 |
14. Предложения по совершенствованию закона об Общественных Объединениях
|
|
|
|
1. Данный закон предназначен для регулирования правоотношений в такой сфере, где на сегодня в общей теории права отсутствует единый взгляд на обоснования правильного подхода к проблеме. Существуют два диаметрально противоположных подхода. Согласно первому, государство есть надобщественная система, создатель и гарант всех правоотношений в Обществе. Согласно второму, государство полностью подчинено Обществу и является его подсистемой, которой Общество поручает управление собой на принципах и методами, априори установленными Обществом. Первая ситуация в явном виде имела место при советском строе. Вторая ситуация пока-что остаётся чисто теоретической. Тем не менее, она не только имеет право на существование, но представляется более перспективной: не только более социально справедливой, но и более дееспособной в плане развития наиболее эффективного государства.
Разумеется, закон -- не место для теоретических споров. Тем не менее он обязан в явном виде обозначить для Общества, из какой правовой доктрины он исходит. При этом мы исходим из убеждения, что закон не является " источником права", поскольку и логически, и строго юридически он должен быть следствием права. А любой неправовой закон априори юридически ничтожен.
Поэтому, на наш взгляд, главный недостаток рассматриваемого закона -- отсутствие чётко прописанного принципа взаимоотношений государства и Общества. Утверждение, что такой закон может позволить себе обойтись без этого, что он занят " мелкими" проблемами негосударственных формирований, -- абсолютно ненаучно. Общественные объединения важны для Общества в целом уже потому, что включают в себя политические партии. И нам представляется совершенно недопустимым, что политические партии вынесены из компетенции данного закона и регулируются каким-то отдельным " специальным" законом. Вообще нам представляется малообоснованным подход, при котором под каждый частный случай лепится отдельный закон.
|
|
|
Отсутствие в законе общих принципов взаимоотношений государства и общественных объединений (безусловно представляющих Общество) сказалось и на конкретных ошибках, просматривающихся в законе. Так, ст. 17 (" Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается" ) и ст. 19 (" Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями , членами и участниками общественных объединений. " ) никак не согласуются со ст. 51 (Статья 51. Об общественных объединениях, созданных с участием государства. Впредь до принятия федеральных законов о государственно - общественных и общественно - государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. " )
Очевидно, что ст. 51 разрешает то, что в принципе запрещено статьями 17 и 19.
Очевидно также, что " осуществлять свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти" означает прямое нарушение основного принципа статьи 17 о недопустимости вмешательства государства в деятельность общественных объединений.
Нельзя не обратить внимания и на эту ошибку: авторы закона как бы отделяют деятельность государства от деятельности " органов государственной власти", а последнюю -- от деятельности " должностных лиц". На самом деле государство состоит из своих органов, а последние -- из должностных лиц. В силу чего абсолютно никакая деятельность государства невозможна помимо деятельности этих самых органов и их должностных лиц. В итоге всякая деятельность не может быть ничем иным, как только деятельностью определённых лиц. Подобные системно-логические огрехи недопустимы в законе. Указанная ошибка встречается и во многих других статьях закона (39, 40 и др. ).
|
|
|
2. Вызывает серьёзные возражения ст. 53 (" Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. " ). Разумеется, эта статья переписана из Конституции РФ (пункт 4 статьи 15). Тем не менее сам по себе этот факт не делает эту статью юридически и системно-логически корректной. Никакой закон (тем более конституция) не может постулировать возможность нарушения самого себя. В сущности цитированное положение разрешает Министерству Иностранных дел заключать международные договоры в нарушение норм Конституции. Подобное недопустимо.
При этом совершенно не важно, что хотел сказать законодатель (но не сумел корректно сформулировать) -- важно, что получилось в итоге. Конечно, конституция продекларировала, что " принципы и нормы международного права являются составной частью нашей правовой системы". Однако последнее корректно юридически можно истолковывать единственным способом: те принципы и нормы, которые сложились до принятия конституции. Всё, что сформировалось позже, либо должно быть включено в действующую Конституцию -- открытым текстом -- в виде поправок (так поступают американцы), либо применяется только в том случае, когда не противоречит букве действующего " внутреннего" закона. И никакой орган (в том числе и государство в целом -- как орган Общества) не вправе нарушать этот принцип.
3. Некорректность формулировок свойственна и многим другим статьям закона. Например, ст. 44 (" неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. " ). В законе не должны содержаться неопределённые определения. Что означает " неоднократные" -- двух-, трёх-, или двадцатикратные? Тем более не ясно, что значит " грубые". Какой единицей собирался измерять законодатель степень " грубости"? Оставлять оценку этих степеней на произвол чиновника (конкретного " должностного лица" ) категорически недопустимо -- иначе нам никогда не покончить ни с коррупцией, ни с бюрократизмом. Закон обязан максимально суживать поле деятельности чиновника (лучше, по нашему мнению, вообще законодательно лишить последнего права на принятие содержательных решений) и предоставлять Обществу максимально доступную ясность всех норм, не требующих вмешательства опытного юриста.
|
|
|
Вызывает недоумение сам факт, что своим текстом (опять-таки неважно, что он хотел сказать) законодатель как бы не возражает против однократных и " негрубых" нарушений Конституции. Это просто нонсенс.
4. Статья 55 Конституции РФ гласит: " В российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Однако закон об Общественных Объединениях явно нарушает это положение конституции. В частности ст. 27: " Статья 27. Права общественного объединения.
Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право: (в ред. Федерального закона от 25. 07. 2002 N 112-ФЗ)
свободно распространять информацию о своей деятельности;
участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;
проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
|
|
|
осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 12. 03. 2002 N 26-ФЗ)
абзац исключен. - Федеральный закон от 12. 03. 2002 N 26-ФЗ.
Для осуществления уставных целей общественное объединение, не являющееся юридическим лицом, имеет право:
свободно распространять информацию о своей деятельности;
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
осуществлять иные полномочия в случаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах об отдельных видах общественных объединений;
выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации своих уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления. (часть вторая введена Федеральным законом от 25. 07. 2002 N 112-ФЗ)
Осуществление указанных прав общественными объединениями, созданными иностранными гражданами и лицами без гражданства либо с их участием, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
Законами об общественных объединениях могут быть предусмотрены дополнительные права для конкретных видов общественных объединений. ".
Необоснованно ограничение прав объединений, созданных иностранными гражданами и лицами без гражданства. Тем более, что оно противоречит статье 1 самого закона (Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом). Ещё менее обоснованно лишение граждан ряда прав, предоставляемых юридическим лицам: участвовать в работе " госорганов", учреждать пресловутые СМИ (кои следует именовать в принципе иначе: массовыми коммуникациями, поскольку информация не бывает массовой, таковыми могут быть исключительно сообщения), участвовать в выборах и референдумах. Последнее особенно нелепо, поскольку право гражданина на участие в выборах и референдумах установлено Конституцией РФ (п. 3 статьи 3).
Далее. Закон может предусмотреть дополнительные права. Но он не может отменить или умалить права, предусмотренные конституцией (п. 2 статьи 55). Так что это ограничение прав гражданина по сравнению с правами юридических лиц есть прямое нарушение Конституции РФ.
|
|
|
Что касается ограничения " федеральными законами или международными договорами РФ" -- то это ещё и противоречие статье 17 самого закона: никоим образом ограничение федеральными законами нельзя не признать государственным вмешательством, -- что однако, запрещено статьёй семнадцатой анализируемого закона. Следовательно, закон содержит недопустимые внутренние противоречия.
5. В законе нет членораздельных указаний на принципы взаимодействия общественных объединений с органами " местного" самоуправления. Между тем сами эти органы в определённом смысле являются общественными объединениями.
С другой стороны, мы убеждены в неправомерности исключения " органов местного самоуправления" из системы органов " государственной власти" (как это сделано в ст. 12 КРФ). В подлинно демократическом Гражданском Обществе самоуправление -- основа, системный базис государственного управления. Необходимо во всех законодательных текстах решительно избавиться от термина " местное" (признав тем самым, что самоуправление должно быть повсеместным). Государственная власть должна вырастать как дерево -- снизу-вверх, путём поступенн'ого делегирования властных полномочий от абсолютного легитимного носителя неограниченной власти в Обществе -- народа -- " верхним" в иерархии подсистем управления структурам. При соответствующей ответственности сверху-вниз. То есть ответственности " верхних" структур перед " нижними", делегировавшими часть своих властных полномочий " верхним". Иначе устроенное Общество лишается морального и юридического права именоваться демократическим. Поэтому п. 2 статьи 132 КРФ: " Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями" должен быть признан неправомерным: в подлинно демократическом, Гражданском Обществе (в котором государство -- подсистема управления) порядок делегирования полномочий обратный. По нашему убеждению, эта правовая парадигма должна быть отображена в законе об Общественных Объединениях.
6. Структура закона, его композиция оставляют желать много лучшего. Внешне закон больше похож на типовой устав некоего некоммерческого формирования. Разумеется, закон может содержать требования к некому типовому уставу, но из этого никак не вытекает, что сам закон должен компоноваться как типовой устав. Далее. Никакая детализация не будет лишней для эффективного закона. Но она не должна вытеснять из него основополагающие концепции Права, на которые опирается данный конкретный закон. Именно отсутствие концептуальных обоснований -- главный недостаток анализируемого закона.
И детализация не должна подменяться не юридическими, а юстиционными проблемами. Как, например, я должен сегодня, в октябре 2003 года, относиться к требованию закона зарегистрироваться не позднее 1 июля 1999 г.? Быть может, с юмором? Но закон -- не сборник юмористических рассказов и должен содержать нечто более существенное для потомков, чем отображение головной боли текущего законодателя в текущий момент.
7. Мы имеем опредёленные основания предположить, что все изменения текста закона были направлены в сторону урезания прав граждан, объединяющихся по собственной инициативе для достижения своих общих целей. Это предположение необходимо проверить путём постатейного сличения окончательного текста закона с его изначальным вариантом. В случае подтверждения нашего предположения необходимо сформировать соответствующий запрос в Комитет по законодательству Госдумы РФ.
8. Статья закона N7 представляется нам недостаточно корректной. Конкретный перечень организационно-правовых форм общественных объединений трудно признать исчерпывающим, а предлагаемые в статье дефиниции конкретных форм не выглядят достаточно убедительными и не позволяют установить чёткие отличия одних форм от других -- по однозначным существенным критериям, а не по набору случайных признаков, сформированных по разным основаниям. Например, в качестве определяющего признака для общественной организации выдвигается " совместная деятельность для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан". Совершенно очевидно, что этот признак присущ любому общественному объединению -- независимо от его конкретной формы. Никаких иных признаков, кроме членства (что тоже присуще вовсе не только организации), ст. 8 не предлагает. Таким образом нет никаких оснований считать, что форма " организация" хоть как то определена -- без возможности её смешения со всеми иными формами. Опять-таки: оставлять классификацию форм объединений на усмотрение случайного (и коррумпированного) чиновника закон не вправе.
9. Как уже было отмечено, вынесение норм, регулирующих функционирование политических партий, за рамки собственно закона, на наш взгляд, необоснованно. " Отсылочная" структура закона малоэффективна. В законе никак не обосновано, почему все остальные " улучшения" закона выполнены путём внесения в него поправок, а всё, связанное с политикой, скрыто от глаз в каком-то " специальном" законе. Ни к чему, кроме уменьшения доверия к данному закону, такой подход принести не может.
10. Закон нуждается не в улучшении, а в радикальной переделке.
|
|
|
