Нормативные и ненормативные акты: различия

(1) по правовой природе

С точки зрения теории права, никакое правоотношение не может возникать непосредственно на основании нормы, требуется юр факт. АА – это вид юр факта, т.е. это вид основания для возникновения правоотношения. По природе это акт правоприменительный (в широком смысле; если различать правоприменение и правореализацию, то это и правореализационные тоже). Он применяет нормы права к конкретным правоотношениям, влечет возникновение, изменение, прекращение правоотношений.

НА – акт, влекущий установление, изменение или отмену правовой нормы, непосредственно прав и обязанностей не порождающий, никакого правоотношения не предполагается. См.: п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 и Постановление Государственной Думы ФС РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации"

Нельзя сказать, что НА только устанавливает нормы права, а ИА – непосредственно влияет на конкретные правоотношения. В определенных ситуациях мб так, что ПА не оказывается ни нормативным, ни индивидуальным, а представляет собой некое третье качество. ВОПРОС: ТАК ЧТО ЭТО ЗА СИТУАЦИЯ. СОБСТВЕННО? НА ЭТОМ ЗАКОНЧИЛАСЬ ЛЕКЦИЯ ОТ 25.10, НО ЛЕКЦИЯ ОТ 01.11 НАЧАЛАСЬ С ПУНКТА ТРЕТЬЕГО СРАЗУ.

(2) по форме – нормативный акт письменный, доводится до сведения, как правило, неиндивидуально

(3) по правилам изменения – отмена (аннулирование) или изменение индивидуального акта, предоставляющего право или налагающего обязанность, возможна только на основании противоречия закону. Дело в том, что со стороны гос органов не дб никакой определенности в том, что обязан делать гражданин или ЮЛ. Есть принципы взаимодействия частных и публичных лиц, которые должны соблюдаться. Если не было основания для издания акта, его нельзя было издавать. Если были – его нельзя отменить. Это особенность ИА, они не могут произвольно как применяться, так и отменяться и изменяться.В отношении НА это правило не действует: орган, который их издал, может отменить или изменить. Нюанс: свободная отмена НА тоже существует не всегда. Были в практике ВС такие дела, когда, отменяя НА, Правительство фактически лишало закон механизма действия, и в этих случаях суд признавал отмену не соответствующей закону. Отменить, например, положение о порядке исчисления пенсий, не заменив новым, нельзя, потому что в этом случае норма закона оказывается без механизма реализации. Отменить, заменив новым, либо просто внести дополнения – это ОИВ в отношении НА может всегда.Если ИА прекращает свое действие в связи с исполнением, то НА не прекращает действия, потому что он не мб однократно исполнен. Пример: был издан акт еще советского органа, одновременно имеющий пункты, носящие распорядительно-исполнительный характер и один из пунктов решения нормативный. Можно ли сегодня отменять целиком весь акт? Нельзя. Можно отменить только нормативные положения, потому что если индивидуальное распоряжение было уже исполнено, его впоследствии отменить уже невозможно.

(4) по особенностям обжалования:

1) НА

- может быть обжалован любым лицом, к которому он потенциально мб применен. Нормоконтроль судов общей юрисдикции и АС шире, чем нормоконтроль КС. КС может проверить лишь конституционность акта, который применен к заявителю. А вот эти суды могут проверить НА, который мб применен в будущем к заявителю. Этой степени заинтересованности для признания акта незаконным достаточно в системе общих судов или арбитражных.

- срок обжалования нормативного акта ограничен сроками его применения к конкретному лицу, а не сроками издания; здесь некая теоретическая коллизия с принципом, когда гражданин должен быть в куре вступивших в силу НПА, но тем не менее, с практической точки зрения, предполагается, что гражданин может узнать о нарушении своих прав через некоторое время. Но можно обратиться в суд с жалобой на НА, как затрагивающий его права и законные интересы независимо от сроков вступления в силу этого НА;

2) ИА

- индивидуальный акт мб обжалован только тем лицом, кому он адресован. Вопрос с практической точки зрения выглядит гораздо сложнее – в определенных ситуациях другие лица тоже мб заинтересованы. Классический пример: выдано разрешение на строительство жилого дома вместо сквера в центре города. Кто может обратиться с жалобой на это административное решение? Могут ли обратиться лица, проживающие в соседних домах, или просто градозащитники, с жалобой на это административное решение, если непосредственно в отношении них оно ни прав, ни обязанностей данный акт не предусматривает? Исходя из общих пределов субъективной заинтересованности, которая требуется по положениям процессуального законодательства, в общих нормам ГПК, указывает на то, что необходима субъективная заинтересованность лица для обращения в суд. Когда речь идет об ИА, считается, что субъективная заинтересованность отсутствует (если это не лицо, которому ИА адресован);

- индивидуальный акт не публикуется для всеобщего сведения, следовательно, соответствующие лица не имеют объективных источников для того, чтобы узнать, что акт издан. Предполагается, что индивидуальный акт должен доводиться до сведения лица индивидуально, и после того, как лицо ознакомлено с содержанием этого акта, начинает течь срок/период, в течение которого можно подать жалобу. По общему правилу это 3 месяца; гражданин может подать жалобу в судебном порядке. В административном порядке срока не установлено, но в отношении судебного порядка, предполагается/презюмируется, что если гражданину стало известно о нарушении его прав и интересов, то у него есть три месяца, чтобы подать жалобу.

(5) по правилам действия и последствиям дефектности – ничтожность административного (индивидуального акта), ее последствия могут быть применены только в результате обжалования или отмены, а нормативный акт, содержащий существенные дефекты ничтожен без применения дополнительной процедуры.

Ничтожность ИА никогда не может презюмироваться, т.е. он не может не исполняться со ссылкой на его ничтожность. В отношении НА при определенных ситуациях действует обратное правило. Например, если НА не опубликован для всеобщего сведения, он считается ничтожным и не подлежит применению. Его ничтожность в этом случае рассматривается как общее правило. В отношении ИА такого нет!

Понятие «общего» правового акта. В определенных ситуациях, оив издают распоряжения, которые сложно отнести как к индивидуальным, так и к нормативным актам. Пример: принятие решения о карантине. Законом предусмотрено, что в случае угрозы возникновения инфекционных заболеваний мб установлен карантин. Другой пример: действия сотрудника ДПС в качестве регулировщика – однозначно административный акт, административное предписание. Но вот индивидуальное или нормативное? Оно адресовано, в общем-то, неопределенной группе лиц: любой и каждый водитель, который здесь окажется, обязан следовать указаниям регулировщика. Но и не нормативный. Нормативный акт содержит некое абстрактное правило поведения. К тому здесь не соблюдается форма, обычная для нормативного акта, нет письменной формы и публикации для всеобщего сведения. Существование подобных актов в отечественной теории совершенно не принимается во внимание. Их произвольно относят либо туда, либо туда. Белов считает, что в целом это неправильно. В зарубежной доктрине (германская доктрина административного права) есть понятие – общее административное предписание или общий АА. Они носят достаточно общий характер, чтобы отличать их от ИА, о ни не могут считаться устанавливающими абстрактную норму поведения, абстрактную норму права. Белов: сегодня в законе не решены многие вопросы, касающиеся механизмов доведения до сведения граждан информации об издании этих общих АА.

Пример: регулирование внешнеэкономической деятельности. Предписание о запрете импорта в РФ конкретного товара из конкретного государства или группы государств. Эти предписания не публикуются, если импортер попытается ввезти партию товара, ему на таможне объяснят, что он не прав, но заранее узнать о существовании, о введении этого запрета он никак не может. В этом отношении гарантия прав частного лица на получение четкой и своевременной информации о том, какие административные предписания он обязан соблюдать, не обеспечена. Понятно, что в случае с регулировщиком это не актуально – когда увидел, тогда требования и выполняешь. Но иногда это действительно проблема.

Общий АА: нет разрешения конкретного дела, нет конкретного круга лиц, нет преодоления путем исполнения.