неблагоприятного решения. Иными словами, если административное требование частным лицом добровольно не исполняется, публичная администрация может сама применить принудительные меры и заставить частное лицо исполнить это требование без санкции суда.
На особенности этого механизма указывал еще в начале XX в. А. И. Елистратов, отмечая, что у администрации есть возможность " прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования" < 1>.
--------------------------------
< 1> Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 167.
Отличительной чертой административной системы английского типа является судебное исполнение административных решений. Это означает, что публичная администрация по общему правилу не может осуществлять свои решения, неблагоприятные для частного лица, своей собственной властью. Если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет его добровольно, то орган не может своей властью применить принудительные меры для устранения спорной ситуации и исполнения своего решения. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, подтверждающего законность и обоснованность его притязаний к частному лицу и обязывающего исполнить его решение. В соответствии с этим правилом односторонние решения публичной администрации не имеют в принципе собственной исполняющей силы. Они не могут быть принудительно исполнены без предварительного решения суда.
|
|
|
Представленные описания этих двух моделей административных систем основываются на их исходных, оригинальных характеристиках. На протяжении XX в. имели место их сближение и взаимовлияние, усилившиеся в начале XXI в. под воздействием процессов глобализации. В плане механизма исполнения административных решений наибольшие шаги к сближению сделаны в административной системе французского типа. В целях защиты прав частных лиц сужается сфера действия механизма предварительного исполнения административных решений. В процессе законодательного регулирования происходит сокращение сферы возможностей органов публичной администрации для прямого принудительного осуществления своих требований, неблагоприятных для правового статуса частных лиц и ограничивающих их основные права.
Таким образом, механизм судебного санкционирования в административном праве характеризует такие предусмотренные законом ситуации, в которых принимаемые органами исполнительной власти административные акты, несмотря на то, что обладают исполнительной силой, лишены в то же время исполняющей силы, т. е. использование принудительных мер для их исполнения находится в зависимости от решения суда.
В российской системе права также наблюдается тенденция к сужению сферы действия механизма предварительного исполнения и происходит расширение сферы судебного санкционирования исполнения неблагоприятных для частных лиц административных решений. Эта тенденция отвечает общим положениям ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой применение мер процессуального принуждения, ущемляющих важнейшие права личности, должно производиться только по судебному решению.
В силу специфики предмета правового регулирования в КАС РФ нашли отражение не все предусмотренные в законодательстве случаи судебного исполнения административных решений. В частности, аналогичный механизм предусматривается ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ " Об охране окружающей среды" в отношении прекращения размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды; ФЗ от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ " О лицензировании отдельных видов деятельности" (п. п. 11, 12 ст. 20) и рядом других законов.
|
|
|
Наличие такого рода законодательных актов свидетельствует о том, что механизм судебного санкционирования характерен и для административного судопроизводства в арбитражном суде. Однако разбирательство подобных дел в АПК РФ в силу ряда причин не выделено в отдельные производства, за исключением производства по делам о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций (гл. 26).
Таким образом, судебное санкционирование можно рассматривать как самостоятельный институт и вид административного судопроизводства в общем суде, содержание которого составляет деятельность суда по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) в связи с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, осуществляемая с целью обеспечения их прав и проверки законности предъявляемых требований.
Необходимость этого вида административного судопроизводства вызвана тем, что в силу законодательных положений административный орган не может осуществить свои требования без санкции суда, который решает спорный вопрос о правомерности (или неправомерности) производства принудительных действий по их реализации. Предметом спора является вопрос о применении, либо отказе в применении, либо законности применения конкретных административно-правовых норм, предполагающих ограничение прав и законных интересов граждан и организаций. В качестве органа правосудия суд разрешает конфликтную ситуацию, оценивая в рамках предварительного контроля законность и обоснованность предъявляемых к частному лицу административных требований по административному иску органа, уполномоченного осуществлять эти требования.
Эти требования направлены на вынесение судом решений преобразовательного (конститутивного) характера, например на установление правоотношения по приостановлению деятельности общественной организации или по госпитализации лица в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, на прекращение правоотношения по административному надзору по делам о досрочном прекращении административного надзора, на изменение правоотношения по пребыванию иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении и т. д.
|
|
|
Правоотношения, на установление, изменение или прекращение которых направлены указанные в законе административные властные требования к физическим лицам и организациям, носят административно-правовой характер. В рамках такого правоотношения административный орган получает право на реализацию властного требования, на применение принуждения, а на физическое лицо или организацию ложится подтвержденная судом обязанность подчиниться принудительным действиям и административным ограничениям.
Само отсутствие добровольного исполнения частным лицом предъявляемого властного административного требования, вызвавшее обращение в суд с административным иском, свидетельствует о различном понимании сторонами правоотношения содержания и объема своих прав и обязанностей и возникновении разногласий между ними. Возникший административный спор о правах и обязанностях в рамках данного судопроизводства разрешается посредством проверки судом законности и обоснованности властных требований административного органа, предполагающих ограничение прав и законных интересов частного лица. Только после разрешения этого спора судом посредством подтверждения права одной стороны произвести принудительные действия и обязанности другой стороны им подчиниться орган публичной администрации может на законных основаниях реализовать свои властные требования, связанные с ограничением прав граждан и организаций.
Эта модель, описывающая особенности предмета деятельности суда по судебному санкционированию, находит свое обоснование в научных исследованиях, посвященных изучению отдельных видов производств по данным делам, в частности производства по делам об административном надзоре. Так, А. С. Вельмин приходит к выводу, что предметом производства об административном надзоре является " спор о праве административном в целях установления, изменения или прекращения административного правоотношения между органом внутренних дел и поднадзорным лицом" < 1>.
--------------------------------
< 1> Вельмин А. С. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 6 - 7.
3. Особенности административного судопроизводства, связанного с судебным санкционированием. Цель судебной деятельности по санкционированию мер административного принуждения состоит в предотвращении необоснованного умаления прав граждан и организаций, неправомерного ущемления их частных интересов в случаях принудительной реализации административным органом публичного интереса, выражающегося в обеспечении безопасных и стабильных условий существования общества. Механизм судебного санкционирования предназначен для обеспечения баланса публичных и частных интересов при разрешении определенных конфликтных ситуаций, связанных с применением мер административного принуждения в особых, предусмотренных законом случаях.
В этих случаях частный интерес граждан и организаций защищается посредством осуществления самой процедуры предварительного судебного контроля, носящей обязательный характер. Предназначение этой процедуры - проверить наличие оснований для реализации предъявляемых к частным лицам властных административных требований. В рамках этой обязательной процедуры защищается и публичный интерес, причем его защита осуществляется в двух направлениях.
С одной стороны, защищается интерес общества, вызванный необходимостью контроля за поведением субъектов, представляющих потенциальную опасность для личности, общества и государства. Этот публичный интерес состоит, например, в госпитализации лиц, болезнь которых чревата опасностью для окружающих; в административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, с целью профилактики повторных преступных посягательств; в прекращении деятельности СМИ, пропагандирующих культ насилия и жестокости; в ликвидации общественного или религиозного объединения, деятельность которого создает реальную угрозу причинения вреда здоровью граждан, окружающей среде или общественному порядку.
С другой стороны, процедура судебного санкционирования направлена на защиту интереса общества в том, чтобы применение мер принуждения, связанных с реализацией властных административных требований, производилось в точном соответствии с порядком и основаниями, установленными законом, а не произвольно. Тем самым в рамках данной процедуры реализуется публичный интерес в обеспечении законности административной деятельности.
Таким образом, судебное санкционирование в административном судопроизводстве осуществляется в целях защиты частных и публичных интересов, соответственно от необоснованного применения мер административного принуждения и от причинения вреда личности, обществу и государству контролируемыми в силу специального закона субъектами.
В этом контексте суть судебного санкционирования как обязательной процедуры состоит в установлении определенного баланса между публичными и частными интересами. Он позволяет достичь, с одной стороны, ограничения возможного произвола административных органов, уполномоченных на применение мер принуждения при осуществлении контрольной и надзорной деятельности, а с другой - ограничения опасных проявлений поведения граждан и организаций, попадающих в силу закона в сферу этой деятельности.
Судопроизводство по делам о санкционировании (об обязательном судебном контроле) как вид административного судопроизводства включает целый ряд отдельных (особых) производств, которые характеризуются определенными общими чертами:
1) эти производства по отдельным категориям дел инициируются не частными лицами (гражданами и организациями), а органами публичной администрации путем подачи административного искового заявления;
2) они представляют собой процессуальную форму предварительного судебного контроля за административными действиями, который инициируется самими органами публичной администрации и реализуется в рамках обязательной процедуры судебного санкционирования;
3) они имеют своим предметом административные дела, возникающие из спорных ситуаций, в которых по воле законодателя административные решения не обладают собственной исполнимой силой. Орган публичной администрации не может принудить частное лицо к исполнению неблагоприятного для него властного административного требования, которое оно не исполняет добровольно, создавая тем самым спорную ситуацию (отказывается от лечения, не желает покидать страну пребывания, не намерено являться в орган внутренних дел и т. д. ). Добиться исполнения своих требований и разрешения спорной ситуации орган публичной власти может только через суд, доказав их обоснованность и законность;
4) в основе этих производств лежит механизм судебного санкционирования, имеющий своей целью обеспечить баланс частных интересов (интересов граждан и организаций, права и свободы которых ограничиваются предъявлением властных административных требований) и публичных интересов, которые могут потенциально пострадать от нежелательной и небезвредной активности субъектов, чьи права и законные интересы предполагается ограничить;
5) судебное решение, которым удовлетворяются заявленные административным органом исковые требования, направлено на то, чтобы преодолеть противодействие (сопротивление) другой стороны, не желающей добровольно исполнять предъявленные административные требования. Суд сам не осуществляет неблагоприятные для частного лица принудительные действия, он только санкционирует (разрешает, подтверждает) их производство.
Таким образом, судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле, выделенным в КАС РФ в отдельную группу, реализуется в рамках общей процедуры судебного санкционирования, модель которой может быть описана следующим образом:
если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет добровольно предъявляемые к нему властные административные требования, содержащиеся в его решении, то административный орган не может своей властью применить принудительные меры для реализации своих требований. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, обязывающего исполнить его властные административные требования.
25. 2. Особенности производства по административным искам
о приостановлении деятельности < 1>
--------------------------------
< 1> В гл. 27 КАС РФ данное производство обозначается как " производство по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации". В ч. 1 ст. 262 КАС РФ обращение в суд по этим делам сокращенно обозначается как " административное исковое заявление о приостановлении деятельности". Соответственно это сокращенное обозначение может быть использовано и в отношении производства по данной категории дел.
1. Общая характеристика административных дел о приостановлении деятельности. В рамках данного судопроизводства рассматривается целый комплекс сходных по своей юридической природе административных дел, предполагающих для своего разрешения использование механизма судебного санкционирования. В круг этих дел включаются дела:
1) о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения;
2) ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения;
3) приостановлении деятельности или ликвидации другого общественного объединения;
4) приостановлении деятельности или ликвидации религиозной и иной некоммерческой организации;
5) запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;
6) прекращении деятельности средств массовой информации.
Субъектами административно-правовых отношений, определяющими специфику административных дел о приостановлении деятельности, являются:
- с одной стороны, политические партии, общественные и религиозные организации, посредством которых граждане реализуют право на объединение (ст. 30 Конституции РФ), и средства массовой информации (СМИ), обеспечивающие реализацию прав граждан на свободу информации, свободу мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ),
- с другой стороны, органы и должностные лица, уполномоченные федеральным законом на осуществление контроля за деятельностью общественных объединений или средств массовой информации.
Политическая партия как субъект публично-правовых отношений представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Закона о политических партиях). Она должна отвечать следующим требованиям: а) иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов РФ, б) в ней должно состоять не менее 500 членов, в) ее руководящие и иные органы, региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ. Политическая партия является видом общественной организации как организационно-правовой формы юридических лиц.
Региональное отделение политической партии - это структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта РФ.
Общественное объединение представляет собой добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Закона об общественных объединениях).
Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица < 1>.
--------------------------------
< 1> Статья 8 ФЗ от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ " О свободе совести и о религиозных объединениях" // СПС " КонсультантПлюс".
Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Такие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ < 1>.
--------------------------------
< 1> Статья 2 ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ " О некоммерческих организациях".
Общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, получают свой административно-процессуальный статус административного ответчика по данного рода делам непосредственно из прямого указания КАС РФ на допустимость их участия в судебно-административном процессе. " ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм" (ОКОПФ), утвержденный Приказом Росстандарта от 16 октября 2012 г. N 505-ст, такой организационно-правовой формы, как общественное объединение или религиозная организация, не являющаяся юридическим лицом, не предусматривает < 1>. Таким образом, общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами, относятся к тем субъектам, возникновение административно-процессуальной правосубъектности которых определяется единственным условием - наличием прямого указания (разрешения) закона на возможность (допустимость) их участия в процессе. В число таких субъектов входит, например, религиозная группа, под которой федеральный законодатель понимает добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица.
--------------------------------
< 1> Этот классификатор в рубрике " Код 3 00 00 - Организационно-правовые формы организаций, созданных без прав юридического лица" исходит из гражданско-правового критерия и включает в их состав, в частности, такие организации, как представительства юридических лиц, филиалы юридических лиц, обособленные подразделения юридических лиц, структурные подразделения обособленных подразделений юридических лиц, паевые инвестиционные фонды, простые товарищества.
Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием) (ст. 2 Закона о СМИ).
В качестве субъектов, реализующих административные властные требования в материальных административно-правовых отношениях с указанными выше общественными объединениями и СМИ, выступают должностные лица государственных ведомств, которые наделены полномочиями по контролю за осуществлением права на объединение и права на свободу информации с целью воспрепятствовать злоупотреблениям этими правами. В роли таких контролирующих субъектов выступают уполномоченные федеральным законом органы в лице:
а) Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов осуществляющих полномочия в сфере регистрации некоммерческих организаций и контроля за их деятельностью, в том числе за деятельностью отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий (п. 2 ст. 12, п. 4 ст. 41 Закона о политических партиях, п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации < 1> );
--------------------------------
< 1> См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 " Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.
б) Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), уполномоченной на осуществление контроля за деятельностью средств массовой информации < 1>.
--------------------------------
< 1> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 // СПС " КонсультантПлюс".
Контроль за деятельностью общественных объединений и иных некоммерческих организаций со стороны органов юстиции призван обеспечить функционирование зарегистрированных ими организаций в строгом соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, а также в соответствии с их уставными целями и задачами. Полномочия, формы и методы деятельности контролирующих органов в этой области определены в ст. 38 Закона об общественных объединениях, ст. 38 Закона о политических партиях, ряде других законодательных и подзаконных нормативных актов < 1>.
--------------------------------
< 1> См., напр.: Приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456 " Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации" (ред. 2016 г. ) (далее - Административный регламент МЮ РФ) // http: //www. pravo. gov. ru (дата обращения: 10. 06. 2016)).
В случае выявления нарушения общественными объединениями законодательства или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, регистрирующий орган, осуществляющий контроль, может вынести им письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения и срока устранения указанного нарушения. В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган, внесший соответствующее представление, вправе подать в суд административный иск о приостановлении деятельности или ликвидации общественного объединения.
|
|
|
