Глава 9. Системная концепция самоуправления

Глава 9. Системная концепция самоуправления

Профессор А. А. Сергеев сформулировал резонный вопрос: достаточна ли существующая модель местного самоуправления [142]. И сам же дал на него чёткий ответ: нет, не достаточна. Ибо никакого иного ответа не может следовать из утверждения: " Может быть, действительно правы те, которые предлагают строить всю систему управления страной, в том числе и всю бюджетную систему, не сверху вниз, а снизу вверх? ".

Автор настоящего исследования (АВП) имеет все основания причислить себя именно к этим системоаналитикам -- к " тем, которые" [94, 96, 102, 112, 114, 138]. У меня нет ни малейших сомнений, что государство должно расти снизу вверх -- в процессе самоорганизации Гражданского Общества.

Совершенно очевидно, что из подобного подхода проистекают весьма далеко идущие следствия, затрагивающие самые основополагающие, коренные принципы юриспруденции и теории экономики. Вставая на путь, предложенный А. А. Сергеевым (впрочем, АВП предлагал этот путь задолго до ААС), мы должны отдавать себе отчёт, что придётся покуситься на такие привычные (и для многих такие удобные) представления о природе Общества и государства, соотношении закона и права, об обосновании легитимного субъекта изначальной принадлежности невосполнимых природных ресурсов.

Казалось бы, такая " малость" -- самоуправление. Однако при подлинно научном подходе оно не может рассматриваться только " от сих и до сих". Потребуется пересмотр всей системы понятий и концепций, связанных с теорией происхождения власти, оптимизацией системы управления Обществом, необходимостью научно организованной Концептуальной ветви в составе этой системы.

Всё это нисколько не может удивить любого человека, хотя бы поверхностно знакомого с основами системоанализа: достаточно вспомнить широко известную теорему Гёделя " О неполноте". В переводе на обиходный язык, она утверждает: в рамках любой системы возникают проблемы, в этих рамках принципиально не решаемые. Их решение необходимо искать только в рамках метасистемы (" надсистемы", " сверхсистемы", " суперсистемы" ). Очевидно, что для всех систем управления Обществом метасистемой является само Общество. Уже из этого вытекает, что государство не может быть ничем иным как только подсистемой Общества.

Является ли система самоуправления подсистемой государства, независимой от государства подсистемой Общества или чем-то принципиально иным -- здесь мнения специалистов расходятся. Забегая вперёд, сразу же объявим, что по нашим, системоаналитическим, убеждениям, самоуправление в демократическом, эффективно управляемом Обществе должно быть именно этим самым " принципиально иным". А именно -- фундаментальным базисом государства, строящегося снизу вверх на основе информационно-сотовой самоорганизации Общества.

 

А. Анализ современной ситуации

Как известно, ныне действующая Конституция РФ (" издания" 1993 года) предпочла объявить, что " Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Есть все основания полагать, что за этим решением не стоят какие-либо исследования и научные обоснования -- ничего, кроме желания тогдашней " федеральной" исполнительной власти найти какие-то " сдержки и противовесы" самоуправству и сепаратизму " региональных" властей.

Следует подчеркнуть, что такой взгляд на данную проблему разделяется не только автором настоящего исследования. Например, Владимир Гельман [143] пишет: " Что означают эти изменения для развития местного самоуправления в России? Происходит ли в этой связи действительный поворот политики Центра в сторону реального самоуправления либо речь идёт о тактических ходах различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы необходимо проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за последние четыре года, имея в виду не столько экономические или правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики. (Разр. наша -- АВП).

Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму принятия решения: в октябре 1993 -- роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным " сверху" главам администраций, а в декабре 1993 -- принятие Конституции, декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства. Оба этих шага явились не итогом согласованных позиций различных политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти. Октябрьская десоветизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности, отчасти платой российского Президента за лояльность к нему нижних этажей " исполнительной вертикали". Напротив, конституционный выбор модели местного самоуправления был вызван отсутствием явного интереса федеральной власти к местному самоуправлению, находившемуся на периферии внимания политиков на фоне масштабных преобразований в " большой" политике. В таких условиях произвольное конституционное решение, предложенное одной из заинтересованных групп (руководителей закрытых административно-территориальных образований) -- считать органы местного самоуправления не входящими в системы органов государственной власти Российской Федерации, не встретило сопротивления со стороны каких-либо иных политических группировок и было поддержано " утилитаристами", что согласовывалось с субрегиональной риторикой влиятельного в ту пору С. Шахрая, одновременно возглавлявшего Партию российского единства и согласия (ПРЕС). В результате нормы о местном самоуправлении в статье 12 и главе VIII Конституции России оказались закреплены в её тексте достаточно случайно -- не благодаря, а скорее, вопреки логике политического развития страны. Иначе говоря, с принятием Конституции 1993 года местное самоуправление в России было провозглашено " сверху" лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены условия развития " снизу". ".

Столь большая длина приведённой цитаты полностью окупается её содержанием. Кроме того, как тут не воскликнуть: " До чего же это мерзостное дело -- политика в сегодняшней России! ".

Об этом же пишет и С. Г. Родин: " Обращаясь к нынешним реалиям, можно добавить, что современный антинаучный подход к объяснению действительности, продвижению антинародных депутатов, губернаторов и даже президентов сопровождается мощной системой пиара, направленной на оболванивание массового сознания. Нынешняя пиаровская система внедряет в массовое сознание не переход от плановой, т. е. управляемой системы экономики страны к её неорганизованности и стихии, а к некой рыночной экономике; не переход от социализма к капитализму, а переход к обществу с социальной ориентацией (к примеру, германская модель); не переход от народной государственности к буржуазной, а от тоталитарной структуры власти к демократической.

... В такой неопределённости поведения высшего уровня государственной власти население страны просто вынуждено самоорганизовываться; оно вынуждено создавать собственные органы власти, чтобы защитить самих себя" [144].

Принято считать, что местное самоуправление зародилось в Англии 17-го века как форма городского самоопределения и борьбы с феодальной системой власти; в России этот термин появился в середине позапрошлого века в ходе городской и земской реформ Александра II. Уже тогда этот термин понимался как антипод бюрократического управления. Позднее сформировалось несколько теорий местного самоуправления: Свободной общины. Основана на представлении о существовании (наряду с известными тремя -- судебной, законодательной, исполнительной) четвёртой ветви власти -- муниципальной (общинной). При этом государство не создаёт общину, а признаёт самоорганизовавшуюся естественным путём. Община признаётся субъектом специальных прав, принадлежащих исключительно ей. Хозяйственная. (Возникла как реакция на критику общинной теории). Основывается на представлении о сугубо хозяйственном характере внутриобщинных дел; органы общины представляются как объединения предпринимателей и собственников. " Юстиционная". Считается, что органы самоуправления решают задачи государственного управления (и наделены соответствующими законодательными полномочиями), хотя и не входят в систему государства, а являются органами общины, которая есть субъект прав, делегированных ей государством. Политическая. Основана на противопоставлении земского (муниципального) и опричного (бюрократического) принципов. Население (и его представительство) не состоит из чиновников, а осуществляет самодеятельность, не зависящую от правительства и свободную в осуществлении местного самоуправления. Государственная. Местное самоуправление -- часть государства. Всякое публичное управление есть управление государственное; следовательно, всякий несущий обязанности по местному самоуправлению -- решает задачи государства. Органическая. Государство представляет собой сложную систему, включающую как собственные подсистемы различные социальные организмы. Низовое структурное подразделение государства -- община. Она имеет ряд полномочий. Но эти полномочия не делегированы ей государством, а принадлежат общине изначально -- как социальному организму.

Все эти точки зрения представляются в основном взаимоисключающими, хотя внешне и пересекаются по ряду позиций. Тем не менее, почему-то считается, что ни одна из них не противоречит распространённому в современной теории " джентльменскому набору" из четырёх признаков, характеризующих местное самоуправление: a)Местное самоуправление всегда организовано территориально и формируется путём выборов. (Последнее, по нашему мнению, и есть критерий представительного органа. Принятое сегодня выражение " представительные и исполнительные органы", на наш взгляд, основано на системно-логической ошибке -- это есть классификация по разным основаниям; в подлинно демократическом обществе (Гражданском Обществе) вообще нет места для непредставительной власти; и в первую очередь должна быть представительной именно исполнительная власть). b)Местное самоуправление имеет собственную вещественно (" материально" ) - финансовую базу. c)Подзаконность муниципальной власти, действующей в порядке и в рамках, " указанных" государством, -- в отличие от последнего, которое, по распространённому мнению, суверенно и самостоятельно. Последнее утверждение, по-видимому, нуждается в серьёзном опровержении. Достаточно хотя бы вспомнить ныне действующую Конституцию России (п. 1 ст. 3): " Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ". Как сказано выше, именно пересмотр этого досадного заблуждения (о приоритете государства перед самоуправлением) является главной задачей настоящего исследования. (Не говоря уж о том, что из вышеприведённого постулата о подзаконности самоуправления логически вытекает, что государство якобы может быть неподзаконным. Что, естественно, абсурдно -- и юридически, и системно-логически). d)Разграничение " уровней компетентности". Сегодня принято считать, что этих уровней три: федеральный, субъектный, местный. Многие законы содержат конкретные списки полномочий органа соответствующего уровня. Тем не менее, нет общепризнанных критериев и алгоритмов подобного разграничения, а сам этот подход может быть оспорен в принципе.

Анализ этого набора признаков приводит к выводу о сомнительной совместимости политической теории с двумя последними признаками, а органическая теория им совершенно явственно противоречит. Однако нам не встретилось работы, где содержалось хотя бы упоминание об этом бесспорном факте.

Если не справедливость, то, по крайней мере, уместность наших замечаний по поводу принятого набора признаков местного самоуправления подтверждается тем фактом, что по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом " бомонде" никакого единомыслия нет, и явственно выделяются, как минимум, четыре группы деятелей (" акторов" по терминологии уже цитированного нами Владимира Гельмана): " Управленцы", " Утилитаристы", " Ресоветизаторы, " Самоуправленцы".

Первые -- представители федеральной бюрократии, принимающие в расчёт исключительно собственные понятия об управлении, сводящиеся к голому и неограниченному администрированию. Для таких акторов основа реформы местного самоуправления -- всего лишь сохранение и усиление контроля и управления деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К этой группе принадлежат, прежде всего, российские министры. (" Ярчайший" их представитель -- В. С. Черномырдин. Что, очевидно, уже свидетельствует о " научном" уровне данной группировки).

Вторые -- деятели из федеральных политгруппировок. Для них сильное и независимое (от региональных властей) местное самоуправление -- только инструмент для ограничения чрезмерной самостоятельности региональных " лидеров", а потребность в " общественной" модели МСУ существовала лишь постольку, поскольку она отвечала целям и задачам преобразования всей системы управления. Не к их чести, следует добавить и соображения о той дополнительной " фиге в кармане", которую эти господа намеревались попутно подсунуть народу в виде " спихивания" на местное самоуправление всех социальных проблем, включая пресловутую жилищно-коммунальную реформу. К этим господам ранее принадлежал С. Шахрай, ныне -- А. Чубайс. Третья группа -- в основном, КПРФ и её союзники. Однако общение с А. Лукьяновым и Г. Зюгановым убедило автора, что они ведут речь не о независимом местном самоуправлении, а о восстановлении вертикально ориентированной системы, параллельной ныне выстроенной президентской " исполнительной вертикали". Только объективная потребность в противостоянии правящей ныне группировке вынуждала этих акторов признавать актуальной общественную модель местного самоуправления. Четвёртая группировка исходит из идеи самоуправления как института гражданского общества (в его сегодняшнем, усечённом понимании) при пересечении с идеями разделения властей и " представительного" правления. Сторонники этого взгляда на природу МСУ на сегодня организационно разрознены (ДПР, " Яблоко", часть " Регионов России" ).

Борьба этих группировок в новейшей истории России так описана С. Рыженковым: " Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить своё значение в политической системе за счёт... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление... отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что Центр... пытался ослабить регионы за счёт разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления. При этом, однако, надо иметь в виду, что федеральные акторы (как, впрочем, и региональные) в данном вопросе отнюдь не были едины, и если для " утилитаристов", равно как и для " самоуправленцев", данная проблема имела первостепенное политическое значение, то для " управленцев" и " ресоветизаторов" она, скорее, находилась на периферии внимания".

Как известно, местное самоуправление " прописано" не только в Конституции России. 28 февраля 1996 года была подписана Европейская хартия местного самоуправления. Спустя два года (11 апреля 1998 г. ) эта хартия была ратифицирована Государственной Думой РФ.

Однако зарубежный муниципализм исповедует огромное количество разных взглядов и основных принципов; он включает множество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении системы местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей идеи организации власти, административно-территориального деления страны. (Подчеркнём: именно страны, а вовсе не государства, как нередко пишут многие авторы и официозные акты). В современной теории самоуправления обычно выделяют четыре базовые модели местного самоуправления: англо-саксонскую, континентальную, смешанную и советскую. Первая принята в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Индии, Новой Зеландии и некоторых других странах англо-американского мира. Главные черты этой модели -- формальная автономия МСУ и отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, " опекающих" органы местного самоуправления. Однако органы МСУ могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия могут быть признаны судом неправомерными.

Представляет интерес новая история МСУ в Великобритании. Еще в 1965 году было реорганизовано местное самоуправление Лондона. В 1973 г. состоялась реорганизация МСУ в Северной Ирландии. Широкомасштабная реформа местного самоуправления Англии и Уэльса была проведена в 1974 году. Следующий год ознаменовался реформой в Шотландии.

В Англии существует три типа местного самоуправления: Большой Лондон, шесть муниципальных графских округов, немуниципальные графства. Большой Лондон состоит из тридцати двух типовых муниципальных единиц и одной уникальной -- City of London. Каждая из этих структур отвечает за благоустройство и поддержание порядка на своей территории. Однако ни общественный транспорт, ни лондонская полиция им не подчиняются. Сегодня популярна идея создать единое муниципальное правительство Лондона, которое будет решать общегородские проблемы и координировать работу муниципалитетов.

Каждый из шести графских муниципальных округов (Tyne and Wear, West Midlands, Merseyside, Great Manchester, West Yorkshire, South Yorkshire) разбит на шесть низовых округов. Органы МСУ этих округов отвечают за все местные дела, за исключением пожарной службы, уборки мусора и общественного транспорта, -- ими занимаются специальные объединённые управления (которые включают выборных представителей муниципалитетов).

Немуниципальные графства также делятся на округа. Графство отвечает за транспорт, планирование строительства, регулирование дорожного движения, образование, пожарную службу, библиотеки, защиту потребителей. Округ занимается проблемами окружающей среды, музеями и парками, а также всеми " мелкими" местными проблемами. Сверх того по всей Англии действуют приходские советы, решающие ещё более мелкие проблемы. В Шотландии работает одноуровневая система из тридцати двух муниципалитетов, отвечающих за всё. В Уэльсе 22 совета ведают всеми делами (кроме пожарных, подчинённых спецуправлениям). Существуют и мелкие общественные советы, представляющие интересы местных жителей в вышестоящих организациях. В Северной Ирландии за состояние окружающей среды, отдых и развлечения местных жителей отвечают 26 окружных советов. Все остальные заботы о населении берут на себя государственные министерства. В сегодняшней Великобритании в органах СМУ работает около двух миллионов человек.

В США конституционный статус МСУ определяется доктриной " муниципалитеты -- креатура штата". Вместе с тем, принцип самоуправления, закреплённый в конституциях большинства штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы " местного значения" самостоятельно, без вмешательства штата. Никаких назначаемых " из центра" чиновников для контроля СМУ не предусмотрено. Контроль осуществляется косвенно: через финансирование определённых видов их деятельности, инспекционными проверками (проводимыми министерствами), в форме судебного надзора. Используются " адаптивные законы": парламент принимает типовой закон, а местные органы вводят его в действие на своей территории с поправками, учитывающими местные особенности.

Заметно отличается от классической англо-саксонской модели континентальная модель организации власти на местах. Она применяется не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Её отличительные признаки сводятся к следующему: сочетание МСУ и государственного управления на местах; сочетание принципов выборности и назначаемости; определённая иерархичность системы МСУ, подчинённость " нижестоящих" звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль деятельности органов МСУ.

Родоначальницей континентальной модели считается Франция; долгое время в ней существовала многоуровневая система МСУ при высокой централизации и самоуправления, и управления. В настоящее время основным звеном местного управления во Франции является коммуна, имеющая совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр совмещает права и обязанности главы местного самоуправления и государственного служащего. И мэр, и депутаты работают на постоянной основе. Деятельность муниципалитета контролируется комиссаром Республики.

К смешанным моделям относятся системы МСУ Японии, Австрии, Германии, а также некоторых развивающихся и постсоциалистических стран. Главный признак этой модели -- сочетание достаточно автономного местного самоуправления на " низовом" территориальном уровне с государственным управлением на более " высоком" иерархическом уровне. (Смысл употребляемых нами кавычек будет позже детально объяснён и обоснован). Рассмотрим особенности этой модели на примере Японии.

В Конституции Японии МСУ посвящена восьмая глава. По нашему убеждению, совпадение нумерации с Конституцией РФ абсолютно случайно. В японской конституции самоуправлению посвящено всего четыре статьи. Ст. 92. Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автонономии. Ст. 93. При местных органах публичной власти в соответствии с законом учреждаются собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих местных органов публичной власти, путём прямых выборов. Ст. 94. Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могут издавать свои постановления в пределах закона. Ст. 95. Специальный закон, применяемый в отношении только местного органа публичной власти, в соответствии с законом может быть издан Парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа публичной власти".

Научная корректность призывает нас сопоставить приведённую выдержку из Конституции Японии с соответствующим местом в Конституции Российской Федерации. Ст. 130. 1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Ст. 131. 1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий. Ст. 132. 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Ст. 133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".

В дальнейшем мы вернёмся к анализу этих текстов по существу. Пока же отметим, что сопоставление японского и российского подходов и их конкретных текстовых реализаций, по нашему убеждению, складывается не в пользу Конституции РФ. В самом деле, " не иначе как с согласия большинства избирателей" -- это намного чётче, стилистически убедительней и юридически грамотней, чем " Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий". А всяческим " и иные", " других форм волеизъявления", " решают иные вопросы" -- вообще нет места в подлинно научном и корректном юридическом языке.

Вернёмся к анализу существующих моделей МСУ.

Ещё совсем недавно в странах " мировой системы социализма" процветала так называемая советская модель организации власти на местах. Сейчас она частично сохранилась в считанном числе стран: Китай, Куба, КНДР, Беларусь, Узбекистан. Её основные признаки: единовластие " представительных" (о кавычках будет сказано позже) органов снизу доверху, жёсткая централизация системы управления, иерархическая соподчинённость всех её звеньев. Любой совет, начиная с самого " низового" звена, является органом государственной власти на соответствующей территории -- даже если формально он считается органом местного самоуправления. Реально же самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная " элита".

Существуют и весьма специфические варианты советской модели. В таких своеобразных административно-территориальных системах как род или племя вожди (как единолично, так и в составе советов старейшин) продолжают управлять населением на " низовом" уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Новая Гвинея и др. ).

Отдельно следует сказать об израильском киббуце. Это трудовая коммуна, преимущественно сельскохозяйственная, построенная на принципах добровольного членства, совместного владения средствами производства и бытовым имуществом, равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание. На нём решаются все вопросы жизни и развития коммуны, утверждается бюджет, принимаются законодательные нормы. При этом собрание выступает как арбитр в спорах и коллективного, и частного характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и соответственно влияет на принимаемые решения.

Итак, во всех зарубежных странах первичной ячейкой МСУ выступают коммуны, общины, муниципалитеты, создаваемые на территориях отдельных населённых пунктов. Самоуправляемыми структурами могут быть и объединения первичных ячеек (например, синдикаты коммун в Испании). Названия органов МСУ весьма разнообразны. В Македонии и Чехии это муниципальные ассамблеи, в Бразилии -- муниципальные палаты, в Киргизии -- кенеши, в Туркмении -- гегнеши. В качестве местной администрации выступают мэры, бургомистры и т. п. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в Германии. Объём полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа (из своего состава), назначение " главой" государства, наём исполнительного директора по контракту.

Начавшийся в середине прошлого века процесс формирования власти на местах -- одно из наиболее важных явлений в государственном устройстве мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса -- развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Сегодняшняя Россия явно выпадает из рамок этих общих тенденций.

Уже цитируемый нами В. Гельман по этому поводу пишет: " В целом следует констатировать, что в большинстве регионов России местное самоуправление так и не стало влиятельным политическим институтом, и по ряду оценок, по крайней мере, в обозримом будущем трудно рассчитывать на его кардинальное усиление. Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно, что официальная риторика как " партии власти", так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится всё более критической. Но, не отрицая значимости этой критики, следует, однако, задаться вопросом: означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных реформ " сверху", либо же речь идёт о принципиальных изъянах федеральной политики в сфере местного самоуправления, либо, наконец, эти проблемы являются естественными " болезнями роста" в условиях перехода? Опыт первого этапа реформы местного самоуправления пока оставляет этот вопрос открытым".

Не менее пессимистическая картина обрисовывается в новой работе мэра Москвы Ю. М. Лужкова [145]. Хотя соответствующая глава его книги и носит " жизнеутверждающий характер" (" Укрепление взаимодействия государственной власти и местного самоуправления" ), и выводы, и сами рассуждения мэра весьма негативны: " Статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что " органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти". Данная формулировка воспроизведена и в п. 1 ст. 1 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти нормы и их догматическое понимание сегодня мешают отстраиванию эффективной системы местного управления и самоуправления. (Разр. наша -- АВП).

Реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления привела к фактическому разрыву единой исполнительной вертикали. В отечественном праве к числу местных органов традиционно относились представительные и исполнительные органы краёв и областей. Российское же законодательство 90-х годов вывело края и области из системы местных органов, придав им в известных политических целях качества субъектов Федерации, в то время как само местное самоуправление было выведено за пределы государственного механизма. Невозможно дать сколько-нибудь вразумительный ответ на вопрос о том, почему, например, краевая администрация является органом государственного управления, а аналогичная ей по сути районная администрация таким органом не является. В итоге получилось, что Российское государство заканчивается на крае, области, а далее начинается нечто непонятное".

В своих стратегических устремлениях Лужков -- типичный " государственник" - управленец. Он убеждён, что разделение властей на муниципальном уровне должно заключаться лишь в размежевании полномочий совета и администрации. При этом местная администрация, по его мнению, должна рассматриваться и как составная часть вертикали исполнительной власти, неся определённую ответственность перед вышестоящими звеньями этой вертикали (по типу Франции, Германии, Италии и Японии). В качестве основных целей реформирования МСУ Лужков усматривает чёткое определение сфер компетенции местной власти, порядок её соподчинённости вышестоящим уровням власти, определение механизмов контроля местных властей со стороны государственных органов, законодательное закрепление разделения функций между различными уровнями местного самоуправления. Для решения поставленных задач мэр Москвы предлагает " законодательное подразделение полномочий (функций) муниципальных властей на обязательные и факультативные (добровольные)" -- вместо принятого сегодня подразделения их на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые законом. Лужков предлагает также вернуться к нормам Закона РСФСР 1991 года " О местном самоуправлении в РСФСР", предписывающих организацию местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Для крупных городов мэр предлагает двухуровневую организацию МСУ -- с признанием городских районов в качестве своеобразного низового звена административно-территориального деления. Общегородские органы самоуправления при такой системе решали бы общие для всего города задачи, а районные органы СМУ -- специфические проблемы, характерные для данной части города.

Лужков убеждён, что " Каждое муниципальное образование должно считаться с интересами вышестоящих уровней управления и самоуправления. Законные решения органов местного самоуправления более широкого муниципального образования должны иметь обязательную силу для находящихся на её (? -- АВП) территории муниципальных образований более низкого уровня. Вышестоящий уровень местного самоуправления призван не только координировать деятельность нижестоящих уровней, оказывать им помощь, но и контролировать выполнение ими определённых функций".

Как говорится, " здесь много верного и много нового,... но всё верное не ново, а всё новое -- не верно! ". Лужковский подход приведёт к построению вертикально-иерархической " самоуправленческой" структуры параллельной пресловутой " вертикали исполнительной власти". Зачем нужно такое дублирование, Лужков не объясняет. Быть может только для того, чтобы " обозначить помывку пальцев" -- выполнить требования ст. 12 закона РФ о принципах МСУ (" Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации... " )? Какие-либо системно-логические, кибернетические обоснования эффективности подобного " сдвоенного" управления Обществом в книге " Путь к эффективному государству" не встречаются.

Единственное, в чём Лужков безусловно прав, это бедственное состояние самоуправления в сегодняшней России. " Современное состояние местного самоуправления характеризуется также усилением разрыва между объёмом полномочий, закреплённых за органами местного самоуправления, и их финансовым и материальным обеспечением. ... местные источники в 90-х годах могли покрыть не более 20 - 25 % минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. Предлагаемый же Федеральным законом... механизм решения этих вопросов... фактически не работает. У самих же органов местного самоуправления часто отсутствует мотивация к увеличению собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов РФ.

Провозглашаемая в подобных условиях хронического безденежья и нищеты самостоятельность муниципальных органов зачастую способствует лишь дискредитации идеи местного самоуправления в глазах населения. Ожидания, возлагавшиеся гражданами на местную власть, не оправдываются, что приводит к падению престижа не только местных и региональных, но и федеральных властей".

Совершенно очевидно: нужны принципиально иные подходы. И к местным, и к федеральным властям.

⇐ Предыдущая24252627282930313233Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: