 |
Незавершенность институциональных реформ
|
|
|
|
Активное и масштабное внедрение новых организационно-эко-
номических механизмов в образовании в последние годы было
совершенно необходимо, но натолкнулось на ограничения си-
стемы, не готовой их воспринять и «переварить», что обуслови-
ло возникновение в немалом количестве случаев формализма
и имитации преобразований на уровне образовательных учреж-
дений и выше.
Опыт реформ последних лет показывает, что интенсивное
проведение преобразований «сверху» оставляет мало места для
реальных инициатив «снизу», ограничивает возможности для
принятия эффективных и ответственных решений в регионах,
муниципалитетах, образовательных учреждениях. В ситуации,
когда полномочия по определению приоритетов и параметров
политики сконцентрированы на федеральном уровне, а ответ-
ственность — на местах, предлагаемые «сверху» стандартные ре-
шения используются даже там, где их реализация дает, скорее,
негативный эффект. Социологические опросы свидетельствуют
о распространении отчуждения основных субъектов системы об-
разования от процессов его модернизации. Не проводится ана-
лиз эффективности новых организационно-экономических ме-
ханизмов, их влияния на качество образования.
С другой стороны, проявляются патерналистские установки
субъектов сферы образования, неготовность к деятельности в ус-
ловиях большей свободы. Многие регионы отказываются от по-
иска собственных «регионализированных» моделей (развития
сети, дистанционного обучения и др.) в имеющемся коридоре
возможностей. Значительная часть школ отказывается от само-
стоятельной разработки показателей стимулирующей части фон-
да оплаты труда, от составления оригинальной образовательной
|
|
|
программы, копируют примерные положения и образователь-
ную программу.
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 11. Новая школа
324 325
Предоставляемые Федеральным законом № 83 от 8 мая 2010 г.
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации в связи с совершенствованием правового положе-
ния государственных (муниципальных) учреждений» возможно-
сти для расширения самостоятельности образовательного учреж-
дения и повышения гибкости финансирования услуг со стороны
учредителя используются ограниченно. Общественность не про-
являет ожидаемой активности в управлении образовательными
учреждениями через созданные в школах управляющие советы.
В области управления и экономики образования незавершен-
ными остаются такие преобразования, как:
1) формирование эффективных механизмов финансирования
программ дистанционного и сетевого образования;
2) создание возможности и определение порядка финансиро-
вания оказания образовательными учреждениями населе-
нию необразовательных услуг (спортивных, оздоровительных,
культурных) в населенных пунктах со слабо развитой соци-
альной инфраструктурой;
3) выработка механизмов и регулирование порядка оказания
образовательными учреждениями платных услуг и использо-
вания благотворительных взносов родителей;
4) разработка механизмов участия общественности в формиро-
вании образовательной политики и управлении образовани-
ем на всех уровнях;
5) обеспечение прозрачности деятельности образовательных
учреждений и органов управления для учащихся, их родите-
лей и общественности;
6) снижение бюрократической нагрузки на школу и переход
к электронному документообороту.
Чтобы избежать рисков имитации преобразований и форма-
лизма при проведении реформ, необходимо использовать но-
|
|
|
вые подходы к модернизации образования: опору на потенци-
ал сотрудников образовательных учреждений, их вовлечение
в процессы преобразования, стимулирование рефлексивности
системы и ее способности к самокорректировке, расширение
возможностей для вариативных решений на региональном и му-
ниципальном уровнях, обеспечение реальной самостоятельно-
сти образовательных организаций.
Существенные риски для стабильности системы образова-
ния (и шире — социальной стабильности) заключаются в том,
что в условиях институциональных реформ содержание и объ-
ем социальных обязательств государства в образовании оста-
ются недостаточно конкретизированными. Не решены вопросы
о разделении сфер ответственности при реализации образова-
тельной программы дошкольного образования и организации
услуг по уходу и присмотру за ребенком, о бюджетном финанси-
ровании внеурочной деятельности и бесплатных услуг дополни-
тельного образования, о гарантиях обеспечения во всех школах
требований ФГОС к условиям обучения. В обществе возникают
неадекватные представления о правах в сфере образования, о гра-
ницах платности и бесплатности, перерастающие в социальное
напряжение.
Блок институциональных механизмов, связанных с оцен-
кой качества, был наиболее востребованным и оказался наибо-
лее проблемным. Единый государственный экзамен сыграл су-
щественную роль в демократизации российского образования,
восстановлении социальных лифтов (после введения ЕГЭ в сто-
личных вузах существенно вырос процент поступающих из реги-
онов России), позволил исключить субъективность при выставле-
нии итоговых оценок в школе и сократить объем коррупции при
поступлении в вуз. Однако не решены в полной мере проблемы
независимости процедуры проведения экзамена, качества от-
дельных контрольно-измерительных материалов.
Серьезные искажения в практику реализации ЕГЭ внесло ис-
пользование его результатов в качестве главного и единственного
критерия для оценки работы учителей, школ, муниципалитетов
и регионов. На примере ЕГЭ явно видна опасность некомплекс-
ного решения институциональных проблем. ЕГЭ с самого начала
|
|
|
рассматривался лишь как часть единой национальной системы
оценки качества образования, включающей национальные экза-
мены, мониторинговые обследования и оценку на уровне школы.
Однако эта система до сих пор не создана.
Аналогичные проблемы возникают и с федеральным госу-
дарственным стандартом. Попытка создать систему одновре-
менного обновления всего массива содержания образования
не имеет аналогов в мировом образовании, где действуют меха-
низмы эволюционного обновления. Вероятно, поэтому работа
над стандартами ведется с начала 1990‑х гг. и пока не увенча-
Раздел I I I. Новая социальная политика Глава 11. Новая школа
326 327
лась успехом, несмотря на затраченные усилия и израсходо-
ванные ресурсы. Практика разработки и апробации стандарта
начального образования свидетельствует, что попытка перей-
ти от стандартизации содержания (т. е. условий получения ре-
зультата) к стандартизации самого результата (особенно если
описывать его не в единицах учебного/научного содержания,
а в терминах надпредметных способностей) пока разбивает-
ся об объективную неподготовленность к такой трансформа-
ции разработчиков и педагогов. Реализация институциональных
механизмов обновления содержания образования не завершена,
что приводит к риску отставания школьной учебной программы
от меняющихся требований.
Еще один пример незавершенной трансформации — новая
политика в отношении детей с ограниченными возможностя-
ми здоровья. Поспешное широкое внедрение инклюзии, попыт-
ки подменить систему специального образования тотальным со-
вместным обучением приводят не к равенству прав, а к потере
детьми с особыми образовательными потребностями возможно-
сти получить адекватное образование, обеспечивающее продви-
жение в психическом и социально-культурном развитии.
Затягивание и некомплексность институциональных измене-
ний, попытки их одновременной реализации приводят к имита-
ции новых практик, к усталости от перемен и перегрузке управ-
ленцев. Пример федеральных стандартов показывает, что эта
|
|
|
незавершенность может быть связана с непроработанностью но-
вых инструментов.
Не может не вызывать беспокойства и отторжение многих
организационных и экономических инноваций значительной
частью населения и профессионального сообщества. Это оттор-
жение связано и с недостаточной конкретизацией устойчивых
обязательств государства, и с непроработанностью некоторых
инноваций. Однако углубленный социологический анализ по-
казывает, что в основании недоверия к изменениям лежит то,
что они навязаны «сверху», а не запрошены обществом. Таким
образом, проблемы, возникшие в ходе осуществления институ-
циональных преобразований, свидетельствуют о слабости об-
щественной и профессиональной коммуникации в образовании,
об острой необходимости поиска механизмов вовлечения в мо-
дернизацию образования местных сообществ, профессиональ-
ных групп, педагогических коллективов.
* * *
Проведенный выше анализ показывает, что, несмотря на относи-
тельное благополучие в целом (особенно в аспекте доступности),
в российской системе школьного образования сформировались про-
блемные зоны, которые ставят под угрозу не только дальнейшее раз-
витие, но и поддержание функционирования на нынешнем уровне.
Наряду с необходимостью завершения модернизации организа-
ционно-экономических механизмов встает и задача оперативно-
го реагирования на эти проблемы, снижения рисков деградации си-
стемы.
1.3. Глобальные вызовы:
риски архаичности и снижения конкурентоспособности
Долгосрочная стратегия не может строиться лишь на решении
актуальных проблем. Она должна ориентироваться на вызовы
завтрашнего дня, встающие перед всеми развитыми странами,
на достижения, которые будут определять глобальную конку-
рентоспособность России в будущем. Игнорируя эти тренды, мы
можем и не заметить, как хорошая система образования станет
отсталой, архаичной. Ниже мы описываем четыре основных гло-
бальных вызова образованию и то, как на них отвечает россий-
ская система образования и социализации сегодня.
|
|
|
