Новые формы финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг

В упомянутых выше Принципах реструктуризации подробно рас­писаны недостатки действующего механизма финансирования бюджет ных учреждений. С одними из них можно согласиться, с другими — нет. В целом же действующий механизм сметного финансирования счи­тается неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельно­сти бюджетного учреждения. Поэтому в рамках реструктуризации бюджетного сектора и предполагается переход от "обезличенного" фи­нансирования сети учреждений культуры по смете к финансированию под результаты деятельности.

Находясь в жестких рамках заданных обстоятельств, прежде всего необходимо выбрать наиболее адекватные для культуры новые формы бюджетного финансирования. На современном этапе таковы­ми являются государственный (муниципальный) социальный заказ и нормативно-подушевое финансирование.

Социальный заказ предоставляется на конкурсной (договорной) ос­нове. Гарантированное же бюджетное финансирование обеспечивается путем внедрения нормативно-подушевого подхода, основными инстру­ментами которого выступают:

— подушевое финансирование (на потребителя);

— финансирование на единицу услуг.

В социальной сфере в целом большее распространение получило подушевое финансирование: в образовании идет привязка к учащемуся, в здравоохранении — к койкоместу и т.д. То есть эта форма подходит отраслям, которые оказывают стандартизируемые услуги конкретным категориям потребителей. Специфика услуг культуры — в их необяза­тельности и слабой стандартизируемости (в силу неповторимости и оригинальности каждой). С учетом этих отличий для культуры, на наш взгляд, более приемлемо финансирование на единицу услуг.

Таким образом, мы опять приходим к необходимости работать с услугами и используем их полный перечень, сформированный в рамках оптимизации действующей сети учреждений культуры. В соответствии с заданиями учредителя учреждение осуществляет деятельность по бес­платному или частично платному для потребителя оказанию услуг (вы­полнению работ). Выбор способа предоставления услуг, прежде всего, определяется их характером.

Все услуги культуры подразделяются на услуги, оказываемые непо­средственно потребителю, и услуги, оказываемые обществу (сообщест­ву) в целом, например, хранение музейных фондов. Последние в обязатель­ном порядке должны оплачиваться из соответствующих бюджетов.

Услуги культуры, оказываемые непосредственно потребителю, мо­гут предоставляться различными способами. Во многом это обусловле­но тем, что на рынке культурных услуг заказчик и потребитель зачас­тую разделены. Определенный объем услуг культуры может оплачивать сам потребитель— как собственными средствами, так и с помощью субсидий, полученных на эти цели из бюджета. Учредитель же должен оплачивать предоставление определенного объема услуг, которые он считает социально значимыми, или оказание услуг для отдельных кате­горий населения, например, социально незащищенных слоев. Кроме того, возможно выделение субсидий организациям на покрытие раз­ницы между затратами на предоставление услуг и их стоимостью.

Итак, к бюджетным услугам будут относиться услуги, оказываемые обществу, и услуги, оказываемые населению, оплаченные из средств соответствующих бюджетов в рамках обязательств, принятых на себя органами власти. Стоимость услуг, оказываемых обществу в целом, должна определяться только прямым счетом и нормированию не под­лежит. Для услуг, оказываемых населению, возможно установление нормативной стоимости. Похоже, что к широко используемым в нашем лексиконе иностранным терминам скоро добавится еще один: costing — установление стоимости услуг.

Вспомним, в конце 80-х— начале 90-х гг., в период перехода на новые условия хозяйствования, никаких утвержденных нормативов фи­нансирования учреждений не было, да они и не были нужны. Сейчас ситуация изменилась, и появляется необходимость в целях социальной защиты культуры устанавливать нормативы финансирования предос­тавления государственных (муниципальных) услуг.

Очень важное значение имеет разработка методики расчета нормативов финансовых затрат. Не исключено, что Минкультуры России позднее и подготовит такой документ. Однако пассивно ждать указаний из центра не стоит, тем более что любые методики для органов власти на местах носят рекомендательный характер.

"Закупка" бюджетных услуг культуры означает установление парт­нерских, т. е рыночных отношений. Поэтому расчет финансовых норма­тивов следует вести исходя из рыночного уровня цен. Прежде всего, в стоимость услуг культуры помимо расходов на оплату труда (желатель­но с учетом интеллектуальной составляющей) должны включаться за­траты на содержание здания. При преобразовании бюджетного учреж­дения в автономное собственник не меняется, и бремя содержания соб­ственности должно оставаться на нем. Кроме того, при установлении цены необходимо учитывать затраты на приобретение оборудования, рекламу, связи с общественностью и т. д.

Изучение и обобщение опыта регионов по разработке финансовых нормативов свидетельствует, что практически ни в один из них расходы на содержание здания не были включены в полном объеме. Это вполне объяснимо, т.к. при определении реальной стоимости единицы услуг объем финансирования культуры возрастет в несколько раз, и бюджеты территорий вряд ли это выдержат. В то же время очевидно: из-за многолетнего недофинансирования этой сферы материально-техническая база многих учреждений культуры находится в неудовлетворительном со­стоянии, что делает невозможным решение поставленной Президентом РФ задачи повышения качества услуг.

После расчета укрупненных нормативов на единицу услуг может быть осуществлена их дальнейшая дифференциация. В этой связи целе­сообразно применять поправочные коэффициенты, например, за отда­ленность территории, сложность программ и т.д. Для организаций ис­полнительских искусств, видимо, должны разрабатываться два норма­тива— на подготовку и прокат программ. Нуждается в осмыслении возможность и необходимость учета национального компонента.

Нормативы финансового обеспечения предоставления государст­венных (муниципальных) услуг культуры должны быть официально утверждены для конкретных субъектов РФ и муниципальных образова­ний. При этом на органы управления культурой ложится серьезная на­грузка— выстраивать отношения, с одной стороны, с финансовыми органами администрации, с другой, с учреждениями. Если отраслевые органы управления повсеместно не возьмут на себя инициативу по рас­четам нормативов финансирования услуг культуры, то за них это сде­лают "варяги" без всякого учета отраслевой специфики.

Вполне понятно, что желание руководителя бюджетного учреж­дения преобразовать его в автономное в существенной мере будет за­висеть от обоснованности установленных на услуги цен.

Объем выделяемых бюджетных средств определяется не только нормативной стоимостью единицы услуг, но и величиной планового здания по оказанию государственных (муниципальных) услуг культуры. Новые подходы к планированию предполагают более широкое приме­нение программно-целевых методов.

В рамках данной статьи автор сознательно не останавливается на этом вопросе. Отметим лишь, что сложившаяся практика пока мало со­гласуется с высказыванием директора Департамента бюджетной поли­тики Минфина России А. М. Лаврова, что под каждую услугу должна существовать специальная программа.

Возможно, новые подходы к планированию уже применяются в ря­де субъектов РФ, муниципальных образований и учреждений культуры, но широкой общественности об этом пока неизвестно. Представляется актуальным обменяться мнениями по данному поводу на страницах журнала.

 

' Речь идет о его выступлении на коллегии Минкультуры России 1 августа 2005 г.

 

Вместо заключения

Итак, резюмируя сказанное, в ответ на вопрос "что делать?" отме­тим следующее.

Менеджеры культуры обязаны отработать новые подходы к плани­рованию и финансированию, показать привязку выделяемых бюджет­ных средств к услугам (функциям, видам деятельности).

Идеологи же реформ должны отказаться от двойного стандарта. Ведь за декларируемой целью повышения эффективности расходования бюджетных средств достаточно явно просматривается вульгарное жела­ние сократить финансирование. Выше уже отмечалось, что при уста­новлении реальной цены услуг объем финансирования возрастет в не­сколько раз.

Кроме того, потребуются дополнительные затраты на разработку законодательной базы, повышение квалификации управленческих кад­ров и т. д. Так что если подходить к реструктуризации бюджетного сек­тора "по взрослому", то сэкономить на культуре вряд ли удастся.

 

Приложение II НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

I. Гражданский кодекс Российской Федерации (извлечения)

Глава 4. Юридические лица. § 1. Основные положения.

Статья 48. Понятие юридического лица.

1. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в
собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении
обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим
имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять иму­
щественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть
истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

2. В связи с участием в образовании имущества юридического лица
его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отно-
шенииэтого юридического лица либо вещные права на его имущество.

К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и об­щества, производственные и потребительские кооперативы.

К юридическим лицам, на имущество которых их учредители име­ют право собственности или иное вещное право, относятся государст­венные и муниципальные унитарные предприятия, а также финанси­руемые собственником учреждения.

3. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители
(участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и
религиозные организации (объединения), благотворительные и иные
фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Статья 49. Правоспособность юридического лица.

1. Юридическое лицо может иметь гражданские права, соответст­вующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Коммерческие организации, за исключением унитарных предпри­ятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

2. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в слу­чаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть обжаловано юридическим лицом в суде.

3. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Право юриди­ческого лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходи­мо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее дей­ствия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Статья 50. Коммерческие и некоммерческие организации.

1. Юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

2. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, про­изводственных кооперативов, государственных и муниципальных уни­тарных предприятий.

3. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организа­циями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, об­щественных или религиозных организаций (объединений), финанси­руемых собственником учреждений, благотворительных и иных фон­дов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринима­тельскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достиже­нию целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

4. Допускается создание объединений коммерческих и (или) не­
коммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.

Статья 51. Государственная регистрация юридических лиц.

1. Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом за­коном о государственной регистрации юридических лиц. Данные госу­дарственной регистрации включаются в единый государственный ре­естр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

Отказ в государственной регистрации юридического лица допуска­ется только в случаях, установленных законом.

Отказ в государственной регистрации юридического лица, а также Уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суде.

 

2. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соот­ветствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.

Статья 52. Учредительные документы юридического лица.

1. Юридическое лицо действует на основании устава, либо учреди­
тельного договора и устава, либо только учредительного договора. В
случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся
коммерческой организацией, может действовать на основании общего
положения об организациях данного вида.

Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками).

Юридическое лицо, созданное в соответствии с настоящим Кодек­сом одним учредителем, действует на основании устава, утвержденного этим учредителем.

2. В учредительных документах юридического лица должны опре­
деляться наименование юридического лица, место его нахождения, по­
рядок управления деятельностью юридического лица, а также содер­
жаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических
лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерче­
ских организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных за­
коном случаях и других коммерческих организаций должны быть опре­
делены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и
определенные цели деятельности коммерческой организации могут
быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда
по закону это не является обязательным.

В учредительном договоре учредители обязуются создать юриди­ческое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его соз­данию, условия передачи ему своего имущества и участия в его дея­тельности. Договором определяются также условия и порядок распре­деления между участниками прибыли и убытков, управления деятель­ностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава.

3. Изменения учредительных документов приобретают силу для
третьих лиц с момента их государственной регистрации, а в случаях,
установленных законом, — с момента уведомления органа, осуществ­
ляющего государственную регистрацию, о таких изменениях. Однако
юридические лица и их учредители (участники) не вправе ссылаться на
отсутствие регистрации таких изменений в отношениях с третьими ли­
цами, действовавшими с учетом этих изменений.

§4. Государственные и муниципальные унитарные предпри­ятия.

Статья 113. Унитарное предприятие.

1. Унитарным предприятием признается коммерческая организа­
ция, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собст­
венником имущество. Имущество унитарного предприятия является
неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в
том числе между работниками предприятия.

Устав унитарного предприятия должен содержать помимо сведе­ний, указанных в пункте 2 статьи 52 настоящего Кодекса, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставно­го фонда предприятия, порядке и источниках его формирования, за ис­ключением казенных предприятий.

В форме унитарных предприятий могут быть созданы только госу­дарственные и муниципальные предприятия.

2. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муници­пальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

3. Фирменное наименование унитарного предприятия должно со­держать указание на собственника его имущества.

4. Органом унитарного предприятия является руководитель, кото­рый назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.

5. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательст­вам собственника его имущества.

6. Правовое положение государственных и муниципальных уни­
тарных предприятий определяется настоящим Кодексом и законом о
государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Статья 114. Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйст­венного ведения.

1. Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственно­го органа или органа местного самоуправления.

Учредительным документом предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является его устав, утверждаемый уполномо­ченным на то государственным органом или органом местного само­управления.

3. Размер уставного фонда предприятия, основанного на праве хо­зяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной зако­ном о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

4. Порядок формирования уставного фонда предприятия, основан­ного на праве хозяйственного ведения, определяется законом о государст­венных и муниципальныхунитарных предприятиях.

5. Если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, окажется меньше размера уставного фонда, орган, уполномоченный создавать такие предприятия, обязан произвести в установленном порядке умень­шение уставного фонда. Если стоимость чистых активов становится меньше размера, определенного законом, предприятие может быть лик­видировано по решению суда.

6. В случае принятия решения об уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить об этом своих кредиторов.

Кредитор предприятия вправе потребовать прекращения или дос­рочного исполнения обязательства, должником по которому является это предприятие, и возмещения убытков.

7. Исключен. (Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ).

Статья 115. Унитарное предприятие, основанное на праве опера­тивного управления.

1. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе госу­дарственного или муниципального имущества может быть создано уни­тарное предприятие на праве оперативного управления (казенное пред­приятие).

2. Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным на то государственным органом или органом местного самоуправления.

3. Фирменное наименование унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что такое предприятие является казенным.

4. Права казенного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со статьями 296 и 297 настоящего Кодекса и законом о государственных и муниципальных унитарных предпри­ятиях.

5. Собственник имущества казенного предприятия несет субсиди­арную ответственность по обязательствам такого предприятия при не­достаточности его имущества.

6. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвиди­ровано в соответствии с законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Глава 19. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления.

Статья 294. Право хозяйственного ведения.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, ко­торому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, вла­деет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, опреде­ляемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Статья 295. Права собственника в отношении имущества, находя­щегося в хозяйственном ведении.

1. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном веде­
нии, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия,
определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и
ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуще­
ствляет контроль за использованием по назначению и сохранностью
принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от ис­пользования имущества, находящегося в хозяйственном ведении пред­приятия.

2. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве
хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду,
отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный)
капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом
распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно рас­поряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Статья 296. Право оперативного управления.

1. Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закреп­ленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собст­венника и назначением имущества права владения, пользования и рас­поряжения им.

Собственник имущества, закрепленного за казенным предпри­ятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по сво­ему усмотрению.

Статья 297. Распоряжение имуществом казенного предприятия.

1. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом
распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия соб­
ственника этого имущества.

Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

2. Порядок распределения доходов казенного предприятия опреде­
ляется собственником его имущества.

Статья 298. Распоряжение имуществом учреждения.

1. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоря­жаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретен­ным за счет средств, выделенных ему по смете.

2. Если в соответствии с учредительными документами учрежде­нию предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятель­ность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоря­жение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Статья 299. Приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

1. Право хозяйственного ведения или право оперативного управле­ния имуществом, в отношении которого собственником принято реше­ние о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, воз­никает у этого предприятия или учреждения с момента передачи иму­щества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

2. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, нахо­дящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учре­ждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйст­венное ведение или оперативное управление предприятия или учреж­дения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими зако­нами и иными правовыми актами для приобретения права собствен­ности.

3. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотрен­ным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми ак­тами для прекращения права собственности, а также в случаях право­мерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по реше­нию собственника.

Статья 300. Сохранение прав на имущество при переходе пред­приятия или учреждения к другому собственнику.

1. При переходе права собственности на государственное или му­ниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому соб­ственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право опера­тивного управления на принадлежащее ему имущество.

2. При переходе права собственности на учреждение к другому ли­цу это учреждение сохраняет право оперативного управления на при­надлежащее ему имущество.

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: