 |
И повышения уровня инвестиций в человеческий капитал
|
|
|
|
Целью предлагаемых мер является оптимизация структуры бюд‑
жетных расходов, позволяющая профинансировать дополни‑
тельные расходы, связанные с решением задач модернизации
российской экономики и увеличения инвестиций в человече‑
ский капитал, оставаясь при этом в рамках ограничений, уста‑
новленных описанными выше бюджетными правилами.
Для осуществления структурного маневра, который позволит
разрешить наиболее острые проблемы развития инфраструкту‑
ры и человеческого капитала (см. главы 8–11; 13; 15 и 17), одно‑
временно повысив эффективность использования бюджетных
ресурсов, в период до 2020 г. предлагается увеличить финанси‑
рование этих направлений на 4% ВВП.
В то же время, уже в период до 2014 г., существуют возмож‑
ности для сокращения неэффективных и избыточных расходов
бюджетной системы не менее чем на 2% ВВП.
Таким образом, предлагаемую группами формулу структур‑
ного маневра в расходной части бюджета можно назвать «+4–2».
Для достижения максимального эффекта ключевые меры
по реструктуризации расходной части бюджета необходимо осу‑
ществить в 2012–2014 гг., поскольку этот период с политической
точки зрения является наиболее благоприятным для реформиро‑
вания бюджетного сектора.
График мер, направленных на реструктуризацию расходной
части бюджета расширенного правительства, разработан с уче‑
том принятия бюджетных правил на уровне федерального бюд‑
жета и позволяет провести реструктуризацию на первом этапе
в период 2012–2014 гг. без привлечения дополнительных ресурсов.
К 2014 г. объем дополнительных расходов по приоритетным на‑
правлениям составит 2% ВВП (в том числе образование — 0,15%
|
|
|
ВВП, здравоохранение — 1% ВВП, дорожное хозяйство — 0,75%
ВВП, связь и ИКТ — 0,1% ВВП).
Повышение этих расходов будет обеспечено за счет экономии
расходов к 2014 г. в общем объеме 2% ВВП по следующим направ‑
лениям: национальная оборона, национальная безопасность и пра‑
воохранительная деятельность — 0,9% ВВП, общегосударственные
расходы — 0,3% ВВП, национальная экономика и ЖКХ — 0,8% ВВП.
Продолжение начатых преобразований на следующем этапе
потребует роста расходов по приоритетным направлениям еще
на 2% ВВП. К 2020 г. суммарный прирост достигнет 4% ВВП
(в том числе образование — 1,3% ВВП, здравоохранение — 1%
ВВП, дорожное хозяйство — 1,6% ВВП, связь и ИКТ — 0,1% ВВП).
В этот период для финансирования дополнительных расходов
предполагается привлечение в бюджетную систему дополни‑
тельных поступлений.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
144 145
Их источниками могут быть:
1. Увеличение налоговой нагрузки на пользователей автомо‑
бильных дорог (в виде постепенного повышения акцизов
на бензин и увеличения платы за парковку или за пробег ав‑
томобиля (см. главу 15). Этот вариант способствует форми‑
рованию устойчивой базы для финансирования развития
дорожной сети и поддержанию транспортной доступности
в долгосрочном периоде.
2. Дальнейшее повышение акцизов на табачную продукцию,
крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью
(см. главу 13).
3. Увеличение масштабов приватизации с 0,5 до 0,7–1% ВВП
в год, включая субфедеральный уровень.
Кроме того, сохраняется дополнительный потенциал для эконо‑
мии средств по разделам «общегосударственные вопросы», «на‑
циональная экономика», «ЖКХ» и др. в случае успеха институ‑
циональных преобразований (см. главы 2; 18; 21), направленных
на сокращение регулирующих функций государства, повышение
|
|
|
эффективности государственных инвестиций и государственных
закупок, укрепления рыночных институтов.
Максимум структурного дефицита (разница между расхода‑
ми и расчетным объемом доходов при базовой цене) достигнет
в 2016 г. 1,9% ВВП, а к 2020 г. снизится до 0,8% ВВП. Данный де‑
фицит финансируется за счет чистых заимствований федераль‑
ного бюджета. К 2020 г. объем государственного долга практи‑
чески достигнет предельной величины в 25% ВВП (22,6% ВВП),
что означает необходимость балансировки федерального бюдже‑
та с 2021 г. на уровне структурных доходов.
Общий дефицит федерального бюджета достигнет максиму‑
ма (1,3% ВВП) в 2013 г. и сократится к 2020 г. до 0,4% ВВП, при
этом от ⅓ до половины данного дефицита будет покрыта за счет
доходов от приватизации государственного имущества. Посколь‑
ку прогнозные цены на нефть выше базовых и фактический де‑
фицит меньше структурного, часть доходов федерального бюд‑
жета направляется в Резервный фонд, который, тем не менее,
не достигнет в 2020 г. нормативной величины в 6% ВВП (5,6%
ВВП). Соответственно, возможность направить часть дополни‑
тельных доходов в Фонд национального благосостояния появит‑
ся уже после 2020 г.
Бюджет расширенного правительства на протяжении боль‑
шей части рассматриваемого периода является сбалансирован‑
ным с учетом оценки поступлений от приватизации.
V. Денежно- кредитная политика.
Развилки и вызовы
В сфере денежно-кредитной политики основным вызовом яв‑
ляется крайне высокая степень зависимости внутреннего спро‑
са от внешних условий. Их влияние распространяется в эконо‑
мике по многим каналам: напрямую через потребительский
спрос, инвестиционный спрос, государственный спрос, нако‑
нец — через потребительский спрос, стимулируемый расшире‑
нием бюджетных расходов. Колебания в уровне цен и доходов
от торговли углеводородами приводит к колебаниям в притоке
валютных средств в экономику и, соответственно, к колебани‑
ям валютного курса и размеров денежного предложения. Для
снижения уровня зависимости экономики от этих колебаний необ-
ходимо создать новый номинальный «якорь», альтернативный об-
|
|
|
менному курсу, и сформировать доверие рыночных агентов к это-
му «якорю».
Ресурсно-зависимой экономике объективно трудно поддержи‑
вать одновременно низкую инфляцию и ограничения на обмен‑
ный курс. Соответственно, одна из развилок состоит в том, принима-
ем ли мы в качестве приоритета снижение инфляции (т. е. стабиль‑
ность цен в национальной валюте) или стабильность обменного
курса (т. е. фактически цен в иностранной валюте). Представляется,
что выбор должен быть сделан в пользу первого варианта.
В пользу выбора именно подавления инфляции в качестве ос‑
новной цели можно привести следующие основные аргументы:
• инфляция предопределяет выбор в пользу текущего потре‑
бления и низкую склонность к сбережениям (они обесцени‑
ваются), в результате образуется дефицит «длинных» денег
в экономике, необходимых для крупных и долгосрочных ин‑
вестиций, и наоборот, возникает необходимость замещения
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
146 147
их краткосрочными заимствованиями, повышающими риски
в условиях ресурсной экономики;
• инфляция снижает эффективность денежно-кредитной по‑
литики, лишая в условиях ресурсной экономики Централь‑
ный банк возможности регулировать спрос, снижает доверие
к национальной валюте;
• инфляция предопределяет высокие риски при инвестицион‑
ном планировании (при высоких темпах инфляции велика ве‑
роятность ошибки при оценке как доходности проекта, так
и реальной стоимости заемных средств), соответственно, сни‑
жает объем инвестиций и возможные темпы роста экономики;
• инфляция затрудняет преодоление бедности и усиливает рас‑
слоение населения по доходам (инфляция в большей степени
негативно влияет на доходы малообеспеченных слоев населе‑
ния), что ведет к росту социальной напряженности.
В этом случае в области денежно-кредитной политики в сред‑
несрочной перспективе (до 2015 г.) основной задачей Централь‑
|
|
|
ного банка будет решение проблемы высокой инфляции и сни‑
жение зависимости денежно-кредитной политики от внешних
условий. Соответственно, можно выделить следующие основные
вызовы в области денежно-кредитной политики:
1. Устойчивое снижение инфляции ниже уровня 5% в год. Вы‑
полнение данного требования является необходимым (но не‑
достаточным) условием для перехода к политике инфляцион‑
ного таргетирования.
2. Минимизация влияния Центрального банка РФ на курсоо‑
бразование на валютном рынке.
3. Ослабление негативного влияния на возможности снижения
инфляции со стороны регулируемых цен и тарифов, а также
возможной либерализации цен на энергоресурсы на внутрен‑
нем рынке.
4. Переход к использованию процентных ставок как основного
инструмента денежно-кредитной политики.
5. Дестимулирование долларизации сбережений и долговых
обязательств российских экономических агентов на терри‑
тории РФ, повышение доверия российских экономических
агентов к национальной валюте.
VI. Основные сценарии и последствия их
реализации (денежно- кредитная политика)
Основная развилка денежно-кредитной политики находится меж-
ду реализацией политики по возможности быстрого сокращения ин-
фляции, сопровождаемого краткосрочными негативными эффектами,
но и значительным улучшением условий роста внутренних инвести-
ций в период 2013–2020 гг., и сохранением более высоких темпов
роста ВВП в краткосрочной перспективе при хронической нехватке
внутренних инвестиций в периоде 2013–2020 гг.
Соответственно, инерционный сценарий денежно-кредитной
политики хорошо сочетается с инерционным сценарием бюд‑
жетной политики, когда сохранение относительно высокой ин‑
фляции сдерживает рост бюджетных расходов в реальном выра‑
жении. Политика денежных властей в этом сценарии включает
в себя управляемое плавание рубля с целью замедления темпов
укрепления реального курса и обеспечения притока иностран‑
ного капитала в страну для финансирования частных инвести‑
ций и вложений в государственные облигации. Без притока ино‑
странного капитала, исключительно за счет внутренних источни‑
ков, финансирование предполагаемого дефицита федерального
бюджета будет полностью вытеснять все частные инвестиции.
Предпочтительный сценарий: денежные власти предпринима‑
ют активные действия (см. набор мер ниже) в быстром темпе:
за 1,5–2 года — снижение инфляции ниже 5% в годовом исчисле‑
нии. В последующем инфляция удерживается в диапазоне «сред‑
няя инфляция в ЕС +1,5–2 п. п.». Такой сценарий, безусловно, со‑
|
|
|
пряжен с кратковременным ухудшением условий кредитования
банками нефинансового сектора и, соответственно, замедлением
темпов роста реального ВВП и инвестиций в основной капитал.
Однако он позволяет уже к 2014–2015 гг. сформировать более
благоприятные условия для экономического роста, чем в усло‑
виях следования инерционному сценарию.
Уже в 2013–2014 гг. в России может быть достигнута инфляция
на уровне около 4,5% в год, а процентные ставки по кредитам
опустятся до 5,5–6,0% в годовом исчислении. При этом ставки
по депозитам останутся на уровне около 5%, т. е. положительны‑
ми в реальном выражении.
Для сравнения, в инерционном сценарии данный уровень
инфляции может быть достигнут только за пределами 2015 г.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
148 149
При этом ставки по кредитам сохранятся в диапазоне 6,5–8,5%,
а по депозитам — упадут ниже уровня инфляции (4–4,5%). Высо‑
кие кредитные ставки и дестимулирующий эффект отрицатель‑
ной доходности депозитов будут поддерживать хронический не‑
достаток внутренних инвестиций.
VII. Система предлагаемых мер
(денежно- кредитная политика)
В отношении денежно-кредитной политики и снижения инфля‑
ции в рамках предпочтительного сценария предлагаются следу‑
ющие меры.
1. Применение в политике ЦБ элементов модифицированного (ги-
бридного) таргетирования инфляции (в 2012–2014 гг.):
• обеспечение гибкости номинального курса рубля к бивалют‑
ной корзине (последовательное сокращение объема целе‑
Таблица 1
2011 2012 2013 2014 2015
Инерционный сценарий
ИПЦ (% в среднегодовом исчислении) 7,0 6,0 5,5 5,0 5,0
Темп роста М2 (% за год) 18,1 18,7 16,9 13,4 13,0
Курс рубля к доллару США (руб./долл.) 28,6 28,7 30,1 32,2 32,2
Процентная ставка по кредитам НФС (% годовых) 8,5 7,5 7,0 6,8 6,5
Процентная ставка по депозитам (% годовых) 5,1 5,0 4,7 4,3 4,1
Предпочтительный сценарий
ИПЦ (% в среднегодовом исчислении) 7,0 5,5 5,0 4,5 4,0
Темп роста М2 (% за год) 16,0 13,5 9,8 9,5 10,3
Курс рубля к доллару США (руб./долл.) 28,6 28,2 28,4 29,3 30,0
Процентная ставка по кредитам НФС (% годовых) 9,0 8,2 6,5 5,5 4,9
Процентная ставка по депозитам (% годовых) 5,1 5,7 5,4 4,7 4,1
вых (плановых) интервенций при внутридневных колебани‑
ях курса рубля);
• до полного перехода к режиму инфляционного таргетиро‑
вания — сохранение в качестве операционной цели номи‑
нального курса рубля к бивалютной корзине; проведение ва‑
лютных интервенций не только для сглаживания дневных
и внутридневных колебаний, но и вблизи границ достаточ‑
но широкого коридора;
• расширение рефинансирования коммерческих банков за счет
операций с ценными бумагами;
• повышение информативности и прозрачности решений со‑
вета директоров Банка России по вопросам денежно-кредит‑
ной политики.
2. Ограничение денежного предложения до момента снижения ин-
фляции до уровня не выше 5% в годовом исчислении:
• поддержание ставки рефинансирования ЦБ не менее чем на
1 п. п. выше текущей инфляции в годовом выражении;
• повышение процентных ставок по депозитным операциям
Банка России и операциям прямого РЕПО;
• ограничение на предложение денег банками (ограничение
розничного кредитования, дифференциация резервных тре‑
бований по видам обязательств).
3. Институциональные меры, способствующие политике снижения
инфляции:
• демонополизация экономики, снятие барьеров для конкурен‑
ции, борьба с картельными соглашениями и т. д.;
• проведение реформы естественных монополий, пересмотр
предельных уровней повышения регулируемых цен и тари‑
фов — ограничение их уровнем целевой инфляции на очеред‑
ной календарный год.
4. Переход ЦБ к режиму модифицированного (гибридного) таргети-
рования инфляции (с 2015 г.):
• установление целевого значения инфляции на уровне, не пре‑
вышающем на 1,5–2 п. п. прогнозный (целевой) уровень ин‑
фляции ЕЦБ, что позволит учитывать влияние внешних
ценовых факторов (колебания мирового индекса цен на про‑
довольствие, мировых цен на энергоресурсы и т. д.);
• использование процентных ставок как основного инстру‑
мента денежно-кредитной политики, обеспечение предложе‑
ния денег банковскому сектору посредством операций (залог,
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
150 151
покупка/продажа) на рынке рублевых финансовых инстру‑
ментов;
• максимально свободное, с учетом влияния конъюнктуры
мировых сырьевых рынков и движения краткосрочного капи‑
тала, плавание курса рубля по отношению к корзине валют;
• дискреционная политика в отношении интервенций
на валютном рынке с учетом изменения фундаменталь‑
ных факторов (состояние платежного баланса, уровень
валютных рисков, динамика реального эффективного курса
рубля); отказ от установления правил применения целе-
вых (плановых) интервенций, осуществления покупки/
продажи валюты преимущественно в интересах Мини-
стерства финансов РФ (пополнение или расходование
средств Резервного фонда и Фонда национального благо‑
состояния);
• дискреционное установление Правительством РФ предель‑
ных уровней повышения регулируемых цен и тарифов уров‑
нем целевой инфляции на очередной календарный год с уче‑
том целевого значения инфляции Банка России.
Комплекс мер по снижению инфляции
Применение данного комплекса мер позволит (помимо сниже‑
ния инфляции до конца 2013 г. до уровня не выше 5% в годовом
исчислении):
• создать предпосылки для выполнения рублем части функ‑
ций резервной валюты (валюта иностранных эмиссионных
ценных бумаг, резервная валюта для центральных банков
стран — крупных торговых партнеров РФ и стран из геогра‑
фически близких регионов, валюта расчетов по ряду торго‑
вых операций);
• обеспечить дестимулирование долларизации сбережений
и долговых обязательств российских экономических агентов
на территории РФ;
• повысить уровень монетизации экономики России (до 80–
100% ВВП к 2020 г., в зависимости от развития российского
финансового рынка, хода формирования в Москве междуна‑
родного финансового центра и выполнения рублем функций
резервной валюты).
Необходимо осознавать, что реализация такой антиинфляционной
политики затруднена наличием следующих ограничений:
• необходимостью монетизировать сальдо торгового баланса
(ЦБ РФ не сможет полностью уйти с валютного рынка, что‑
бы не допустить слишком резких колебаний курса, особенно
в условиях возобновления притока валюты по счету движе‑
ния капитала);
• ограниченными масштабами влияния курса на внутренние
цены (перенос изменения курса в цены при снижении курса
рубля больше, чем в обратной ситуации);
• снижением доступности банковских кредитов для предпри‑
ятий;
• вероятностью притока внешнего спекулятивного капитала
из-за повышения процентных ставок и ожиданий укрепле‑
ния номинального и реального курсов рубля;
• необходимостью исправления перекосов в относительных це‑
нах (энергоресурсы, регулируемые цены и тарифы), что под‑
разумевает более высокую инфляцию.
Наиболее серьезными выглядят два ___________негативных сопутствующих
эффекта:
• увеличение процентных ставок в краткосрочном периоде, что
приведет к сокращению кредитования банками нефинансо‑
вого сектора и, как следствие, замедлению темпов роста ин‑
вестиций и ВВП;
• расширение амплитуды колебаний курса рубля, что в услови‑
ях долларизированной экономики увеличивает неопределен‑
ность будущих доходов инвесторов и может провоцировать
спекулятивный спрос на валюту.
Таким образом, в случае реализации политики ускоренного со‑
кращения инфляции мы получаем краткосрочные негативные
эффекты, но добиваемся значительного улучшения условий ро‑
ста внутренних инвестиций в период 2013–2020 гг.
Инерционный сценарий предопределяет более высокие тем‑
пы роста в краткосрочной перспективе и хроническую нехватку
внутренних инвестиций в 2013–2020 гг. Пример антиинфляци‑
онной политики Р. Рейгана и ФРС (П. Волкер) в начале 1980‑х гг.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
152 153
показывает, что продолжительность периода замедления роста
при активной и последовательной антиинфляционной полити‑
ке не превышает 1–1,5 лет.
Сценарий отмены экспортных пошлин
Отдельным сценарием как для бюджетной, так и для денежно-
кредитной политики является вариант с отменой экспортных по-
шлин на нефть и нефтепродукты и выравнивание цен на энерго-
ресурсы (кроме газа) на внутреннем и мировом рынках (с учетом
транспортных издержек и уровня налогообложения). Однако
в силу крайне высоких сопутствующих макроэкономических
рисков и сложности их предварительного просчета и оценки
данный сценарий не рассматривается нами как один из ос‑
новных. Реализация данного сценария требует серьезной по‑
литической воли и готовности Правительства и Президента
РФ принять на себя политические и экономические риски,
связанные с возможными негативными экономическими
и социальными эффектами на первых этапах его реализации
(см. вставку ниже).
В качестве макроэкономических условий для разработки
бюджетных сценариев нами был взят инновационный сцена‑
рий Минэкономразвития России (от 8 февраля 2011 г.), скор‑
ректированный с учетом прогноза на 2012–2014 гг., пред‑
ставленный совместно с проектом федерального бюджета
на 2012–2014 гг.
Таблица 2
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Ставка по федеральным
фондам (% годовых) 16,4 12,3 9,1 10,2 8,1 6,8 6,7 7,6
ИПЦ (% в год) 10,3 6,1 3,2 4,3 3,6 1,9 3,7 4,0
Прирост ВВП (% в год) 2,5 -1,9 4,5 7,2 4,1 3,5 3,2 4,1
Дефицит бюджета
(% ВВП) 1,9 3,9 5,9 4,7 5,0 4,9 3,1 3,0
Сценарий отмены экспортных пошлин на нефть
и нефтепродукты
В рамках стратегической развилки развития российской эконо‑
мики может быть рассмотрен следующий пакет преобразований:
• выравнивание внутренних и мировых цен на энергоносите‑
ли путем поэтапной отмены экспортной пошлины на нефть
и нефтепродукты;
• институциональные преобразования и создание системы це‑
новых стимулов к качественной модернизации экономики,
рациональному использованию ресурсов и снижению нега‑
тивного влияния на окружающую среду.
При оценке последствий отмены экспортной пошлины на нефть
и нефтепродукты необходимо принимать во внимание, что
за счет пониженных внутренних цен на нефть напрямую суб‑
сидируются только две отрасли отечественной экономики. Это
в большей степени нефтепереработка и в меньшей — химическая
и нефтехимическая промышленность.
Безналоговые цены на бензин и другие нефтепродукты в Рос‑
сии находятся примерно на уровне 60% от безналоговых цен
на российский бензин в Европе. Однако после включения нало‑
гов, затрат на распространение внутри страны и маржи в торгов‑
Таблица 3
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
ВВП
(% к предыдущему году) 104,1 103,7 104,0 104,6 104,9 104,4 103,3 103,5 103,5 105,2
Цены на нефть Urals
(мировые) (долл./барр.) 109,0 100,0 97,0 101,0 105,0 107,0 111,0 115,0 118,0 122,0
Инфляция (ИПЦ)
в среднем за год
(% к предыдущему году) 7,0 6,0 5,5 5,0 5,0 5,0 4,5 4,7 4,0 3,3
Реальная заработная
плата 103,6 104,8 105,9 106,0 105,7 105,2 103,9 104,1 104,5 106,2
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
154 155
ле конечные цены на бензин для промышленных потребителей,
по нашим оценкам, находятся на уровне 80% от европейских,
а для населения — на уровне 95% от европейских.
Это свидетельствует, что в России складывается чрезмерная
маржа в секторе оптовой и розничной торговли. Соответственно,
через пониженные цены на нефть на внутреннем рынке в боль‑
шей степени субсидируются нефтепереработка (4,0 п. п. ВВП)
и химия и нефтехимия (0,3 п. п. ВВП). По нашим оценкам, че‑
рез пониженные конечные цены на нефтепродукты в большей
степени субсидируются оптовые (промышленные) потребите‑
ли — на 1,9 п. п. ВВП, население — на 0,1 п. п. ВВП. То есть из 4
п. п. ВВП субсидий в нефтепереработку конечным потребите‑
лям достается 2 п. п. ВВП, еще 2 п. п. ВВП остается в самой не‑
фтепереработке.
В отечественной нефтедобыче и нефтепереработке до‑
минируют вертикально интегрированные нефтяные компа‑
нии (ВИНК), на долю которых приходится 90% добычи нефти
и 85% производства нефтепродуктов. ВИНКи прибегают к схе‑
мам трансфертного ценообразования, то есть имеют возмож‑
ность перераспределять прибыль между своими подсекторами:
добычей нефти, производством нефтепродуктов, оптовой и роз‑
ничной торговлей. В результате добавленная стоимость каждо‑
го этапа на пути от скважины до конечного потребителя суще‑
ственно искажается для наблюдения и не может быть достоверно
установлена на основании отчетности ВИНКов. Так как, за ис‑
ключением химии и нефтехимии, вся добытая нефть в России
потребляется самими ВИНКами, вопрос о внутренней безнало‑
говой или налоговой цене на нефть не является приоритетным
по сравнению с внутренними потребительскими ценами на не‑
фтепродукты для промышленных предприятий и населения.
Преобразования, нацеленные на выравнивание внутренних
и мировых цен на энергоносители путем отмены экспортной по‑
шлины на нефть и нефтепродукты, могут быть структурированы
в следующие этапы.
На первом этапе проводится отмена экспортных пошлин
на нефть (3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты (1,4 п. п. ВВП). При
этом в нефтедобыче возникают дополнительные доходы с внеш‑
него рынка непосредственно за счет отмены пошлины — 3,8 п. п.
ВВП (это равно потерям бюджета), с внутреннего рынка за счет
роста внутренних цен на нефть — 4,3 п. п. ВВП. В нефтепере‑
работке, с одной стороны, возникают дополнительные доходы
с внешнего рынка за счет отмены пошлины (потери бюджета —
1,4 п. п. ВВП) и с внутреннего рынка за счет роста цен. С другой
стороны, возникают потери за счет роста цены входящей нефти.
На втором этапе проводится изъятие из нефтедобычи допол‑
нительных доходов через НДПИ, без изменения стимулов к до‑
быче нефти. На внешнем рынке повышение НДПИ компенсиру‑
ет экспортную пошлину, обеспечивая бюджетную нейтральность
(+3,8 п. п. ВВП в бюджет), а на внутреннем рынке повышение
НДПИ изымает у нефтедобычи ресурсную ренту, которая ра‑
нее через пониженные цены напрямую шла потребителям неф‑
ти (+4,3 п. п. ВВП).
В рамках третьего блока дополнительные бюджетные доходы
(ресурсная рента) могут быть направлены:
a) на компенсацию выпадающих доходов от экспортной пошли‑
ны на нефтепродукты (1,4 п. п. ВВП, см. блок 1);
б) на компенсацию потерь потребителям энергоресурсов и на‑
селению вследствие повышения цен — путем снижения нало‑
гов, трансфертами, через снижение акцизов;
в) на покрытие текущих расходов бюджетов (государственные
функции, развитие социальной сферы);
г) на инвестиции в экономику страны (стимулирование иннова‑
ций, инвестиции в инфраструктуру, инвестиции в фундамен‑
тальную науку и социальную сферу);
д) на создание финансовых резервов (Резервный фонд).
Рассматриваются три сценария возможного влияния описанных
преобразований на российскую экономику.
Сценарий 1. Отмена экспортных пошлин, закрытый внутренний
рынок нефтепродуктов при отсутствии модернизации
нефтепереработки и низкой конкуренции, снижение акцизов
на нефтепродукты для компенсации роста цен
Предпосылки.
1. Внутренний российский рынок в кратко- и среднесрочном
периоде в определенной степени закрыт от иностранных про‑
изводителей энергоресурсов, то есть на внутреннем рынке
ВИНКи повышают цены до уровня монопольных.
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
156 157
2. Низкая скорость институциональных преобразований в от‑
расли.
3. Отсутствие модернизациии допуска иностранных производи‑
телей нефтепродуктов на отечественный рынок.
В результате реализации данного сценария внутренняя россий-
ская безналоговая цена на бензин растет на 32%, при этом за счет
снижения акцизов (компенсация роста цен) розничная цена растет
в меньшей степени: +20,4% для населения, +26,4% для промышлен-
ных предприятий.
Среди реальных инструментов макроэкономической поли‑
тики в данном сценарии следует отметить отмену экспортной
пошлины на нефть (–3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты (–1,4 п. п.
ВВП), повышение НДПИ на нефть (+8,1 п. п. ВВП) и снижение
акцизов на нефтепродукты на внутреннем рынке для сдержи‑
вания роста конечных цен для населения и промышленных по‑
требителей. В остальном существующая ситуация, основными
характеристиками которой являются отсутствие существенной
конкуренции на внутреннем рынке, неэффективность отече‑
ственных НПЗ и наличие огромной (по европейским меркам)
маржи в оптовой и розничной торговле, в целом будет сохра‑
няться.
Сценарий 2. Отмена экспортных пошлин, постепенное открытие
внутреннего рынка нефтепродуктов, усиление конкуренции
на рынке нефтепродуктов и постепенная модернизация
нефтепереработки
В рамках второго сценария сделаны такие же стратегические
предпосылки, что и в сценарии 1, за исключением качествен‑
ных институциональных преобразований в отрасли, обеспечи‑
вающих:
1) большую конкуренцию между ВИНКами в секторе оптовой
и розничной торговли внутри страны;
2) частичную конкуренцию отечественных ВИНКов с иностран‑
ными поставщиками нефтепродуктов (снижение до нуля им‑
портной пошлины на нефтепродукты), которые, тем не ме‑
нее, испытывают ограничения в поставках нефтепродуктов
на внутренний российский рынок;
3) частичную модернизацию и повышение глубины переработ‑
ки на российских НПЗ.
В результате реализации данного сценария внутренняя россий-
ская безналоговая цена на бензин растет на 32%, при этом за счет
снижения акцизов и институциональных преобразований и модер-
низации происходит относительно меньший рост розничной цены
на бензин: +11,6% для населения, +20,0% для промышленных пред-
приятий.
С точки зрения реальных инструментов макроэкономической
политики этот сценарий можно было бы охарактеризовать как
«ручное управление», в силу того, что предполагается некото‑
рое изменение положения по сравнению со сценарием 1 за счет
административного регулирования деятельности монопольного
и неэффективного сектора.
Таким образом, в этом сценарии нужно провести отмену экс‑
портной пошлины на нефть (–3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты
(–1,4 п. п. ВВП), повышение НДПИ на нефть (+8,1 п. п. ВВП)
и снижение акцизов на нефтепродукты на внутреннем рынке
для сдерживания роста конечных цен для населения и промыш‑
ленных потребителей. Предпринять дополнительные существен‑
ные усилия по административному регулированию рынка не‑
фтепродуктов. В этом сценарии на российском рынке остается
часть неэффективных НПЗ, которые существуют за счет пере‑
ложения своих проблем неэффективности в цену потребителей.
Сценарий 3. Отмена экспортных пошлин, открытие внутреннего
рынка нефтепродуктов, конкурентная среда на рынке
нефтепродуктов, модернизация нефтепереработки
В рамках третьего сценария предполагается практически со‑
вершенная конкуренция на внутреннем рынке нефтепродук‑
тов между иностранными поставщиками и отечественными
ВИНКами, осуществление комплекса институциональных пре‑
образований в отрасли, позволяющих обеспечить высокий уро‑
вень конкуренции, качественное повышение глубины выработки
на отечественных НПЗ, устранение неэффективных (немодер‑
низируемых) участников рынка.
Механизм формирования внутренней безналоговой и вну‑
тренней конечной цены существенно различается по сравнению
Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика...
158 159
с первыми двумя сценариями. Цены на нефтепродукты форми‑
руются рыночными механизмами, отечественные ВИНКи в наи‑
меньшей степени могут использовать свою рыночную власть
на внутреннем рынке.
В силу того, что на отечественный рынок приходят иностран‑
ные компании, которые работают как с промышленными пред‑
приятиями, так и в рознице на уровне минимальной маржи, оте‑
чественные ВИНКи вынуждены устанавливать в опте и рознице
такие же цены, как и у иностранных компаний, запредельная
торговая надбавка на внутреннем рынке существенно снижается.
В результате реализации данного сценария рост безналоговой
цены на нефтепродукты составляет +54% (цена в Европе за вы‑
четом транспортных издержек), причем розничная цена нефте-
продуктов для потребителей за счет конкуренции с импортными
поставщиками поднимается всего на 8,4%, а для промышленных по-
требителей на 25,8% (за счет снижения акцизов и роста конку‑
ренции в торговле).
С точки зрения реальных инструментов макроэкономиче‑
ской политики данный сценарий, на наш взгляд, наиболее по‑
нятен и прозрачен. Для запуска процессов модернизации отече‑
ственной нефтепереработки, повышения глубины переработки,
уровня конкуренции внутри страны и, как следствие, снижения
цены на нефтепродукты для конечных потребителей необходи‑
мо в первую очередь открыть рынок для иностранных производите-
лей бензина. После отмены экспортной пошлины на нефть и нефте-
продукты вводится нулевая импортная пошлина на нефтепродукты.
Наряду с мерами административного регулирования по недо‑
пущению нарушения антимонопольного законодательства, ры-
ночные принципы конкуренции и свободной торговли будут спо‑
собствовать вытеснению с внутреннего рынка отечественных ком-
паний, не способных или не готовых к модернизации и, в конечном
итоге, установлению маржи в торговле бензином внутри страны в со-
ответствии с лучшими примерами мировой практики. Как и в первых
двух сценариях, в этом сценарии нужно отменить экспортную по‑
шлину на нефть и нефтепродукты, поднять соответственно НДПИ,
убрать акцизы и импортные пошлины на нефтепродукты.
В сфере институциональных преобразований необходи‑
мо отметить развитие равноправной конкуренции как между
ВИНКами, так и с иностранными игроками, развитие регио‑
нальных бирж нефтепродуктов, повышение открытости и про‑
зрачности работы отрасли, информационное обеспечение всех
заинтересованных участников рынка достоверной и своевре‑
менной информацией.
Оценка совокупного эффекта на экономику, бюджет
и социальную сферу по отдельным годам при различной
скорости проведения реформы
В рамках оценки совокупного многопериодного эффекта на эко‑
номику мы отталкиваемся от третьего представленного сценария,
как, на наш взгляд, наиболее соответствующего заявленной цели
рационализации потребления энергоресурсов. Если не проводить
качественных институциональных изменений в отрасли, то, по сути,
рост цен на нефть и нефтепродукты в конечном итоге через неэффек-
тивность и неспособность к модернизации отечественной нефтепере-
работки переложится на потребителей. Такие неэффективные пред‑
приятия должны, с точки зрения общественного благосостояния,
уйти с внутреннего рынка, а их продукция должна быть замещена
увеличением выпуска на модернизированных российских НПЗ
и иностранными компаниями на конкурентных основах.
Исходя из модельных расчетов, повышение внутренних цен
на нефть темпами ниже 10% в год (рост цены нефтепродуктов
для промышленных потребителей ниже 2,2% в год) не приводит
к сокращению выпуска ни в одном секторе экономики. Таким об&
|
|
|
