"Административные дела, не отнесенные к компетенции иных судов, подведомственны общим судам" или 42 страница

Если в связи с признанием НПА недействующим выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, способная повлечь нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган публичной власти, принявший оспоренный акт, обязанность принять новый НПА, заменяющий акт, признанный недействующим.

Признание нормативного акта недействующим относится к таким способам защиты прав и законных интересов, применение которых позволяет предупредить или пресечь нарушение субъективных прав и гарантировать восстановление уже нарушенных в конкретном случае прав и законных интересов.

 

24. 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий

(бездействия) органов публичной власти, нарушающих права

и законные интересы граждан и организаций < 1>

 

--------------------------------

< 1> В КАС РФ название этого производства имеет более развернутое название: глава 22 " Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего". С точки зрения юридической техники возможно обозначение всех перечисленных в названии субъектов, наделенных публичными полномочиями, обобщающим термином с расшифровкой их содержания в соответствующем месте, как это принято в аналогичных законодательных актах многих государств. Так, для обозначения субъектов, решения которых оспариваются, в Законе об общем административном праве Нидерландов 1994 г. используется обобщающий термин " административные органы", в КАС Украины 2005 г. - " субъект властных полномочий". Для обозначения всех субъектов, указанных в ст. 218 КАС РФ в качестве административных ответчиков, в данном издании будет использоваться термин " орган публичной власти".

 

1. Субъекты и предмет оспаривания. В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что:

- нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы;

- созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или

- незаконно возложены на них какие-либо обязанности.

Исходя из формулы закона в рамках этого производства правом на обращение в суд с административным иском об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти обладают три вида субъектов:

1) граждане: понятие " граждане" охватывает своим содержанием не только граждан РФ, но и граждан иностранных государств и лиц без гражданства. Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан определяется ч. ч. 5, 6 ст. 5 КАС РФ;

2) организации: административными истцами в рамках этого производства могут быть: а) организации, обладающие статусом юридического лица частного права; б) организации, не имеющие такого статуса, т. е. организации, не зарегистрированные в качестве юридического лица частного права, но обладающие административно-процессуальной правосубъектностью в силу прямого указания закона на возможность (допустимость) такого участия в процессе;

3) иные лица: законодатель не дает определения данного понятия. По смыслу норм, регламентирующих порядок этого производства, к числу иных лиц могут быть отнесены две группы субъектов:

- общественные объединения, которые вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа публичной власти, если полагают, что ими нарушены или оспорены права и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ч. 2 ст. 218 КАС РФ);

- прокурор, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, иные органы, организации и лица в пределах своей компетенции в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ч. 4 ст. 218 КАС РФ).

Оспаривая предположительно незаконные решения и действия (бездействие) органов публичной власти, граждане и организации ставят перед судом вопрос о нарушении своих субъективных прав, свобод и законных интересов.

Под правами и свободами, которые могут быть нарушены властными действиями (бездействием) и решениями, понимаются права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, а также иные права, предусмотренные отраслевым российским законодательством и международными нормами, относящимися к правам человека. Эти права в сфере правоотношений публичной власти приобретают характер субъективных публичных прав. Они носят публично-правовой характер, поскольку реализуются, приобретаются и прекращаются в отношениях с органами и должностными лицами публичной власти, которые осуществляют свои властные публичные полномочия посредством издания правовых актов управления. Эти акты обозначаются отечественным законодателем как " решения и действия (бездействие)".

При отсутствии легальной дефиниции, определяющей данные правовые формы публичного управления, их толкование для целей административного судопроизводства дается Верховным Судом РФ < 1>. Эта высшая судебная инстанция к решениям относит акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц:

--------------------------------

< 1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 " О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // Вестник Верховного Суда РФ. 2009. N 4.

 

- принятые единолично или коллегиально;

- содержащие властное волеизъявление;

- порождающие правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Решения как форма управленческой деятельности по своей сути являются ненормативными правоприменительными актами, в первую очередь органов и должностных лиц исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в налоговой, таможенной, социальной, финансовой, земельной и других сферах публичного управления. Эти правоприменительные акты принимаются при реализации публичных полномочий, носят индивидуальный характер и в одностороннем порядке устанавливают, изменяют или иным образом затрагивают права и обязанности адресатов.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 в качестве акта публичного управления решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной форме (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина). В этом Постановлении Пленума не содержится указания на конклюдентную форму выражения воли органов публичной власти и их должностных лиц. Между тем опыт административной юстиции зарубежных стран свидетельствует о возможности оспаривания решений, выраженных в конклюдентной форме (например, в форме дорожных знаков).

Таким образом, решение органа публичной власти как предмет оспаривания в административном судопроизводстве представляет собой ненормативный (индивидуальный) правоприменительный акт, изданный субъектом - носителем властных публичных полномочий, выражающий его волю в объективированной форме (устной, письменной или конклюдентной), содержащий определенное указание (установление, требование) и влекущий юридические последствия, затрагивающие правовой статус гражданина или организации.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление этих органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

В теории административного права действия органов и должностных лиц публичной власти подразделяются на два вида:

- действия, носящие правоустановительный характер, влекущие юридические последствия для граждан и организаций, их правового положения;

- действия, не носящие правоустановительного характера. Они не направлены непосредственно на установление (изменение, прекращение) правоотношений, не влекут для частного лица юридических последствий. Это - действия, касающиеся внутренней организации деятельности органов публичного управления, подготовки и исполнения административных актов, реализации функций материально-технического обеспечения жизнедеятельности органов и т. д.

По общему правилу оспариванию в порядке гл. 22 КАС РФ подлежат лишь действия, носящие правоустановительный характер.

Под бездействием понимается неисполнение органом публичной власти или его должностным лицом обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом. В теории административного права многих европейских государств бездействие обозначается как " административное умолчание".

Таким образом, в рамках производства, регулируемого гл. 22 КАС РФ, предметом оспаривания являются решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц публичной власти. В то же время административно-правовой спор, разрешаемый в порядке этого судопроизводства, имеет двуединый предмет и осуществляется по поводу:

- субъективных публичных прав и законных интересов граждан и организаций (их наличия или отсутствия, признания или соблюдения, умаления или нарушения, в том числе посредством создания препятствий их реализации, делающих невозможным их осуществление, причинения им ущерба (урона), незаконного возложения на граждан или организации какой-либо обязанности или незаконного привлечения частного лица к какой-либо юридической ответственности);

- законности (правомерности) решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти.

При этом судебная проверка законности решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти в этом производстве выступает средством защиты прав и законных интересов граждан и организаций в административно-правовом споре.

2. Подсудность административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти определяется по правилам, установленным гл. 2 КАС РФ, за исключением случаев, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

Дела этой категории в качестве суда первой инстанции рассматривают и разрешают:

1) районные суды, в компетенцию которых входят все административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия), за исключением дел:

- отнесенных ст. 21 КАС РФ и Законом о военных судах к подсудности Верховного Суда РФ;

- отнесенных ст. 20 КАС РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также отнесенных Законом о военных судах к подсудности военных судов;

2) верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают административные дела этой категории, связанные:

- с государственной тайной, в том числе с оспариванием отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что лицо, подавшее административный иск, осведомлено о сведениях, составляющих государственную тайну;

- оспариванием постановлений квалификационных коллегий судей субъектов РФ, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки;

- оспариванием решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

3) Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании:

- ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ; Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ;

- решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд РФ предусмотрено федеральным законом;

- решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

- ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (рассматриваются Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда РФ).

Гарнизонными военными судами рассматриваются все административные дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, не отнесенные к подсудности Судебной коллегии по делам военнослужащих РФ и окружных (флотских) военных судов.

Административные исковые заявления по делам этой категории, подсудные районным судам, по общему правилу подаются в суд по месту нахождения (по месту фактического расположения) органа публичной власти, решение, действие (бездействие) которого оспариваются.

3. Порядок возбуждения и рассмотрения административных дел об оспаривании действий и решений. КАС РФ предусматривает альтернативный порядок оспаривания неправомерных актов органов публичной власти и должностных лиц: гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. Вместе с тем, если федеральный закон устанавливает обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.

Для обращения в суд устанавливаются общий срок: три месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении его прав, и сокращенный 10-дневный срок в следующих особых случаях:

- по иску об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования;

- по иску о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя;

- по иску об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения.

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Форма административного искового заявления должна соответствовать общим требованиям, предусмотренным ст. 125 КАС РФ. Кроме того, в административном исковом заявлении по данной категории дел должны быть указаны:

- орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие);

- наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);

- сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняется орган публичной власти);

- иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия);

- сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемыми решением, действием (бездействием);

- нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие);

- сведения о невозможности приложения к административному исковому заявлению каких-либо документов и соответствующие ходатайства;

- сведения о том, подавалась ли в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу жалоба по тому же предмету, который указан в подаваемом административном исковом заявлении. Если такая жалоба подавалась, указываются дата ее подачи, результат ее рассмотрения;

- требование о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

По результатам рассмотрения вопроса о принятии к производству административного искового заявления суд может вынести одно из четырех определений:

- определение об отказе в принятии административного искового заявления;

- определение о возвращении административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим;

- определение об оставлении без движения административного искового заявления;

- определение о принятии к производству административного искового заявления.

В случае принятия к производству административного искового заявления суд направляет копии соответствующего определения лицам, участвующим в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения. Копии определения о принятии к производству суда административного иска о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его проведения, направляются судом лицам, участвующим в деле, в день вынесения данного определения с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку этих копий.

Суд вправе, согласно ст. 224 КАС РФ, объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения:

- несколько находящихся в производстве суда дел об оспаривании одного и того же решения, действия (бездействия) органа или должностного лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями;

- несколько таких административных дел, в том числе в случае, если решение, действие (бездействие) оспариваются в различных частях и (или) несколькими административными истцами.

Об объединении административных дел в одно производство суд выносит определение, копии которого направляются лицам, участвующим в деле.

Суд в порядке, предусмотренном гл. 7 КАС РФ, вправе использовать меры предварительной защиты. Он может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

Возбужденное на основании поданного заявления дело суд обязан рассмотреть в месячный срок, а Верховный Суд РФ - в течение двух месяцев со дня поступления административного иска в суд. По отдельным категориям дел, разрешаемых в порядке этого производства, КАС РФ предусматривает сокращенный 10-дневный срок рассмотрения судебного спора (ч. ч. 2 - 4 ст. 226).

В состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия), могут входить:

- стороны;

- заинтересованные лица;

- прокурор;

- органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

При рассмотрении дел об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего к участию в деле в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Дела данной категории рассматриваются в суде первой инстанции судьей единолично, за исключением дел, которые рассматривает Дисциплинарная коллегия Верховного Суда РФ.

Лица, участвующие в деле, их представители, а также иные участники судебного разбирательства извещаются о времени и месте судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела, если суд не признал их явку обязательной. Однако суд может признать явку этих лиц обязательной. Представитель органа и должностное лицо в случае их неявки могут быть подвергнуты штрафу в сумме до 30 тыс. руб., а орган, не обеспечивший их явку, - до 100 тыс. руб.

В ходе разбирательства суд исследует документы, на основании которых было вынесено оспариваемое решение или совершено оспариваемое действие (бездействие), заслушивает объяснения истца и других участвующих в деле лиц, исследует необходимые документы и иные доказательства. Органы публичной власти или должностные лица, действия и решения которых оспариваются, обязаны документально доказать их законность. Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

При рассмотрении дела суд может в целях правильного разрешения дела истребовать доказательства по своей инициативе. Должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, могут быть подвергнуты штрафу.

При проверке законности оспариваемого решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет в полном объеме следующие обстоятельства:

- нарушены ли права и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав и законных интересов которых подан иск;

- соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа публичной власти на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

- соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По делам этой категории возможно заключение соглашения о примирении сторон в порядке, предусмотренном ст. 137 КАС РФ.

4. Решение суда по рассмотренному делу принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС РФ. По результатам рассмотрения судом может быть принято одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права и законные интересы административного истца. В этом случае он постановляет об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав и реализации законных интересов лиц, в интересах которых был подан соответствующий административный иск;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В резолютивной части решения по делу должно содержаться указание на признание оспоренных административных актов (решения, действия (бездействия)) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган публичной власти - автора акта и на существо оспоренного акта.

В случае удовлетворения административного иска и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает:

- на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо

- необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав и законных интересов административного истца;

- срок устранения таких нарушений, а также

- обязанность сообщения об исполнении решения в суд и лицу, которое являлось истцом по этому делу.

Срок устранения допущенных нарушений не должен превышать один месяц со дня вступления решения суда в законную силу, если суд не устанавливает иной срок. Невыполнение органом или должностным лицом обязанности устранить нарушения прав или законных интересов может привести к тому, что суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель может применить в отношении руководителя органа или должностного лица меры, предусмотренные Законом об исполнительном производстве (ст. ст. 105 и 113).

В резолютивной части решения должны также содержаться сведения по вопросам, разрешенным судом на основании конкретных обстоятельств административного дела, включая отмену или сохранение мер предварительной защиты по административному иску. Суд может указать на необходимость опубликования решения суда в определенном официальном печатном издании в установленный им срок.

В день вступления в законную силу решения суда, которым удовлетворены заявленные требования, или в день обращения данного решения к немедленному исполнению его копии направляются с использованием способов, позволяющих обеспечить скорейшую доставку таких копий, руководителям органов публичной власти, решения, действия (бездействие) которых были оспорены. Суд также может направить копии данного решения в вышестоящие в порядке подчиненности органы, прокурору, другим лицам.

Решение по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) приводится в исполнение по общим правилам, указанным в ст. 187 КАС РФ. Судебные решения, которыми признаны незаконными решения, действия (бездействие) органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления по вопросам, связанным с проведением публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования), подлежат немедленному исполнению. Обжалование решений суду по этим делам осуществляется по общим правилам, установленным КАС РФ.

⇐ Предыдущая46474849505152535455Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: