 |
Стимулирование массовых инноваций во всех секторах экономики
|
|
|
|
Стимулирование
инновационной
деятельности
предприятий
• Формирование комплексных налогового и таможенного режимов
• Систематизация налоговых льгот в инновационной сфере и совершенствование их администрирования
• Предоставление льготного режима для инновационных стартапов, новых производств
• Стимулирование экспорта инновационной продукции и услуг, а также предприятий, участвующих
в международной кооперации в инновационной сфере
• Субсидирование процентных ставок по кредитам компаний на инновационное развитие
(в т. ч. на техническое перевооружение), а также лизинговых платежей за современное
технологическое оборудование
• Развитие механизмов «принуждения» компаний к инновациям (мониторинг программ инновационного
развития, введение инновационных технических регламентов и стандартов; ужесточение экологиче-
ских, ресурсосберегающих требований, требований к качеству и безопасности)
• Ускоренная амортизация нематериальных активов (при постановке их на учет по рыночной стоимости)
• Введение в качестве обязательных разделов по инновациям в национальных, отраслевых и регио-
нальных стратегиях
• Введение в федеральных и региональных органах исполнительной власти, компаниях с госучастием
должности заместителя руководителя по инновациям; формирование из их числа национального сове-
та с функцией экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет оценки их влияния
на инновационное развитие
Усиление иннова-
ционной ориента-
ции госзакупок
• Введение критерия инновационности в практику госзакупок; оценка их инновационного потенциала;
внедрение сквозной системы госзакупок по всему инновационному циклу
|
|
|
• Государственные закупки НИР/НИОКР по направлениям, востребованным бизнесом
• Дифференциация режима госзакупок (новые способы размещения): конкурентные переговоры, кон-
курсы с предквалификацией, контракты с отлагательным условием
• Распространение практики каталитических госзакупок (государство инициирует, использует бизнес)
Раздел I. Новая модель роста Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе
122 123
Направление политики Предлагаемые меры
• Разработка нормативно-правовой базы для организации межведомственных закупок инновационных
решений; муниципальных закупок с инновационным компонентом
• Введение премии за инновации в цене закупки
• Распространение практики кооперационных госзакупок
• Создание сквозной системы закупок, охватывающей весь инновационный цикл
Поддержка малого
инновационного
бизнеса
• Гранты для малых и средних инновационных предприятий
• Софинансирование расходов малых и средних предприятий на лизинг нового технологического обору-
дования
• Программы закупок для стимулирования инноваций в малом и среднем бизнесе
• Софинансирование расходов на получение и поддержку патентов за рубежом, стандартизацию про-
дукции, подготовку и/или привлечение квалифицированного персонала
Регулирование за-
имствований тех-
нологий/произ-
водств
• Создание запретительных барьеров для ввоза устаревших технологий (в т. ч. по энергоэффективности,
экологичности): таможенные пошлины, налоги, штрафы и иные платежи
• Создание благоприятных условий для импорта новых для России технологий (машин, оборудования,
компонент и прав на результаты интеллектуальной деятельности): система поиска наилучших доступ-
ных технологий для приоритетных отраслей; администрирование, таможенный режим беспошлинного
ввоза; государственные гарантии и налоговые льготы
|
|
|
• Обеспечение роста уровня локализации производств и расширения сети местных поставщиков
• Содействие иностранным компаниям в переносе в Россию исследовательских и инжиниринговых цен-
тров, поиске квалифицированных местных поставщиков, подготовке и обеспечении кадрами
• Пересмотр ограничений на допуск иностранных инвесторов в отрасли российской экономики и виды
деятельности
• Разработка программы привлечения зарубежных «брендовых» технологических инвесторов (упроще-
ние процедур согласования и сокращение их сроков; предоставление инфраструктуры)
• Содействие инновационному развитию традиционных и формированию новых секторов экономики
Приоритетная
поддержка фор-
мирования новых
• Создание национальной экспертной сети по долгосрочному научно-технологическому прогнозирова-
нию с участием широкого круга заинтересованных сторон (крупных компаний, ведущих вузов и НИИ,
бизнес-ассоциаций, территорий инновационного развития)
секторов экономи-
ки и выхода
на растущие рын-
ки инновационных
товаров и услуг
• Развитие долгосрочных программ субсидирования создания высокотехнологичных производств
(в рамках кооперации предприятий с вузами и научными организациями) с отлагательными условия-
ми пролонгации и обязательным требованием мониторинга их реализации
• Развитие системы технологических платформ с участием широкого круга заинтересованных сторон
(бизнеса, научных организаций, вузов и др.); формирование сети центров открытых инноваций
• Введение критерия инновационности при оценке крупных инфраструктурных проектов (Инвестфонд,
ВЭБ и др.)
• Поддержка закупок лучших технологий компаниями с государственным участием
• Субсидирование и льготное налогообложение при реализации масштабных инвестиционных проектов
инновационной направленности
• Формирование и финансирование на принципах частно-государственного партнерства масштабных
научно-технологических проектов общегосударственного значения, продуцирующих мультикативный
эффект в экономике
• Усиление эффектов инновационной политики
Повышение эф-
фективности ис-
пользования ре-
|
|
|
сурсов
• Обязательный технологический аудит крупных инвестиционных/инфраструктурных проектов и компа-
ний с госучастием
• Налоговое стимулирование закупок энергоэффективного оборудования, в т. ч. льготы по налогу
на имущество
• Дестимулирование устаревших производств (налоги, экологические платежи, санкции — вплоть до за-
крытия)
• Разработка и внедрение технических регламентов и стандартов, стимулирующих отказ от использова-
ния устаревших технологий и оборудования; ужесточение экологических, ресурсосберегающих стан-
дартов
• Программы скрапирования морально и физически устаревшего оборудования
Функциональные
приоритеты: ком-
пенсация прова-
лов инновацион-
ного цикла
• Развитие сети сервисных и образовательных центров в сфере инжиниринга, дизайна, прототипирова-
ния, центров технологического развития
• Поддержка посреднических центров (на базе ведущих вузов и НИИ) в области трансфера технологий,
маркетинга, научно-технической информации и оказания других услуг в инновационной сфере («тех-
нологические брокеры», «инновационные ассистенты»)
• Введение механизмов инновационных ваучеров в целях организации действенной системы налогово-
го стимулирования аутсорсинга услуг инновационного характера
Раздел I. Новая модель роста Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе
124 125
Направление политики Предлагаемые меры
• Поддержка создания центров технического содействия развитию малых предприятий при вузах
и НИИ
• Создание общероссийской информационной базы инновационных продуктов и технологий, сети от-
раслевых центров научно-техничекской информации
Децентрализация
инновационной
политики
• Создание и развитие региональных технологических платформ
• Субсидирование из федерального бюджета региональных программ поддержки инновационной дея-
тельности
• Поддержка территорий инновационного развития (Сколково, инновационно-активные регионы, ОЭЗ,
наукограды, инновационные кластеры)
• Проведение конкурсов инновационных предложений по решению социальных, инфраструктурных
|
|
|
и экологических проблем на уровне городов и регионов
• Тиражирование опыта успешных инновационно активных регионов и городов
• Развитие саморегулируемых организаций в инновационной сфере и поддержка бизнес-ассоциаций
(выработка стандартов, экспертиза, представление интересов участников и т. д.)
• Программы информирования органов власти и госкомпаний о возможностях внедрения инноваций
(Интернет-портал, ведомственные экспертные советы, рабочие группы); демонстрация возможностей
наиболее передовых технологических решений для их продвижения в крупных компаниях
• Повышение качества предложения инноваций
Повышение ре-
зультативности
сектора исследо-
ваний и разрабо-
ток
• ___________Развитие системы обязательной оценки деятельности государственных организаций, выполняющих ис-
следования и разработки, на основе международно принятых подходов
• Разработка и реализация программы реструктуризации сети государственных научных организаций
• Поддержка создания центров превосходства и программы выращивания конкурентоспособных науч-
ных коллективов на перспективных направлениях
• Поддержка программ развития национальных исследовательских университетов
• Сплошной технологический аудит отраслевых НИИ и КБ с госучастием; разработка и реализации
программы оптимизации их сети
• Программа развития доконкурентных исследований и разработок в интересах реального сектора эко-
номики (технологические платформы, кооперативные институты, центры открытых инноваций и т. п.)
• Реализация комплекса мер по развитию инфраструктуры науки (проекты МЕГА-науки, центры коллек-
тивного пользования, центры научно-технической информации и прогнозирования на базе ведущих
вузов и НИИ, лизинг научного оборудования)
Повышение
эффективности
финансирования
науки
• Введение единого раздела по расходам на гражданскую науку в бюджетную классификацию и орга-
низацию их мониторинга
• Формирование единой национальной программы фундаментальных исследований, открытой для всех
участников на конкурсной основе
• Развитие и масштабирование деятельности государственных фондов поддержки науки; повышение их
доли в расходах бюджета на гражданскую науку до 10% (2012), 15% (2015), 20% (2020)
• Модернизация системы внебюджетных фондов НИОКР
• Введение обязательного технологического аудита НИОКР компаний с госучастием на регулярной ос-
нове
Стимулирование
инвестиций бизне-
са в сферу науки
• Ревизия налоговых льгот в сфере науки, их систематизация и масштабирование
|
|
|
• Софинансирование расходов бизнеса в рамках кооперации с научными организациями и вузами
• Снятие административных барьеров для международной кооперации в сфере науки (таможенное ре-
гулирование, валютный контроль и т. п.)
• Формирование эффективного режима прав на результаты интеллектуальной деятельности
• Реализация социальных функций инноваций
Развитие челове-
ческого капитала
инновационной
сферы
• Программы развития массового научно-технического творчества и инновационного предприниматель-
ства молодежи
• Программы дополнительного образования школьников, в т. ч. по развитию естественнонаучных знаний
• Поддержка стажировок молодых исследователей, инженеров в ведущих зарубежных центрах и компа-
ниях
• Программы обмена опытом в области инновационного предпринимательства с ведущими странами
(стажировки руководителей и специалистов инновационных фирм, мастер-классы ведущих зарубеж-
ных специалистов)
Поддержка креа-
тивного класса
• Программы поддержки креативного класса и массового малого инновационного бизнеса, реализующе-
го технологические и нетехнологические инновации (адресные гранты; развитие механизмов микро-
финансирования; центры информационной поддержки и технического содействия; тематические фору-
мы и конференции для развития партнерских связей и др.)
• Программы поддержки реэкспорта компетенций и бизнесов для развития инновационных компаний —
глобальных игроков
• Выявление и поддержка «продвижения» талантливых детей
Раздел I. Новая модель роста
Направление политики Предлагаемые меры
Реализация про-
грамм интеграции
уязвимых групп
населения в инно-
вационные про-
цессы (инклюзив-
ные инновации)
• Внедрение современных стандартов оказания инновационных услуг в социальной сфере (телемедици-
на, дистанционное образование, информатизация органов социальной защиты и обслуживания насе-
ления; адаптация государственных услуг, предоставляемых онлайн, к потребностям уязвимых групп
граждан и т. д.) и государственном управлении, в том числе в интересах уязвимых групп населения;
повышение их качества и доступности
• Субсидирование распространения широкополосного интернета и недорогой мобильной связи в уда-
ленных регионах
• Развитие сети центров коллективного интернет-доступа, в т. ч. для уязвимых групп населения
• Реализация доступных программ по повышению компьютерной грамотности и развитию языковых на-
выков населения
Улучшение вос-
приятия иннова-
ций обществом
• Старт программы популяризации научной и инновационной деятельности (продвижение «историй
успеха» и т. д.)
• Содействие созданию некоммерческих организаций, способствующих вовлечению населения в инно-
вационные процессы, распространению информации об инновационной деятельности и др.
Раздел I I.
Макроэкономика.
Базовые условия
роста
Глава 4. Бюджетная и денежная политика,
макроэкономические параметры и развитие
российской экономики.
Синельников-Мурылев С.Г. (руководитель авторского коллектива),
Гурвич Е.Т. (руководитель авторского коллектива),
Дробышевский С.М., Акиндинова Н.В.
Глава 5. Налоговая политика.
Галушка А.С. (руководитель авторского коллектива),
Дробышевский С.М. (руководитель авторского коллектива),
Малинина Т.А., Синельников-Мурылев С.Г.
Глава 6. Реформа пенсионной системы.
Малеева Т.М., Юдаева К.В.
Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора.
Греф Г.О. (руководитель авторского коллектива),
Вьюгин О.В. (руководитель авторского коллектива),
Юдаева К.В.
Глава 4.
Бюджетная и денежная политика_,
макроэкономические параметры
и развитие российской экономики
Основные выводы и рекомендации
• Основной выбор, перед которым стоит российская
экономика — продолжать транслировать рентные доходы
в рост внутреннего спроса, подготавливая почву для
нового кризиса, или создавать контрциклические,
стабилизирующие механизмы кредитно-денежной
и бюджетной политики.
• Основной целью в области кредитно-денежной
и бюджетной политики является повышение стабильности
и предсказуемости макроэкономической ситуации,
позволяющее мобилизовать инвестиции для развития
и дальнейшей структурной перестройки экономики.
• В области денежной политики предстоит выбрать между
таргетированием инфляции и контролем обменного курса.
Выбор в пользу низкой инфляции выглядит
предпочтительным: краткосрочные негативные эффекты
при снижении инфляции перевешивает значительное
улучшение условий для роста внутренних инвестиций
в 2013–2020 гг. За 2 года инфляция должна быть снижена
до 5% в год.
• В целях поддержания макроэкономической стабильности
предлагается ввести бюджетное правило, регулирующее
порядок использования бюджетных доходов от экспорта
сырья, ограничивающее рост расходов и государственного
долга и регламентирующее действия правительства
Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
130 131
в случае отклонения цены нефти от базовой,
определяемой как скользящее десятилетнее среднее.
• Просчитан вариант отмены экспортной пошлины на нефть
и нефтепродукты. Он приводит к значительному росту
внутренних цен на нефтепродукты, который окажется
меньшим в случае обеспечения высокой конкуренции —
прихода на российский рынок иностранных компаний.
I. Основные тенденции в макроэкономике
и бюджетной сфере на протяжении 2000‑х гг.
и финансовый кризис
Первая половина 2000‑х гг. стала периодом впечатляющего улуч‑
шения макроэкономических показателей российской экономики.
Инфляция снизилась с уровня 36,5% до 10–12% в год, стабили‑
зировался валютный курс, бюджет стал устойчиво профицит‑
ным. Все это создало благоприятные условия для роста эконо‑
мики и дальнейшего улучшения макроэкономической ситуации,
чему способствовал стремительный рост цен на основные това‑
ры российского экспорта.
В результате объем нефтегазового экспорта в текущих це‑
нах в 2008 г. (310 млрд долл.) был в 10 раз большим, чем в 1999 г.
(31 млрд долл.). Резервы Банка России выросли с 12,5 млрд долл.
на конец 1999 г. до 483 млрд долл. на конец 2010 г. Доходы фе‑
дерального бюджета выросли за этот период в реальном выра‑
жении в 3,4 раза, доходы бюджетной системы в целом в 2,5 раза.
Дополнительные бюджетные доходы позволили снизить уровень
государственного долга с более 100% ВВП на конец 1999 г. до 8%
ВВП к концу 2009 г. На сегодня Россия имеет самый низкий уро‑
вень государственного долга среди стран «Большой двадцатки».
Параллельно накапливались средства в Стабилизационном, а за‑
тем Резервном фонде и Фонде национального благосостояния,
так что, начиная с 2007 г., активы ЦБ и Минфина превышали ве‑
личину государственного долга.
Однако эти позитивные изменения в значительной мере об‑
условленные резким ростом доходов от экспорта сырья, име‑
ли и обратную сторону. Значительный приток финансовых ре‑
сурсов сказался на качестве экономического роста: темпы роста
доходов значительно опережали темпы роста промышленности
и ВВП в целом. Формировавшийся за счет роста экспортных до‑
ходов и инвестиционных ресурсов приток средств из-за рубе‑
жа направлялся в первую очередь на потребление и в меньшей
степени — на развитие. В целом темпы роста спроса значительно
превосходили возможности экономики по их покрытию (внутрен‑
ний спрос увеличивался в 2005–2007 гг. в среднем на 26% в год).
В роли передаточных звеньев от внешних факторов к вну‑
треннему спросу выступали бюджетная и денежно-кредитная
политика. Реальный рост расходов федерального бюджета в це‑
лом за период оказался почти четырехкратным, расходы рас‑
ширенного бюджета выросли в реальном выражении в 2,7 раза.
При этом расходы бюджетной системы росли в 2005–2006 гг.
на 23–25%, а в 2007 г.— на 34%. Среднегодовой рост банков‑
ского кредитования организаций и физических лиц состав‑
лял в 2005–2007 гг. 49%. Результатом такой динамики стал «пе-
регрев» экономики. Прямым следствием «перегрева» являлась
инфляция. Ее размеры ни разу не уложились в объявленные Бан-
ком России целевые ориентиры. Растущее расхождение меж‑
ду спросом и предложением на внутреннем рынке покры‑
валось увеличивающимися объемами импорта. В результате
последовательно рос разрыв между ускоряющимся импортом
и стабильно умеренным ростом физического объема экспор‑
та: в 2007 г. этот разрыв превысил 20 п. п. (физический объ‑
ем импорта вырос на 26,6%, экспорта — на 6,3%). Таким обра‑
зом, рост был несбалансированным с точки зрения отношений
с внешним рынком, что маскировалось улучшением условий
торговли. Другой потенциальной угрозой стало быстрое нара‑
щивание внешнего долга негосударственного сектора: всего
за 3 года (2005–2007 гг.) его величина выросла почти вчетверо
(со 108 до 419 млрд долл.).
Таким образом, благоприятные внешние условия стимулиро-
вали текущий рост экономики и обеспечивали рост уровня жизни,
однако создавали угрозы для долгосрочной макроэкономической
стабильности. Эти риски реализовались в ходе международно‑
го финансового кризиса. В результате более чем троекратного
снижения цен на нефть в августе–декабре 2008 г. резко сократи‑
лись доходы бюджета. Одновременно прекратился приток ино‑
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
132 133
странного капитала и резко усилился отток российского (пер‑
вый снизился во втором полугодии 2008 г. почти на 100 млрд
долл., второй увеличился более чем на 60 млрд долл.). Резер‑
вы Банка России сократились с 596 млрд долл. в августе 2008 г.
до 384 млрд долл. в апреле 2009 г. Отток капитала предопреде‑
лил крушение фондового рынка, а сжатие спроса — резкое со‑
кращение ВВП.
Подорванной оказалась и бюджетная стабильность. В ходе
кризиса доходы федерального бюджета сократились, а рас‑
ходные обязательства (в первую очередь в части трансфертов
в пенсионную систему) значительно увеличились. В результате
на смену профициту, достигавшему в предкризисный период 8%
ВВП, пришел дефицит на уровне 4% ВВП.
Кризис продемонстрировал со всей определенностью, что рос‑
сийская экономика является ресурсной: доходы от экспорта ре-
сурсов (рентные, конъюнктурные доходы) являются определя-
ющим фактором устойчивости бюджета и финансовой системы
в целом. Именно это обстоятельство должно прежде всего учи‑
тываться при выборе того или иного варианта денежно-кредит‑
ной и бюджетной политики.
Значительные доходы от торговли энергоресурсами в перио‑
де высоких цен формируют неверные сигналы как для агентов
рынка, так и в сфере государственных финансов, их широкое ис‑
пользование для стимулирования внутреннего спроса выступа‑
ет в качестве проциклической политики, усиливающей диспро‑
порции, в особенности в условиях нереформированности многих
секторов экономики, институциональных ограничений и низкой
инвестиционной привлекательности большинства отраслей, об‑
уславливающей недостаток «длинных» денег и низкий уровень
диверсификации.
По сути, основной выбор, перед которым стоит российская эконо-
мика, — продолжать транслировать рентные доходы в рост внутрен-
него спроса, подготавливая почву для нового кризиса, или создавать
контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно-денеж-
ной и бюджетной политики, смягчающие влияние конъюнктурных
колебаний на внешних рынках, параллельно двигаясь в направ‑
лении снижения институциональных барьеров и улучшая инве‑
стиционный климат.
II. Бюджетная политика.
Основные вызовы и развилки
В последние годы бюджетная политика все в большей степени сле-
довала моделям, характерным для стран с нересурсной экономикой.
Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жест‑
кие бюджетные ограничения: значительная роль нефтегазово‑
го сектора приводит к тому, что поступления в бюджет оказы‑
ваются подвержены непредсказуемым колебаниям. В условиях
ожидаемого исчерпания Резервного фонда это грозит резкими
изменениями объема внешних и/или внутренних заимствова‑
ний, взлетами и падениями процентных ставок и соответствен‑
но ускорением и торможением роста экономики.
Бюджетная политика в России до кризиса носила выраженный
проциклический характер: она не сглаживала, а дополнительно уси-
ливала «перегрев» экономики. Усилия по стабилизации ситуации
в условиях кризиса привели к еще большей разбалансирован‑
ности бюджетной политики. После кризиса 2008–2009 гг. про‑
изошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002–2004 гг.
Бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен
на нефть, направляются не в Резервный фонд и Фонд нацио‑
нального благосостояния, а на финансирование текущих расхо‑
дов федерального бюджета. В целом расходы федерального бюд‑
жета выросли с 13,2% ВВП (без учета ЕСН) в 2004 г. до 22,7%
ВВП в 2010 г.
В структуре расходов расширенного правительства в послед‑
ние годы существенно возросла роль текущих затрат на финанси‑
рование пенсионной системы, а также расходов на национальную
оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Были
приняты политические решения о финансировании масштабных
инфраструктурных проектов в рамках подготовки к Олимпиаде
2014 г. в г. Сочи, проведению саммита АТЭС во Владивостоке, чем‑
пионата мира по футболу в 2018 г. Значительные ресурсы выде-
ляются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государ‑
ственных корпораций и компаний с госучастием.
В соответствии с «Основными направлениями бюджетной по‑
литики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» реаль‑
ным приоритетом расходов как для федерального бюджета, так
и для бюджетной системы в целом являются расходы на нацио‑
нальную оборону и национальную безопасность. Объем расхо‑
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
134 135
дов бюджетной системы по этим разделам увеличивается с 5,5%
ВВП в 2011 г. до 6,7% ВВП к 2014 г. Уровень расходов на соци‑
альную политику, две трети которых являются обязательствами
по выплате трудовых пенсий, в 2011 г. составит около 12% ВВП
и в случае инерционного развития пенсионной системы будет
постепенно нарастать.
Вместе с тем хронически недофинансированными остаются
сферы человеческого капитала и инфраструктуры, что ограни‑
чивает возможности модернизации экономики и роста ее ин‑
вестиционной привлекательности. Это в свою очередь создает
условия для сохранения и усиления существующих дисбалан‑
сов — сырьевой ориентации экспорта и чрезмерном потребле‑
нии в ущерб накоплению.
Таким образом, перед бюджетной политикой в среднесроч‑
ной перспективе стоят следующие вызовы, формирующие огра‑
ничения для маневра:
1. Высокие риски сохранения дефицита федерального бюджета
даже при высоких ценах на нефть и его финансирование за счет
привлечения государственных займов в условиях недиверсифи-
цированной экономики.
Сохранение дефицита и его финансирование за счет государ‑
ственных займов опасно с точки зрения рисков финансовой
нестабильности и имеет явные негативные последствия для
экономики, так как:
• негативно влияет на инвестиционную привлекательность
страны, ведет к удорожанию кредита (в виду рисков макроэ‑
кономической дестабилизации и угрозы дефолта);
• большой внутренний долг ведет к вытеснению частных инве‑
стиций и замене их государственными;
• в условиях недостаточной диверсифицированности источни‑
ков доходов создает риски, не сопоставимые с долговыми ри‑
сками развитых стран, имеющих принципиально иной уро‑
вень устойчивости;
• еще более усиливает зависимость бюджета от внешних факто‑
ров, теперь не только в отношении прямых доходов, но и в от‑
ношении возможностей и стоимости привлечения средств
на обслуживание долга.
2. Невозможность существенного сокращения имеющихся социаль-
ных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи
с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несба-
лансированности Пенсионного фонда.
Помимо невозможности неисполнения принятых социаль‑
ных обязательств, российская бюджетная система столкнется
с необходимостью дополнительных расходов, связанных с не‑
сбалансированностью пенсионной системы и нарастанием
негативных демографических тенденций в текущем десяти‑
летии (см. главу 6 «Реформа пенсионной системы»). Инерци‑
онность процессов в этой области не позволяет рассчитывать
на серьезное снижение расходов бюджета в рассматриваемом
периоде.
3. Ограниченные возможности наращивания доходов и их вероят-
ное сокращение в среднесрочной перспективе.
В российской экономике с учетом ее структуры, институци‑
ональных особенностей и требований международной кон-
курентоспособности (в том числе в рамках интеграционных
объединений на территории СНГ) ограничены возможно‑
сти по повышению доходной части бюджета (см. главу 5
«Налоговая политика»). Кроме того, в долгосрочной пер‑
спективе можно ожидать устойчивой тенденции сокраще‑
ния доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Это
объясняется прогнозируемым снижением удельного веса
нефтяного сектора (для которого характерна очень высокая
налоговая нагрузка) в экономике в условиях стабилизации
добычи нефти. Таким образом, задача балансировки бюд‑
жетной системы должна решаться в первую очередь за счет
оптимизации и повышения эффективности расходов бюд‑
жета при заданных ограничениях на объем доходов и заим‑
ствований.
4. Ограниченные возможности для структурного маневра в целях
модернизации экономики.
Задача модернизации российской экономики остается прио‑
ритетной задачей социально-экономического развития. Од‑
нако в текущей структуре расходов очень невелики резервы
для осуществления структурного маневра, связанного с ре‑
шением задач модернизации и поддержания (наращивания)
конкурентных преимуществ России за счет инвестиций в че‑
ловеческий капитал. Между тем на сегодня недофинансиро-
ванность расходов по сравнению со средним уровнем стран ОЭСР
составляет: в образовании — 1,5–2,0 п. п. ВВП, в здравоохране-
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
136 137
нии — 3–4 п. п. ВВП, в сфере охраны окружающей среды — 0,5–
1,0 п. п. ВВП.
В контексте этих вызовов и ограничений ключевые задачи в об‑
ласти бюджетной политики состоят в превращении бюджетно‑
го механизма в инструмент макроэкономической стабилизации
и в максимальном использовании всех резервов, имеющихся
в расходной части бюджета, для финансирования приоритет‑
ных расходов на развитие инфраструктуры и человеческого ка‑
питала. Для решения этих задач и обеспечения благоприят‑
ных макроэкономических условий для экономического роста
бюджетная политика должна опираться на следующие базовые
принципы:
• консервативный подход к бюджетному планированию;
• обеспечение долгосрочной стабильности федерального
бюджета при уровне цен на нефть, соответствующих сред‑
нему многолетнему значению, а при более высоких це-
нах — возврат к политике накопления резервных бюджет‑
ных фондов;
• принятие рамочных (на первом этапе) правил, ограничиваю‑
щих рост общего объема бюджетных расходов, а также регла‑
ментирующих использование дополнительных бюджетных
доходов, связанных с высокими ценами на энергоресурсы;
• постепенное снижение роли федерального бюджета как ос‑
новного источника финансирования дефицита Пенсионно‑
го фонда;
• стабилизацию бюджетной нагрузки за счет сокращения избы‑
точных и неэффективных расходов бюджета и использование
полученной экономии для дополнительного финансирования
приоритетных статей расходов;
• проведение экономически обоснованной долговой полити‑
ки, обеспечивающей необходимый объем свободно обращаю‑
щихся ликвидных ценных бумаг в интересах политики денеж‑
ных властей, формирование безрисковой кривой процентных
ставок, выполнение законодательных требований по уровню
риска портфелей Пенсионного фонда и других институцио‑
нальных инвесторов;
• минимизацию валютных рисков для бюджета.
III. Основные сценарии и последствия
их реализации (бюджетная политика)
Основная развилка бюджетной политики находится между продол-
жением эксплуатации благоприятных внешнеэкономических усло-
вий в отсутствие серьезных экономико-политических реформ и соз-
данием макроэкономических и институциональных условий для фор-
мирования новой модели роста. В последнем случае предполагается
не механическое балансирование бюджета и сокращение расходов
до уровня структурных доходов, но проведение блока реформ —
пенсионной, военной, налоговой, реформы бюджетного сектора,
образования, здравоохранения, науки, системы социальной под‑
держки населения, управления госсобственностью, естественных
монополий и т. д., описанных в следующих разделах данной Стра‑
тегии. В рамках этой развилки можно выделить три сценария.
В условиях первого сценария, инерционного, предполагающего
отказ от реформ бюджетного сектора и связанных с ним инсти‑
тутов и сегментов рынка, рост бюджетных обязательств приво‑
дит к возникновению устойчивого дефицита бюджетной систе‑
мы. Он достигает 7–8% ВВП даже при достаточно комфортном
уровне цен на нефть (не ниже 90 долл. за баррель в ценах 2010 г.).
Сбалансированность бюджета в таком сценарии достигается
при ценах на нефть устойчиво не ниже 155–160 долл. за баррель
в ценах 2010 г. Финансирование указанного дефицита (возни‑
кающего в условиях консервативной оценки вероятного уровня
цен на нефть) за счет государственных заимствований означа‑
ет рост объема государственного долга России к 2020 г. до 70–80%
ВВП. Это представляется недопустимым в условиях ресурсной
экономики, где существует риск снижения цен на нефть и рез‑
кой переоценки уровня рисков вложений в российские активы
инвесторами в этом случае.
Второй сценарий, компромиссный, обеспечивает сочетание до‑
полнительных бюджетных расходов по приоритетным направле‑
ниям (на развитие инфраструктуры и человеческого капитала)
с постепенным повышением сбалансированности бюджетной
системы. При этом действуют бюджетные правила, регулирующие
использование бюджетных доходов в рамках конъюнктурного «цик-
ла» сырьевых цен. Объем государственного долга в этом сцена‑
рии к 2020 г. не превосходит 25% ВВП, что позволяет профинан‑
сировать приоритетные направления расходной части бюджета
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
138 139
и обеспечить финансовый сектор экономики и денежные власти
безрисковыми активами с базовой процентной ставкой.
Третий сценарий, жесткий, исходит из приоритетности за‑
дачи достижения макроэкономической сбалансированности.
Это предполагает принятие более жестких бюджетных правил
и, соответственно, меньшее увеличение расходов по приори‑
тетным направлениям. В этом случае размеры государствен‑
ного долга оказываются существенно меньшими, чем во вто‑
ром сценарии.
Выбор между вторым и третьим сценариями представляет собой
важную развилку, требующую политического решения.
IV. Система предлагаемых мер
(бюджетная политика)
В рамках рекомендуемых сценариев предлагаются <
|
|
|
