 |
Стимулирование повышения квалификации и развития
|
|
|
|
Профессиональных навыков
Предлагается сформировать национальную систему квалификаций
и профессиональных стандартов. Ее целью должно стать повыше‑
ние конкурентоспособности рабочей силы, создание системы
поддержки права работника на признание (оценку и присвое‑
ние) профессиональной квалификации, совершенствование ме‑
ханизмов координации рынка профессиональных образователь‑
ных услуг и рынка труда. Предлагается:
• подготовить изменения в законодательные и иные норматив‑
ные правовые акты, предусматривающие определение право‑
вых основ национальной системы квалификаций работников,
разработку и применение национальной рамки квалифика‑
ций, профессиональных стандартов, справочников профес‑
сий и квалификаций, а также подтверждения и присвоения
квалификации;
• утвердить Национальную рамку квалификаций;
• определить (создать) пилотные структуры, осуществляющие
присвоение квалификаций. Провести их аккредитацию (вне‑
сение в реестр организаций, присваивающих квалификации
по видам профессиональной деятельности);
• в течение 3–5 лет заменить действующий ЕТКС системой
профессиональных стандартов. Запустить механизм обнов‑
ления квалификационных характеристик на основе профес‑
сиональных стандартов;
• создать интернет-ресурс по вопросам национальной системы
квалификаций в России, содержащий базы данных и реестры
квалификаций, профессиональных стандартов, сертификатов
о квалификации, органов (организаций) по развитию профес‑
сиональных квалификаций, органов, присваивающих профес‑
сиональную квалификацию и т. д.).
Предлагается разработать и внедрить электронный паспорт ра-
|
|
|
ботника. Он представляет собой пластиковую карту, содержащую
идентификационную (персонификация лица-держателя) и об‑
разовательную (информация об уровне образования, дополни‑
тельном профессиональном образовании, пройденных курсах,
имеющихся лицензиях и сертификатах и пр., для научных ра‑
ботников — об их участии в исследовательских проектах, грантах
и т. п.) информацию о работнике. Электронный паспорт работ‑
ника станет сигналом об уровне и качестве профессиональных
компетенций работника, что повысит информационную про‑
зрачность рынка труда, а также будет стимулировать инвести‑
ции в обучение и повышение квалификации.
Глава 9.
Миграционная политика
Основные выводы и рекомендации
• Миграционный приток сыграл за прошедшие 20 лет
огромную позитивную роль в социально-
экономическом развитии России. Однако в последние
годы Россия теряет миграционную привлекательность,
в обществе растут антимигрантские настроения.
• Миграционная политика ориентирована на временную
трудовую миграцию и носит ограничительный
характер, она не способствует адаптации мигрантов
и их интеграции в принимающее общество.
• Вне зависимости от сценария развития потребуется
увеличение числа мигрантов разных категорий.
• Необходимо расширить возможности для переселения
в РФ. Следует выстроить систему миграционных
статусов с акцентом на статус резидента, ввести
специальный статус для долгосрочных временных
мигрантов.
• Дифференцированные подходы к привлечению
и использованию иностранной рабочей силы будут
содействовать повышению эффективности временной
трудовой миграции.
• Масштабная миграция предполагает создание
благоприятных условий для адаптации и интеграции
различных категорий мигрантов.
1. Анализ ситуации, основные проблемы
|
|
|
Позитивная роль миграции
Миграционные процессы в целом сыграли позитивную роль в со-
циально-экономическом и демографическом развитии России
за последние два десятилетия. С учетом результатов переписи
2010 г., миграционный прирост с 1992 по 2010 г. включительно
превысил 7 млн чел. и почти на 60% компенсировал естествен-
ную убыль населения страны, составившую за этот период 13,1
млн чел. Без этого масштабного переселения из бывших союз-
ных республик численность постоянного населения России в на-
чале 2011 г. равнялась бы 135,4 млн вместо 142,9 млн чел.
Относительно молодая возрастная структура миграционного
притока затормозила процесс демографического старения: доля
лиц в пенсионных возрастах сейчас в России на 3–4 п. п. ниже
той, которая наблюдалась бы при отсутствии миграции. Благода-
ря постоянной миграции численность работников в России уве-
личилась более чем на 5 млн чел.
Масштабный приток мигрантов повысил спрос на жилищное стро-
ительство, обеспечил торможение роста цен в секторах, где отмечена
массовая занятость мигрантов. Также были компенсированы поте-
ри квалифицированной рабочей силы из-за массовой эмиграции,
превысившей за постсоветский период 1,5 млн чел. Свыше 2,5
млн мигрантов-переселенцев в Россию за 1990–2000‑е гг. имели
высшее и среднее профессиональное образование.
За 2000‑е гг. иностранцам было выдано около 10 млн разре-
шений на работу. Временные трудовые мигранты в основном за-
няли «плохие» рабочие места (низкооплачиваемые, с тяжелыми
условиями труда), малопривлекательные для российского насе-
ления. По данным Минздравсоцразвития России, в последние
годы более трети трудовых мигрантов были заняты на горно-ка-
питальных и строительных работах, еще четверть выполняла ра-
боту низкой квалификации во всех отраслях экономики. По дан-
ным ФМС России и Росстата, в 2009 г. иностранные работники
только из числа трудившихся на законных основаниях составля-
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 9. Миграционная политика
264 265
ли почти 2,5% от общего числа занятых в экономике, в том числе:
более 15% от всех занятых в строительстве, почти 4,5% — от за-
нятых в добыче полезных ископаемых, более 3% — от занятых
|
|
|
в сфере торговли и бытовых услуг, около 2,5% — от занятых в об-
рабатывающих производствах и сельском хозяйстве, около 2% —
от занятых на транспорте.
Основные «болевые точки»
Количество и качество мигрантов не соответствует в полной мере по-
требностям экономического развития страны. Из-за несовершенства
законодательства в сфере миграции и неразвитости миграцион-
ной инфраструктуры возрастают экономические и социальные
издержки миграционных процессов, снижается их эффектив-
ность. Несмотря на наличие у Российской Федерации огромного
иммиграционного потенциала, интенсивность притока постоян-
ных мигрантов, их состав свидетельствуют о невысокой мигра-
ционной привлекательности страны. Миграционной прирост
в России в расчете на 1000 жителей (в среднем за 2005–2009 гг.)
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1200 ___. ___. ____________ _______, ___. ___. %
________ ____________ ____
____________ _________, %
(_____ _____)
Рис. 1. Миграционный прирост и замещение естественной убыли
миграционным приростом в России, 1992–2010 гг.
в 5 раз ниже, чем в Испании, в 3 раза ниже, чем в Австралии
и Канаде, в 1,5 раза ниже, чем в США. Значительную часть пе-
реселенцев в Россию составили граждане, прибывшие из респу-
блик бывшего СССР. Численность иностранцев, которые находи-
лись в России более 1 года, по острожным оценкам, основанным
на данных ФМС России, составляла в апреле 2011 г. порядка
1,5 млн чел. В то же время численность иностранцев в постоян-
ном населении Испании равняется 5,6 млн человек, в Германии —
7,1 млн чел., в Великобритании — 4,4 млн чел.
Мигранты новых, постсоветских поколений из государств Цен-
тральной Азии и Закавказья в целом отличаются более низким
уровнем образования, знания русского языка, профессиональ-
но-квалификационной подготовки по сравнению со старшими
поколениями. Например, результаты различных обследований
показывают, что более 20% современных мигрантов из Таджи-
кистана не говорят на русском языке. Обобщенно сложившую-
ся ситуацию можно охарактеризовать как преимущественный
|
|
|
приток «мускулов», а не «мозгов». Изменения в миграционном
законодательстве в 2010 г., направленные на привлечение высо-
коквалифицированных специалистов, не оказали заметного вли-
яния на структуру потока в Россию иностранной рабочей силы.
Слабо используются миграционные возможности системы образо-
вания. В международном плане миграция с целью получения обра-
зования и академическая мобильность студентов, преподавателей
и ученых рассматривается как эффективный источник квалифи-
цированных работников, являющихся также наиболее подготов-
ленными к интеграции в принимающую общественную среду.
По числу иностранных студентов и их доле в общем количестве
учащихся в высших учебных заведениях Россия заметно отста-
ет от таких стран, как США, Франция, Германия, Великобритания.
Преимущественно ограничительный характер миграционной по-
литики, неразвитость сферы услуг в области миграции создают почву
для масштабной незаконной миграции, которая является основным
источником рабочей силы для теневого сектора экономики. В свою
очередь, незаконная миграция является одной из предпосылок
усиления антимигрантских настроений среди коренного насе-
ления России. По данным ФМС России, в стране в течение года
находится от 3 до 5 млн иностранных граждан, осуществляющих
трудовую деятельность без официального разрешения или про-
живающих с нарушением правил миграционного учета. При этом
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 9. Миграционная политика
266 267
около 1 млн из них, проживая в России уже в течение нескольких
лет, не могут урегулировать свой правовой статус, т. е. получить
разрешение на временное проживание или вид на жительство.
Проблемы адаптации и интеграции мигрантов и членов их се-
мей превращаются в одну из острых социальных проблем, требую-
щую неотложного решения. Решение указанных проблем затруд-
няется отсутствием четко сформулированной государственной
политики, способствующей адаптации и интеграции мигрантов
в принимающую общественную среду, а также неурегулирован-
ностью правового статуса большого количества мигрантов. На-
растающая изоляция мигрантов от принимающего социума ве-
дет к усилению мигрантофобии среди населения Российской
Федерации. Результаты опросов Левада-Центра показывают, что
если в 1998 г. 43% респондентов поддерживали лозунг «Россия
для русских», то в 2011 г. их доля увеличилась до 58%.
В 1990‑е гг. основной поток мигрантов в Россию составляли
беженцы и вынужденные переселенцы из постсоветских госу-
|
|
|
дарств (официальный статус получили около 1,5 млн чел.). За ис-
текший период государство так до конца и не выполнило соци-
альные обязательства, которые были на законодательном уровне
закреплены перед данной категорией мигрантов.
Население России отличается более низкой территориальной
мобильностью (прежде всего, на локальном уровне) в сравне-
нии с другими странами с обширной территорией. Так, в США
в 2008/2009 гг. 19 чел. из 1000 переселилось из одного шта-
та в другой. В Австралии за тот же период в межрегиональную
миграцию было вовлечено 17 чел. из тысячи, в Канаде — 9,5.
В России в 2008 г. в межобластных перемещениях участвовало
6 человек из 1000. Причины: высокие транспортные издержки,
неразвитость транспортной сети, высокая стоимость жилья и его
аренды, низкие доходы населения. Сложившиеся за последние
двадцать лет потоки внутренних миграций противоречат гео-
политическим интересам страны. Осевым вектором межреги-
ональных внутренних миграций остаются: движение с Востока
в Центр и движение в Московский регион. Обследование, про-
веденное при содействии органов по труду и занятости в 2008–
2009 гг., показало низкую готовность безработных и лиц, ищу-
щих место работы при посредничестве государственных органов
занятости, к переезду в другие регионы страны в целях занятия
там трудовой деятельностью.
Недостатки миграционной политики
Проблемы в сфере миграции, с которыми сталкивается страна,
свидетельствуют о том, что действующее миграционное законо-
дательство не соответствует в полной мере потребностям эко-
номического, социального и демографического развития, инте-
ресам работодателей и российского общества в целом. Законо-
дательство преимущественно ориентировано на привлечение
и использование временных иностранных работников. Оно не со-
держит мер, способствующих адаптации и интеграции мигрантов.
Несовершенство действующей системы регулирования миграци-
онных процессов проявляется, в частности, в наличии большого
числа незаконных мигрантов и, как следствие, в их социальной
изоляции от принимающего сообщества. Непозволительно долго
осуществляется формирование и практическое применение ме-
ханизмов привлечения (отбора) мигрантов с востребованными
в стране профессионально-квалификационными, образователь-
ными, экономическими, демографическими, социо-культурны-
__ (15 _____)
______
___
______ _ _________
Рис. 2. Миграционный прирост: Россия, ЕС (15 стран), США, Канада
и Австралия, тыс. чел.
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 9. Миграционная политика
268 269
ми и другими характеристиками, способных успешно адаптиро-
ваться и интегрироваться в российское общество.
Понятие «иммигрант» до сих пор не имеет законодательно-
го определения. Отсутствуют механизмы обеспечения постоян-
ной иммиграции, за исключением Государственной программы
по оказанию содействия добровольному переселению в Россий-
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Однако к середине 2011 г., за четыре года реализации програм-
мы, в Россию прибыло около 45 тыс. соотечественников вместо
планировавшихся 200 тыс.
Необоснованно усложненными являются процедуры получе-
ния разрешения на временное проживание и вида на житель-
ство. В начале 2011 г. разрешения на временное проживание
были всего у 320 тыс. иностранцев, а вид на жительство — толь-
ко у 70 тыс. Основная трудность проистекает из того, что для по-
лучения разрешения на временное проживание соискатель должен
попасть в квоту, которая формируется на основе нечетких критери-
ев по предложениям региональных органов исполнительной власти.
В свою очередь, сложности в получении соответствующего пра-
вового статуса затрудняют получение российского гражданства
для большинства законопослушных мигрантов.
В действующем миграционном законодательстве отсутству-
ет ясная дифференциация подходов и, соответственно, правовых
механизмов по содействию иммиграции в страну различных ка-
тегорий иностранцев (члены семьи и родственники, экономиче-
ские мигранты, в т. ч. работники высокой квалификации, инве-
сторы, бизнесмены, самозанятые, отдельные категории беженцев).
Система привлечения временных трудовых мигрантов не от-
личается эффективностью несмотря на большую численность
прибывающих в Россию иностранных работников, прежде все-
го из государств-членов СНГ. Как правило, период трудовой де-
ятельности иностранного работника ограничивается одним го-
дом. Исключением является весьма немногочисленная категория
высококвалифицированных специалистов, которым разрешение
на работу выдается на срок до трех лет. Фактически отсутству-
ют механизмы набора иностранных работников, дифференциро-
ванные в соответствии с профессионально-квалификационными
запросами российских работодателей. Практически отсутствуют
правовые механизмы регулирования каникулярной и сезонной
миграции. Действующая система квотирования совершенно не от-
ражает истинную потребность российской экономики в иностранной
рабочей силе и является источником дополнительных бюрократиче-
ских процедур, разделяющих мигрантов и работодателей.
Законодательные ограничения в отношении занятости ино-
странных студентов в период их обучения и после его заверше-
ния, с одной стороны, снижают привлекательность получения
образования в России для иностранных студентов, а с другой,
ограничивают возможности привлечения иностранцев-выпуск-
ников российских учебных заведений к трудовой деятельности
в Российской Федерации. Проблема заключается в том, что, в от-
личие от многих развитых стран, в России иностранным гражданам
сложно изменить ранее полученный правовой статус, определяемый
целью пребывания (например, с учебы на работу), без обязательно-
го выезда из страны.
Поскольку подавляющая часть иностранных граждан относится
к категории временно пребывающих на территории Российской Фе-
дерации, программы адаптации и интеграции практически отсутству-
ют. До сих пор не решен вопрос об организации для трудовых
мигрантов в государстве выезда специальной предотъездной
подготовки, включающей профессиональное обучение, увязан-
ное с потребностями российского рынка труда, а также изучение
русского языка, основных законодательных требований, истории,
культуры, традиций и обычаев России. По-прежнему не создана
система центров информационной и правовой поддержки ми-
грантов. К скорейшему завершению указанной работы следует
привлечь все заинтересованные стороны (органы государствен-
ной власти Российской Федерации, правительство страны исхо-
да мигрантов, самих мигрантов, работодателей, использующих
труд этих мигрантов, неправительственные организации).
2. Сценарии
Цели миграционной политики
Основная цель — привлечение различных категорий мигрантов,
высказавших желание жить и работать в России, обладающих
востребованными в России профессиональными и культурными
качествами, обладающих способностями для успешной адапта-
ции и интеграции.
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 9. Миграционная политика
270 271
Для этого предлагается:
• Разработать комплекс мер в целях расширения и улучшения
качественного состава постоянных мигрантов (иммигрантов)
из числа иностранных граждан, в том числе с использовани-
ем балльной системы отбора. С помощью упомянутого ком-
плекса мер необходимо сформировать в России благоприят-
ные условия, стимулирующие переселение на постоянное ме-
сто жительства квалифицированных специалистов и членов
их семей; предпринимателей, инвесторов и членов их семей;
иных работников, востребованных на российском рынке труда,
и членов их семей; родственников постоянных жителей России.
• Основываясь на положениях Концепции демографической
политики Российской Федерации до 2025 г., а также на анали-
зе тенденций международной миграции российских граждан
и соотечественников, можно определить желательную с уче-
том демографических, экономических, геополитических ин-
тересов страны и ее возможностей по обустройству имми-
грантов их среднегодовую численность в 250–300 тыс. чел.
• Осуществлять развитие дифференцированных программ
краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предус-
матривающих различные механизмы отбора трудовых ми-
грантов, условия их въезда, пребывания и осуществления
трудовой деятельности, включая привлечение на этой основе
высококвалифицированных специалистов; работников сред-
ней квалификации; ограниченного числа работников низкой
квалификации и сезонных работников.
• Количество привлекаемых временных иностранных работни-
ков следует определять на основе оценок текущего и долго-
срочного спроса на рынке труда.
• Развивать образовательную миграцию и академическую мо-
бильность, в том числе посредством снятия ограничений, за-
трудняющих иностранным студентам и выпускникам россий-
ских учебных заведений выход на российский рынок труда
и изменение миграционного статуса.
• Разработать и начать повсеместное практическое примене-
ние комплекса мер (программ) по адаптации и интеграции
мигрантов.
• Расширить участие России в программах гуманитарной ми-
грации.
Эффективность миграции во многом зависит от того, в какой
степени мигранты дополняют, а не конкурируют с коренным
населением страны. Именно с целью повышения эффективно-
сти постоянной миграции предполагается введение специаль-
ных программ отбора (селекции) потенциальных иммигрантов,
а для повышения эффективности отбора временных трудовых
мигрантов — внедрение программ отбора и подготовки мигран-
тов, дифференцированных по профессионально-квалификаци-
онным критериям в соответствии с оценками величины и струк-
туры спроса на иностранную рабочую силу.
Ориентация миграционной политики всех развитых стран
на привлечение квалифицированных специалистов обуслов-
лена тем, что, по существующим оценкам, спрос на них будет
только расти. Ожидается, что конкуренция за квалифицирован-
ную рабочую силу в мире будет усиливаться. С данной катего-
рией работников принимающие государства связывают надеж-
ды на быстрое накопление человеческого капитала и создание
новых рабочих мест. Кроме того, им, как правило, удается удач-
но интегрироваться в принимающий социум и в случае необхо-
димости легко переобучиться, приобретая новые компетенции.
В будущем останется весьма востребованным различными
отраслями российской экономики определенный приток ино-
странной рабочей силы невысокой квалификации. Благодаря
данной категории работников граждане России получают воз-
можность переориентироваться на занятость в нишах высоко-
квалифицированного труда. В любой ситуации для приезжих
«синих воротничков» остается крайне важной задача удачной
адаптации в принимающем социуме, а для их детей — приобре-
тение каналов социальной мобильности.
Три сценария
Миграционная политика государства в решающей степени будет
определяться выбранным направлением экономического разви-
тия: сырьевым, индустриальным или инновационным.
В случае первого, «сырьевого» направления доминирующую роль
играет временная трудовая миграция неквалифицированных работ-
ников. При этом масштабная иммиграция в страну не предпола-
гается. Доходы населения формируются в основном за счет пе-
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 9. Миграционная политика
272 273
рераспределения природной ренты, поэтому действует логика
«чем нас меньше, тем лучше».
Следование по второму направлению обусловит приоритетное
развитие обрабатывающей промышленности, ориентированной
на импортозамещение, и создание на территории страны совре-
менных высокотехнологичных производств. Для этого потребует-
ся организовать масштабный приток дополнительной рабочей силы,
в первую очередь, работников высокой и средней квалификации. Не-
обходимо будет обеспечить стимулирование иммиграции руко-
водителей и менеджеров технологичных производств и работни-
ков базовой (низкой) квалификации. В данной ситуации сильно
возрастет роль долгосрочной или постоянной иммиграции, а зна-
чит — состояние сферы услуг, обеспечивающей цивилизованные ус-
ловия приема и адаптации иммигрирующих иностранных специ-
алистов и членов их семей, включая доступ к услугам здравоохра-
нения, образования, социального обеспечения и т. п.
Третий вариант — ускоренное развитие инновационных отрас-
лей экономики, сферы интеллектуальных услуг, информацион-
ных технологий, экономики впечатлений, опирающихся на ин-
новационно мыслящих людей с высоким уровнем образования.
Несмотря на то, что в настоящее время данный путь развития
декларируется как приоритетный, реальное продвижение в дан-
ном направлении потребует значительного времени и ресурсов,
в том числе трудовых. Для реализации данного варианта необ-
ходимо разработать и ввести в действие комплекс мер, стимулирую-
щих въезд и адаптацию в стране высококвалифицированных специ-
алистов и членов их семей. Особое внимание потребуется уделить
развитию миграции в Россию с целью обучения и академической
мобильности. Решение этой задачи неотделимо от комплекса мер
по повышению миграционной, образовательной и трудовой при-
влекательности России для иностранной молодежи. Безусловно,
в целях развития новых производств и сферы услуг, точно так же,
как и в двух первых вариантах, невозможно будет обойтись без
привлечения работников всех уровней квалификации.
Вне зависимости от выбранного сценария развития главной
проблемой по-прежнему остается необходимость компенсации
приемлемыми для России способами демографического спада,
обеспечения ее конкурентоспособности на глобальном уровне
и ее интеграции в мировую экономику, осуществление модер-
низации экономики с одновременным преобразованием рабо-
чих мест с непривлекательным для граждан России трудом в со-
временные и привлекательные.
В любом случае, независимо от приведенных выше сцена-
риев, стране для обеспечения планируемых темпов экономи-
ческого роста необходим приток мигрантов различного про-
фессионально-квалификационного состава. Без миграционного
притока численность населения в трудоспособных и экономиче-
ски активных возрастах в России в 2011–2020 гг. сократится поч-
ти на 10 млн чел. В то же время число лиц в пенсионных возрас-
тах будет расти, а их доля в населении страны увеличится с 22
до 26%. При этом необходимо учитывать, что из-за особенностей
образовательного состава молодых и старших поколений в бли-
жайшие годы усилится выбывание квалифицированных специ-
алистов, прежде всего инженерных и рабочих специальностей.
Для обеспечения поступательного экономического развития
потребуется принятие неотложных мер по стимулированию по-
стоянной миграции, продолжение работы по упрощению при-
влечения высококвалифицированных работников, в том числе
из развитых стран, обладающих навыками и компетенциями,
отвечающими стандартам глобальной экономики. Мероприя-
тия по замещению рабочих мест с непривлекательным трудом
в экономике крупнейших и крупных городов могут быть успеш-
Таблица 1. Перспективные оценки численности населения России
в экономически активных возрастах, млн чел.
Источник, год выполнения прогноза 2010 2015 2020 2025 2030
Все население 15–64 года
Росстат, 2010 102,2 99,8 96,0 93,0 91,1
Росстат, 2010 (без миграции) 102,2 98,7 93,8 89,6 86,6
Отдел народонаселения ООН, 2010 103,2 99,7 95,2 91,5 88,8
Бюро Цензов, 2007 100,0 95,1 89,6 84,6 80,5
|
|
|
