Проблема разграничения гражданско-правового и административного договора

В отличие от гражданского законодательства, которое регулирует только механизм взаимодействия двух равноправных лиц по заключению договора, в отношении договоров, связанных с реализацией публично-властных полномочий, есть специальные правила. Пример: заключение инвестиционных договоров, в рамках которых государство, реализуя публичный интерес, предоставляет какой-то объект для инвестирования и последующей эксплуатации частному лицу. в этом случае со стороны государства не только предполагается возможность заключения такого договора, но и должны быть установлены специальные процедуры, которые отражают принципы именно публичного права, именно публичных отношений. Например, принцип равного доступа к государственным ресурсам со стороны частных лиц. С точки зрения гражданского законодательства должен действовать принцип свободы договоров. В АП свободы договора не предполагается, по крайне мере со стороны публичного субъекта, потому что публичный субъект связан конституционными принципами деятельности государства. Пример: публичный субъект обязан предоставлять на равных условиях возможность доступа к объектам инфраструктуры для инвестирования всем частным лицам, дб проведена публичная, гласная, конкурсная процедура за право участвовать в таком проекте. Появляются нормы, которые регулируют данную процедуру, устанавливают полномочия по объявлению конкурса и подведению его итогов. Сами отношения оказываются во многом смысле властно-предоставительными. Власть в этом случае не «власть давай команды», а «власть распоряжаться публичными ресурсами».

2. Административный договор отличают следующие особенности:

1) регулируется нормами публичного права;

2) обеспечивается защита общественных, публичных интересов; публичный интерес сам предполагает, что в отношениях реализуется компетенция соответствующего оив. Этот признак позволяет различать вступления органа в отношения по обеспечению своей деятельности; здесь публичный интерес, как минимум вторичен; здесь он не проявляется в том явном и очевидном виде, как если речь идет о реализации полномочий органа;

3) одна из сторон административного договора – государственный орган, причем действующий не в рамках своего частно-правового статуса, а в рамках своей публично-правовой компетенции;

4) заключение административного договора – сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административно-правовой акт (либо до либо после договора), который оформляет те же самые административные отношения; этот признак характерен для всех договоров, заключаемых любым оив. Этот админ акт и сам по себе сложный юр состав определяет механизм внутреннего принятия решения в гос аппарате, нежели служит каким-то явным признаком АД.

3. Административные договоры можно разделить на следующие виды:

– (I) договоры, заключаемые в системе государственной администрации и связанные с регулированием внутренних (внутриаппаратных) административных правоотношений: служебный контракт и соглашение о передаче полномочий (ст.26.8 Закона №184-ФЗ) – оформляют внутриаппаратные отношения, в чем-то сохраняют наиболее отчетливую специфику публичного права и в наименьшей степени оспариваются с точки зрения их публично-правовой природы.

Служебный контракт: смотри ранние лекции. Договорность регулирования в части диспозитивности в институте гос службы очень невелика. Заключение контракта незначительно дополняет основную форму, а именно издание админ акта. В этом случае служебный контракт наихудший пример договора, который можно было бы считать АД. Там то договариваться по большому счету не о чем.

Соглашение о передаче полномочий, заключаемые в соответствии со статьей 28.1 №184-ФЗ больше соответствует представлениям о договорах. Здесь речь идет о соглашении между ОИВ субъекта и ФОИВ, по которому ОИВ субъекта начинает выполнять функции территориального органа соответствующего ФОИВ. Таких соглашений очень мало. С 2005 по 2009/10 года действовало такое соглашение между Правительством СПб и федеральным агентством по управлению имуществом. В нем предусматривалось возложение на КУГИ СПб функций территориального органа. Но впоследствии соглашение было отменено.

– (II) договоры, заключаемые между государственными органами и частными лицами. Споров и сомнений в вопросе о существовании АД гораздо больше.

С оглашение о разделе продукции -соглашение инвестора с государственным органом по поводу предоставления в разведку использования определенного месторождения полезных ископаемых, и раздел продукции предполагает уплата определенных платежей за эксплуатацию этого природного ресурса. Гос орган говорит: «Мы вам участок, вы разрабатываете, потом прибыть делим».

Концессии. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". ЗАКОН НАЗЫВАЕТ СМЕШАННЫМ ГП ДОГОВОРОМ. Белов: но с точки зрения публичного права там есть очевидная публично-правовая составляющая, которая, как и во многих других инвестиционных формах сотрудничества предполагает учет и защиту публичного интереса, но не путем одностороннего обязывания, а путем поиска совместных выгод и совместного распределения рисков. Экономические риски, которые несет инвестор, частично берет на себя государство, и тем самым, государство обеспечивает и коммерческий интерес проекта для частного инвестора.

Соглашение о промышленной сборке автомобилей (законодательно не урегулировано). Зарубежные автомобильные концерны, которые хотели открывать производство в России, заключали с Министерством промышленности соглашение о пром сборке, по которому определялись условия, например, условия локализации производства. Государство предоставляет определенные налоговые льготы, например, таможенные. В этом соглашении видны отчетливо те предоставления, которые гос-во обеспечивает в качестве своего вклада, и они носят исключительно публично-правовой характер и не похожи на предоставления, которые вносит участник какого-то частно-правового проекта. (Белов).

К сожалению, гос органы, по мнению Белова, во многих случаях преувеличивают значение договоров и начинают заключать договоры тогда, когда достаточно было бы АА. В этом отношении стремление зафиксировать какие-то определенные условия, создать определенность в обязанностях государства и частного субъекта, стремление формализовать, закрепить и т.п. в некоторых случаях приводят к неоправданному использованию АД. Пример: договор как форма предоставления социальных выплат. В СПб в течение некоторого времени действовали программы помощи гражданам по приобретению собственного жилья. Определенные требования. Эта социальная выплата рассчитывается по специальным правилам, установленным НА, который определяет условия соответствующих выплат. Но вместо того, чтобы издать приказ о предоставлении социальной выплаты конкретному лицу, гос орган заключает договор с гражданином о том, что ему предоставляется сумма, гражданин обязан эту сумму потратить на соответствующие цели, он должен сняться с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий. При определенных обстоятельствах выплачивается дополнительная сумма (например, рождение ребенка). Договор заключили. Через несколько месяцев меняются правила предоставления этих социальных выплат. Меняются условия расчета, соответственно, размер. рождается ребенок, гражданин обращается с требованием предоставить выплату в том размере, в каком она определена договором. А гос орган говорит, мол, у нас новое нормативное регулирование, что нам ваш договор. А зачем тогда договор был нужен? В этом случае договор для этих отношений не нужен. Здесь со стороны государства одностороннее предоставление, причем на тех условиях, которые определены государством. Договор создает необоснованную иллюзию того, что появляются взаимные права и обязанности. Права и обязанности появляются не из договора, а из административного решения, потому и условия определены именно административным решением. Что интересно, в этой ситуации гражданин все-таки добился того, что ему выплатили в соответствии с размером, указанном в договоре. Со стороны средств защиты и со стороны интересов гражданина это мб и форма, которая была оправдана. Государство, заключая договоры, должно понимать, что тем самым появляются права и обязанности, которые в одностороннем порядке изменяться не могут.

16. 11. 2012