 |
Принятие новых бюджетных правил, определяющих порядок
|
|
|
|
Использования доходов бюджета, связанных с колебаниями цен
На энергоресурсы, и устанавливающих ограничения на величину
Расходов
Размер нефтегазового трансферта должен задаваться не как по‑
стоянно меняющаяся доля к ВВП страны, а определяться поро‑
говым значением цены на нефть, установленным на основании
объективной наблюдаемой исторической информации. Кроме
того, необходимо учитывать и косвенный эффект от изменения
цен на нефть на не-нефтегазовые доходы (через изменение тем‑
пов роста экономики, обменный курс, инфляцию и т. д.).
Одновременно с этим целесообразно финансирование ненеф-
тегазового дефицита федерального бюджета путем выпуска государ-
ственных ценных бумаг, размещаемых на внутреннем рынке.
Создание Резервного фонда, выделение не-нефтегазовых до‑
ходов и нефтегазового трансферта было первым шагом на пути
противодействия внутренним циклическим и внешним конъ‑
юнктурным колебаниям. Как показал опыт 2008–2009 гг., в ус‑
ловиях ухудшения внешней конъюнктуры Резервный фонд вы‑
полняет свою роль по сглаживанию колебаний рентных доходов.
Однако при наложении на конъюнктурный цикл цен на энерго‑
носители внутреннего бизнес-цикла возможности Резервного
фонда оказываются недостаточными, и правительство вынужде‑
но идти на масштабные рыночные заимствования. Формирова‑
ние развитого рынка государственных ценных бумаг (в первую
очередь — внутренних) позволяет не только сглаживать колеба‑
ния циклических бюджетных доходов, но и дает Центрально‑
му банку возможности для реализации на практике политики
управления процентными ставками через операции на откры‑
|
|
|
том рынке.
Прежние бюджетные правила касались только нефтегазо‑
вых доходов. Однако необходимо учитывать не только конъюн‑
ктурные доходы, связанные с колебаниями цен на нефть и газ,
но и циклические доходы, связанные с фазой делового цикла.
При этом в настоящих российских условиях деловой цикл в зна‑
чительной мере формируется изменением цен на углеводороды.
В связи с этим основой новых бюджетных правил предлагается сде-
лать базовую цену на нефть.
В дальнейшем, по мере диверсификации российской эко‑
номики и доходной части бюджета, необходим переход к уче‑
ту в бюджетных правилах не только базовой цены на нефть,
но и параметров делового цикла. То есть переход к выделению
структурных доходов бюджета — ожидаемых при базовой цене
на нефть и средних за деловой цикл темпах роста ВВП.
Федеральный бюджет должен быть сбалансированным при
базовой цене на нефть. При этом необходимо учитывать зави‑
симость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам —
как прямым, так и косвенным (через цены на газ, через влия‑
ние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный
курс и т. д.). Кроме того, необходимо более жестко регламентиро-
вать действия правительства в случае отклонения доходов от запла-
нированных (в большую либо в меньшую сторону).
Таким образом, предлагаемые бюджетные правила определя‑
ются набором следующих показателей:
1) базовая цена нефти;
2) максимальная допустимая величина финансирования бюд‑
жетного дефицита за счет чистых заимствований;
3) предельный размер государственного долга.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
140 141
В качестве базовой предлагается использовать расчетную цену
на нефть марки «Юралс», полученную как скользящее десятилет-
нее среднее. Для расчета среднего используется цена за последние
|
|
|
10 лет, взятая в реальных ценах (скорректированная на инфля‑
цию доллара США). Затем полученная средняя пересчитывает‑
ся в текущие цены исходя из накопленной долларовой инфляции.
На рис. 1 представлена прогнозная динамика фактической
и базовой цены на нефть на основании прогноза МЭР.
В ситуации, когда динамика цен на нефть в течение достаточ‑
но длительного периода остается стабильно высокой (как в дан‑
ном примере), расчетная базовая цена на нефть приближается
к фактической. Таким образом, фактический баланс федераль‑
ного бюджета приближается к нулевому.
Предложенный вариант базовой цены, при условии реали‑
зации заложенной в прогнозе МЭР динамики цен на нефть,
подходит к значению более 90 долл. за баррель к 2016 г. Пред‑
ставляется, что именно 2016 г. должен стать годом выхода на ста‑
ционарный вариант использования данных бюджетных правил.
Тем не менее, предлагаемые бюджетные правила должны быть
введены в действие уже в 2012 г. На срок до 2015 г. должен действо-
вать переходный период, когда базовая цена устанавливается в осо-
бом порядке. Начиная с 2016 г. вводится стандартный порядок уста-
новления базовой цены.
Чтобы избежать достаточно сложного перехода к базовой
цене, связанного с резким и болезненным сокращением расхо‑
27 23 24 27
99 104
109 112
97 101 105 107 111 115 118
____ __ _____, ____
_________ _______, 10 ___
дов, предлагается установить базовую цену на нефть для феде‑
рального бюджета уже в 2012 г. на уровне 105 долл. за баррель,
в 2013 г.— 103 долл. за баррель, в 2014 г.— 97 долл. за баррель,
в 2015 г.— 95 долл. за баррель.
Предельный объем расходов в течение переходного перио‑
да должен определяться по общему правилу (расчетные доходы
бюджета при базовой цене + предельный объем чистого долгово‑
го финансирования в случае компромиссного сценария).
Максимальную величину чистого долгового финансирования
предлагается принять равной 1,0–2,0% ВВП в год (в зависимости
от сценария бюджетной политики), а предельные размеры госу-
дарственного долга — 25% ВВП.
Такой уровень государственного долга представляется безо‑
|
|
|
пасным с точки зрения долговой нагрузки на бюджет и экономи‑
ку и уровня странового риска России при краткосрочных (до 1–2
лет) снижениях цен на нефть. Для минимизации валютных ри‑
сков предпочтительным представляется выпуск долговых обяза‑
тельств исключительно в российской национальной валюте, хотя
форма выпуска может быть различной: внутренние облигации
федерального займа или рублевые евробонды.
Кроме того, следует более жестко регламентировать действия
правительства в случае отклонения доходов от запланированных
(в большую либо меньшую сторону).
Нормативная величина Резервного фонда устанавливается на
уровне 6% ВВП, что позволяет финансировать в течение трех лет сни-
жение цен на нефть на 20%. При превышении объема фонда данной
величины последующие поступающие в фонд средства направляют-
ся на пополнение Фонда национального благосостояния.
Основу бюджетного планирования будут составлять расчетные
оценки бюджетных доходов при базовой цене нефти, задающие
предельный объем расходов на очередной год и плановый пери‑
од. При этом необходимо учитывать зависимость бюджетных до‑
ходов от цен на нефть по всем каналам — прямым и косвенным.
Для регламентации действий правительства при отклоне‑
нии доходов от запланированных необходимо также определять
на стадии бюджетного планирования расчетное изменение до‑
ходов при повышении (понижении) цен на нефть и газ на 1%.
В случае, если фактическая цена на нефть отличается от ба‑
зовой, находится расчетное превышение (недобор) доходов,
пропорциональное отклонению фактической цены от базовой.
Рис. 1.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
142 143
Нормативная разность направляется в Резервный фонд (при от‑
носительно высокой цене на нефть) либо компенсируется из Ре‑
зервного фонда (при относительно низкой цене на нефть).
При этом в случае повышения фактической цены на нефть
и, соответственно, уровня доходов, в первую очередь предлагает‑
|
|
|
ся направлять средства на пополнение Резервного фонда до до‑
стижения нормативной величины (6% ВВП), затем — на сни‑
жение чистых заимствований (по усмотрению правительства)
и пополнение ФНБ.
В случае недостаточности средств для достижения норматив‑
ного объема Резервного фонда разрешается его плановое попол‑
нение за счет средств ФНБ.
В компромиссном сценарии предельная величина расходов
определяется как сумма расчетных доходов при базовой цене
на нефть и предельного финансирования. Для данного вариан‑
та предельный объем чистого долгового финансирования уста‑
навливается на уровне 1% ВВП. Таким образом, при совпадении
фактической и базовой цены на нефть федеральный бюджет будет
иметь дефицит не более 1% ВВП, что позволяет сохранять прием‑
лемый уровень государственного долга по отношению к ВВП.
В жестком варианте предполагается, что федеральный бюджет
должен быть сбалансированным при базовой цене на нефть. При
этом правительство имеет определенную свободу в финансиро‑
вании дефицита. Так, ему предоставляется право проводить за‑
имствования в пределах допустимого объема с одновременным
зачислением средств в Резервный фонд либо, напротив, прово‑
дить чистое погашение долга. В данном варианте можно предус‑
мотреть увеличение объема предельного чистого долгового фи‑
нансирования до 2% ВВП.
Изменение структуры расходов бюджета
|
|
|
