Общественный выбор в условиях представительной демократии

В современных странах с развитым рыночным хозяйством осуществляется практика не прямой, а представительной демократии, то есть все, имеющие право голоса, периодически избирают своих представителей в законодательные органы, а уже избранные законодатели проводят в жизнь те или иные решения, в том числе, связанные с финансированием общественных благ, предоставлением субсидий, введением таможенных тарифов и т. п.

В условиях представительной демократии процесс голосования усложняется. В отличие от частного общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из которых предлагает свой пакет программ. Последнее означает, что избиратель лишен возможности выбирать нескольких депутатов: одного – для решения проблем занятости, другого – для борьбы с инфляцией, третьего – по проблемам внешней политики и т.д. Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого далеко не полностью совпадает с его предпочтениями.

Усложняется и процедура голосования. Избирательное право может быть обусловлено имущественным цензом или цензом оседлости. Для избрания кандидата может требоваться относительное или абсолютное большинство.

Избиратели должны располагать определенной информацией о предстоящих выборах. Информация же имеет альтернативную стоимость. Для ее получения требуются время или деньги, а чаще и то, и другое. Не все избиратели могут позволить себе значительные траты, связанные с получением необходимой информации о предстоящих выборах. Поступая рационально, большинство стремится минимизировать свои издержки.

Довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведения избирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора.

Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша. За рациональным неведением стоит проблема «безбилетника». Информация, касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы.

При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля (см. рис. 3.7), непосредственно увязав налогообло­жение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане.

Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтересованность большинства избирателей в частом проведении рефе­рендумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно не­больших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо.

Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные меры, а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения и контролировать их исполнение – функция профессиональных политиков.

Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожела­ния и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой – за определение некоторой общей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью.

Рациональное поведение предпринимателя предполагает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей.

Рациональный избиратель также должен соотносить предельные выгоды от такого влияния с предельными затратами (издержками). Рядовому избирателю небезразлично решение того или иного вопроса, однако влияние на своего депутата связано с затратами на привлечение внимания. Поэтому, как правило, предельные затраты значительно превышают предельные выгоды, поэтому желание постоянно воздействовать на депутата у избирателя минимально.

Иные мотивы у тех избирателей, интересы которых сконцентрированы на определенных вопросах, как, например, у производителей конкретных товаров и услуг. Изменение условий производства (регулирование цен, строительство новых предприятий, объем государственных закупок, изменение условий импорта-экспорта) для них являются важными в предпринимательской деятельности. Поэтому такие группы с особыми интересами стремятся поддерживать постоянную связь с представителями власти. Они используют для этого письма, телеграммы, средства массовой информации, организуют демонстрации и митинги, создают специальные сообщества, чтобы оказывать давление на законодателей и чиновников. Все эти способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для ограниченной группы избирателей политического решения называют лоббизмом (lobby – кулуары).

Группы со взаимными и значительными интересами могут с лихвой компенсировать свои затраты, если законопроект, который они отстаивают, будет принят. Дело в том, что выгоды от принятия закона будут реализованы внутри группы, а издержки распределятся на все общество в целом. Концентрированный интерес немногих побеждает распыленные интересы большинства. Поэтому относительное влияние групп с особыми интересами гораздо больше их доли голосов. Выгодные им решения не были бы приняты в условиях прямой демократии, когда каждый избиратель прямо и непосредственно выражает свою волю.

Депутаты также заинтересованы в активной поддержке со стороны влиятельных избирателей, ибо это увеличивает шансы их переизбрания на новый срок. Лоббизм позволяет находить источники финансирования предвыборной кампании и политической деятельности. В еще большей степени заинтересованы в лоббизме профессиональные бюрократы, от деятельности которых зависит не только принятие, но и претворение в жизнь политических решений. Поэтому выборные органы и исполнительная власть должны следовать определенным принципам, сфера их деятельности должна быть строго ограничена. По мнению Ф. Хайека, «ограничена должна быть... любая власть, но особенно демократическая. Всемогущее демократическое правительство именно вслед­ствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство».

В повседневной законодательной деятельности депутаты стремятся повысить свою популярность, активно используя систему логроллинга (logrolling – «перекатывание бревна»).

Логроллинг – это торговля голосами, когда один индивид (группа, партия) обещает свою поддержку другому индивиду (другой группе, партии) в голосовании по какому-либо вопросу в обмен на поддержку противоположной стороны при голосовании по вопросу, интересующему первую сторону («покупает» чужую поддержку за свой голос).

Сторонники теории общественного выбора не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу местным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

Классической формой логроллинга является«бочонок с салом» –закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опас­ности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.

Крупным достижением в теории общественного выбора в рамках представительной демократии стала начатая Г. Таллоком (1922-2014) и Э. Крюгер (р. в 1934 г.) разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты (political rent seeking, 1974) – это стремление агентов получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Экономические агенты предпринимают усилия, направленные на получение исключительных преимуществ, поставив принуждающую силу государства на службу частных интересов.

Так, например, правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Участвуя в политическом процессе, они стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требуют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны. Например, группы давления получают политическую ренту, когда законодатели принимают правительствен­ное решение о введении импортных пошлин (выигрывают отечественные производители аналогичного товара), выделении многомиллиардных средств на гарантированную закупку военной продукции и т. д.

Политическая рента связана с использованием властных полномочий в экономике, искусственным ограничением конкуренции. Конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Вместо затрат на совершенствование экономических благ дополнительные затраты направляются на политическую деятельность: на финансирование политический партий, на лоббирование, на подкуп и т.п.

Дж. Бьюкенен выделяет три типа расходов, связанных с поиском ренты:

1) расходы потенциальных получателей монополии;

2) усилия бюрократов, стремящихся превратить в свои доходы расходы потенциальных монополистов;

3) искажения, возникшие в результате образовавшейся монополии или деятельности государства, направленной на поиск политической ренты.

Классическая модель поиска ренты опирается на модель чистой монополии (рис. 3.9). В условиях чистой монополии происходит сокращение выпуска продукции с Q_c до Q_m и повышение цен с Р_с до Р_m. Прямоугольник R составляет политическую ренту, полученную за счет потребительского излишка, а треугольник L означает общественные издержки монополии в связи с поиском ренты.

Рисунок 3.9 – Классическая модель поиска ренты

 

Формы поиска ренты могут быть разнообразны:

1) через регулирование цен и объемов выпуска, которые приводят к повышению монопольной власти;

2) через тарифы и квоты, что способствует ограничению конкуренции.

Одним из направлений теории общественного выборa, взаимосвязанной с теорией политической ренты, является экономика бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, – обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственном подчинении у бюрократов.

Экономика бюрократии (economics of bureaucracy) согласно теории общественного выбора – это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям:

1) она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку,

2) извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Уже всилу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает, прежде всего, интересы различных законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами «обрабатывают» политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общества в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И, наоборот, в случае провала им могут помочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей «отхода». Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «системы вращающихся дверей».

Уильям Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности бюрократических учреждений с позиции «издержки-выгоды» и применительно к бюро (подразделения государственного аппарата, финансируемые из бюджета) это означало соотношение бюджета и выпуска.

Модель Нисканена демонстрирует возможность существенного избыточного финансирования бюро при наличии информационной асимметрии между ними и теми, кто распределяет бюджетные средства.

В модели Таллока бюрократ является монополистом и получает довольно большую полезность от роста бюро, поскольку это позволяет ему расширить спектр предлагаемых оплачиваемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро.

В модели Бретона-Бреннана-Бьюкенена внимание акцентируется на ограничении деятельности бюрократов посредством законов о налогах. Если описанные выше модели рассматривали деятельность бюро с точки зрения расходов государства, то данная модель подходит к ограничению деятельности бюро в аспекте получаемых государством доходов. В этом случае законодательство о налогообложении выступает, как фактор ограничивающий рост бюро.

Теория общественного выбора рассматривает проблему реформы бюрократии – это проблема минимизации правительственного аппарата, как путем создания конкурентных условий для работы правительственных учреждений, так и путем передачи части их функций частным учреждений. Многие сторонники теории общественного выбора важнейшим условием эффективной борьбы с бюрократией считают приватизацию, а конечной целью – создание конституционной экономики.

 

⇐ Предыдущая13141516171819202122Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: