 |
История создания органов российской прокуратуры
|
|
|
|
История развития отечественной прокуратуры за период в триста лет свидетельствует о том, что, не смотря на свое сходство с иностранными аналогами, является уникальным российским государственно - правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсменов, немецких и шведских фискалов.
Создание и последующая деятельность прокуратуры способствовали формированию в отечественном правосознании идей законности в понимании, характерном, прежде всего, для авторитарного государства. Таким государством оставалась Россия вплоть до последнего времени.
Предпосылки создания особого института надзора, при сохранении этой функции за другими учреждениями появляются на определенном, достаточно высоком уровне развития государственного аппарата и при отсутствии демократических институтов, - как правило, при абсолютизме.
Институт надзора был необходим российской монархии, как и большинству авторитарных режимов, для того, чтобы сложный государственный механизм не вышел из-под контроля верховной власти, а чиновники не злоупотребляли теми огромными полномочиями, которыми их наделяет правитель.
При демократических режимах в таком институте нет постоянной потребности, поскольку там три ветви власти взаимно уравновешивают и контролируют друг друга. Подтверждением данного тезиса является практика Великобритании, в которой так и не возникли специальные органы надзора. Если в Великобритании и был абсолютизм власти, то ко времени его возникновения в Англии уже сложилась столь прочная судебная система, которая сама могла осуществлять надзор за исполнительной властью в интересах короны.
|
|
|
Корни прокурорского надзора, по мнению большинства исследователей, встречаются уже в древних государствах Европы и Азии, хотя, разумеется, речь тогда шла о совершенно иных формах представительства публичных интересов. В Древнем Риме, например, прокураторами назывались наместники императора, которые занимались в основном сбором налогов с населения.
Само понятие «прокуратура» происходит от латинского слова – «забочусь», «обеспечиваю», «предотвращаю». При создании этого органа идея состояла не в его карательном предназначении, а в обеспечении законности и справедливости. Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде.
Первый закон об устройстве прокуратуры был издан во Франции в 1586 году(!), по сути, после ее двухсотлетнего фактического существования. К началу семнадцатого века прокуратура Франции уже сложилась в мощную государственную структуру с ясными обязанностями и широкой компетенцией. Исходным пунктом в ее деятельности выступало преследование преступлений и восстановление законного порядка, охранение права и исполнение обязанностей королевской власти. Кроме того, королевские прокуроры имели попечение о правильном поступлении доходов короля, значительная часть которых слагалась из денежных санкций за преступления.
В допетровской России, не смотря на массу злоупотреблений и откровенных преступлений в сфере государственного управления, контроль над «государевыми людьми» был только в зачаточном состоянии и формах. Модели надзора над надлежащим осуществлением должностными лицами своих полномочий оказались на практике крайне несовершенными.
Попытка перенесения на российскую «почву» европейского опыта связана с именем Петра I. По его мнению, правительство должно было прибегнуть к такой должности, которая имела бы целью стоять на страже закона, не доверять способностям «служивых лиц», и восполняла бы деятельность народа в деле охранения личной безопасности и общественного спокойствия.
|
|
|
Первоначальной формой заимствования в данной связи выступал институт фискалов, действовавший довольно длительный период в Швеции и давший этому государству неплохие результаты. Петр I во всех сферах деятельности насаждал новые, необычные для Российского государства органы: Боярскую Думу сменил на Правительствующий Сенат; Приказы сохранил лишь частично, назначив вместо них Коллегии.
С организацией Святейшего Синода император добился полного подчинения церкви своей власти. Были созданы регулярная армии и полиция, преобразовано местно управление. Существенно обновилось и законодательство Российского государства. В первой половине XVIII века в среднем в год издавалось по 160 Указов (!). Именно Петр I впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением Законов. Вначале это был институт фискалов, а затем - прокуратура.
Указами Императора от 2 и 5 марта 1711 года была учреждена должность фискалов. Обер-фискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем. Должности фискалов образовывались при всех центральных и местных органах: в Коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» обо всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать просмотра дел, документов и объяснения чиновников.
Однако довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы отмечается множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были «поживиться» за счет тех мест, при которых они состояли, постепенно погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Народ стал почти открыто их ненавидеть и слово «фискал» люди стали относить к категории бранных, таких, как «шпион, доноситель».
|
|
|
Таким образом, надежды возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и «присмотра» высший государственный орган – Правительтвующий Сенат. Император понимал, что необходимо создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и всеми другими государственными учреждениями. Таким государственным органом и стала Прокуратура.
12 января 1722 года стало знаменательной датой в истории Российского государства. В этот день царь подписал Указ, направленный на улучшение деятельности всех органов государства. В данном документе определялись обязанности сенаторов, предписывалось присутствовать Президентам некоторых Коллегий в Сенате; устанавливалась Ревизион-Коллегия; учреждались при Сенате должности Генерал-прокурора, экзекутора (чиновник при канцелярии, заведующий хозяйственной частью), герольдмейстера (на правах обер-прокурора занимался делами о принадлежности к дворянству, почетному гражданству, составления гербовника). Император предлагал представлять ему кандидатов на эти должности для высочайшего утверждения.
В отношении прокуратуры в Указе отмечалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору».[98,с.7] Немного позже были установлены должности прокуроров при надворных судах.
Из текста Указа видно, насколько большое значение Петр I придавал новой должности прокурора как блюстителя Закона, хотя круг обязанностей прокуроров тогда еще не вполне сложился. Уже 18 января 1722 года Петр I назначил на должность генерал - прокурора Павла Ивановича Ягужинского. По отзывам современников, Ягужинский был очень умен и деятелен. Талантливый и ловкий он не робел ни перед кем.
С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, царь сказал: «Вот моё око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы одно ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».[98,с.15]
|
|
|
Эта же мысль Петра 1 нашла отражение в Указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». Этот Указ устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры.
Указ предписывал, что «генерал - прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал».[91, с.300-301]
Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по Указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает Сенат – «протестовать и оное дело остановить».
В Указе также было отмечено: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно, поступать, ибо перво на нем взыскано будет». По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредотачивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, ее центральными учреждениями.
Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы. Однако в ходе дальнейшей работы над Указом о функциях прокуратуры, Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и, прежде всего, Сената. Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении.
Русский историк Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо…».[91, с.302]
|
|
|
Организация прокуратуры, выражаясь современным языком, произошла посредством издания пакета указов, постепенно вводивших прокурорские должности в различных государственных органах. Компетенция прокуроров при государственных учреждениях распространялась на круг вопросов соответствующего ведомства. Присутственные места осуществляли решение того или иного вопроса, а прокуроры наблюдали за производством, охраняя законность, не принимая, однако, в решении непосредственного участия.
Таким образом, прокуроры самостоятельно не разрешали дел, а надзор был неформализован, то есть, не расчленен на стадии. Уголовное преследование находилось вне компетенции прокуратуры, точнее, его обвинительная составляющая, поскольку за уголовным судопроизводством надзор осуществлялся наряду со всеми другими государственными делами.
Следует отметить прогрессивные черты прокуратуры по сравнению с предшествующими институтами, а именно:
- прокуроры в отличие от фискалов, действовали самостоятельно, образовывали четкую систему, замыкающуюся на генерал-прокуроре;
- прокурорский надзор осуществлялся постоянно, в то время, как фискалы, не прикрепленные к присутственным местам, контролировали их деятельность от случая к случаю;
- прокурор не мог осуществлять превентивные меры, предупреждая нарушения, фискал же расследовал оконченное преступление;
- фискалы следили за неограниченным кругом лиц, а прокурор был четко ограничен бюрократической сферой;
- прокуроры осуществляли свои действия открыто, а фискалы напротив действовали тайно (первые протестуют, вторые доносят).
Прокуратура осуществляла надзор от имени императорской власти и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль над действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствования Екатерины II и Павла I.
|
|
|
