 |
Местная администрация, ее отличительные черты от иных органов местного самоуправления и роль в системе этих органов
|
|
|
|
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
Курс лекций
Воронеж
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Воронежского государственного аграрного университета
УДК 342.55(075)
ББК 67.401я7
С892
Рецензенты:
профессор кафедры административного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», доктор юридических наук,
доцент Бялкина Т.М.
доцент кафедры уголовного права и уголовного процесса
ФГБОУ ВО «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I»,
кандидат юридический наук Полянская Е.М.
Судакова С.В.
С892 Организация работы местных администраций. Курс лекций: учебное пособие / С.В. Судакова. – Воронеж: ФГБОУ ВО Воронежский ГАУ, 2016. – 153 с.
ISBN 978-5-7267-0878-2
Настоящее учебное пособие представляет собой курс лекций, составленный на основе анализа комплекса федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность местных администраций как обязательных органов местного самоуправления в Российской Федерации, а также анализа современной учебной и научной литературы в сфере муниципального права и муниципального управления.
Издание предназначено для преподавателей и студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление». Оно представляет интерес для практических работников муниципального управления и всех тех, кого интересуют правовое положение местной администрации и особенности исполнительно-распорядительной деятельности данного органа местной власти.
ISBN 978-5-7267-0878-2
© Судакова С.В., 2016
© ФГБОУ ВО «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I», 2016
|
|
|
Оглавление
Предисловие………………………………………………………6
Лекция №1. Правовые и организационные основы деятельности местных администраций. 7
§1. Местная администрация, ее отличительные черты
от иных органов местного самоуправления
и роль в системе этих органов. 7
§ 2. Принципы деятельности местной администрации. 11
§ 3. Правовая основа работы местных администраций. 14
Лекция № 2. Глава местной администрации. 17
§ 1. Правовой статус главы местной администрации. 17
§ 2. Требования к кандидату на должность
главы местной администрации. 20
§ 3. Условия конкурса. 23
§ 4. Порядок проведения конкурса на должность главы местной администрации 27
Лекция № 3. Структура местной администрации. 33
§ 1. Понятие структуры местной администрации и особенности её формирования 33
§ 2. Порядок формирования структуры местной администрации (на примере городского округа город Воронеж) 41
§ 3. Штатное расписание местной администрации. 42
Лекция №4. Порядок организации работы местной администрации 44
§ 1. Основы организации работы местных администраций. 44
§ 2. Планирование деятельности местной администрации. 47
§ 3. Порядок и особенности проведения аппаратных совещаний в местной администрации. 50
Лекция № 5. Организация документооборота в местной администрации и осуществление приема граждан. 60
§ 1. Организация документооборота в местной администрации (на примере городского округа город Воронеж) 60
§ 2. Контроль и проверка исполнения
распорядительных документов. 67
§ 3. Работа местной администрации с гражданами. 68
§ 4. Обеспечение доступа к информации
о деятельности местной администрации. 73
§ 5. Порядок подготовки и принятия постановлений и распоряжений главы местной администрации. 76
Лекция № 6. Полномочия местной администрации. 83
§ 1. Полномочия администрации в сфере образования. 84
|
|
|
§ 2. Полномочия местных администраций
в сфере управления муниципальной собственностью.. 87
§ 3. Полномочия местной администрации
в сфере культуры.. 95
§ 4. Полномочия исполнительных органов
в области организации бюджетного процесса. 100
§ 5. Полномочия местной администрации
в области строительства и транспорта. 108
Лекция № 7. Взаимоотношения местной администрации
с иными органами власти. 111
§ 1. Порядок взаимодействия с представительным органом муниципального образования. 111
§ 2. Взаимоотношения местной администрации
с органами прокуратуры.. 115
§ 3. Взаимодействие местной администрации
с контрольно-счетными органами муниципального образования. 119
Лекция № 8. Правовой статус работников администрации. …123
§ 1. Требования, предъявляемые законодательством
к муниципальным служащим. 123
§ 2. Права, обязанности и ответственность
муниципальных служащих. 126
§ 3. Запреты, связанные с муниципальной службой. 132
§ 4. Порядок поступления на муниципальную службу,
ее прохождение и прекращение. 136
§ 5. Аттестация муниципальных служащих. 139
Лекция № 9. Кадровая политика главы администрации. 142
§ 1. Нормативные источники кадровой политики местной администрации. 142
§ 2. Формирование кадрового резерва
местной администрации. 144
§ 3. Планирование служебно-профессионального
и должностного роста муниципальных служащих. 147
Список литературы. Нормативные правовые акты.. 151
Предисловие
Местные администрации – обязательные исполнительно-распорядительные органы, предусмотренные действующим законодательством в структуре органов местного самоуправления России.
Учебная дисциплина «Организация работы местных администраций» теснейшим образом соприкасается с муниципальным правом, однако имеет и некоторую специфику. Уникальность данного учебного курса состоит в том, что он является интегративным курсом, аккумулирующим как вопросы учебной дисциплины «Муниципальное право России», так и вопросы, изучаемые в рамках курса «Муниципальное управление». Такая особенность данной дисциплины позволяет студентам не только углубленно ознакомиться со спецификой правового регулирования муниципально-правовых отношений, одним из субъектов которых является местная администрация, но и изучить механизмы повседневной работы этих управленческих структур. Данный учебный курс предоставляет студентам возможность ознакомиться с достаточно широким спектром муниципально-правовых актов, регулирующих процедурные аспекты деятельности местных администраций, разобраться в некоторых приемах муниципального управления применительно к конкретным общественным отношениям.
|
|
|
Настоящее пособие содержит материалы, затрагивающие организационные основы местного самоуправления и раскрывающие роль местной администрации в системе муниципальных органов власти. Пособие проиллюстрировано некоторыми практическими примерами функционирования этих органов местного самоуправления в конкретных муниципалитетах. Отдельное внимание уделено порядку работы администрации городского округа город Воронеж.
Лекция № 1. Правовые и организационные основы деятельности местных администраций
Местная администрация, ее отличительные черты от иных органов местного самоуправления и роль в системе этих органов
Успех функционирования отечественного местного самоуправления, эффективность решения вопросов местного значения во многом зависит от правильно сформированной структуры органов муниципальной власти, подбора и расстановки кадров, совершенствования форм и методов их работы. В современных условиях развития местного самоуправления России на этот уровень публичной власти спроецированы варианты организационной структуры, свойственные власти государственной. Это проявляется в обязательности в каждом муниципальном образовании триады органов: представительного, исполнительно-распорядительного (местной администрации), главы муниципального образования (по аналогии с законодательными, исполнительными органами власти и президентом)[1]. Однако Конституция Российской Федерации не распространяет принцип разделения властей на уровень местного самоуправления. К органам местного самоуправления применяется не принцип разделения властей, а принцип разделения полномочий.
|
|
|
Очевидно, что без работоспособного исполнительного органа местная власть просто не сможет нормально функционировать, поэтому каждое муниципальное образование имеет свою администрацию.
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательное наличие местной администрации в структуре органов местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа власти.
Местная администрация является органом управления и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Рассмотрим определение администрации в широком и узком смыслах. В узком смысле под ней понимается:
- её руководящее ядро (глава администрации и его заместители);
- вспомогательный аппарат (те подразделения администрации, которые не имеют объектов управления вне ее: протокольный отдел, отдел писем, организационный отдел и т.п.). Местная администрация в данном смысле выступает как орган управления общей компетенции [2].
В широком смысле под местной администрацией понимают совокупность всех исполнительно-распорядительных подразделений муниципального образования. В этом значении она включает:
- своё руководящее ядро;
- вспомогательные подразделения;
- отраслевые органы (например, управление образования);
- функциональные органы (например, бюджетно-финан-совое управление);
- территориальные органы (например, администрации (управы) районов городского округа или администрации отдельных населенных пунктов, входящих в его состав). Таким образом, местная администрация в широком смысле выступает и как орган управления общей компетенции, и как орган, осуществляющий специальную компетенцию (отраслевую, функциональную)[3].
С практической точки зрения, местная администрация представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической жизни местных сообществ[4].
|
|
|
Местной администрации как специфическому органу местного самоуправления присущи некоторые особенности. А именно:
1) она является элементом системы органов местного самоуправления;
2) действует на территории конкретного муниципального образования;
3) не входит в систему органов государственной власти;
4) её деятельность носит подзаконный и юридически властный характер;
5) организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления;
6) решая вопросы местного значения, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;
7) имеет собственную организационную структуру;
8) конкретное наименование органа, порядок формирования; компетенция, структура, вопросы организации и деятельности определяются уставом соответствующего муниципального образования.
Основной функцией местной администрации как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления является осуществление повседневной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) через представительный орган. Согласно с данной функцией и происходит наделение исполнительных органов муниципальных образований соответствующей компетенцией.
Правовой статус местной администрации сегодня не в полной мере законодательно урегулирован. Предусмотрев самостоятельность местной администрации, законодатель не оговаривает ни направлений ее деятельности, ни конкретных вопросов, входящих в круг ее обязанностей. Поэтому в законах о местном самоуправлении конкретных субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований используются различные подходы к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления.
Объяснима такая ситуация следующим обстоятельством: перечень полномочий местной администрации зависит от объема вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием самостоятельно, а также от объемов и видов отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. В связи с этим невозможно в федеральном законодательстве установить единообразный перечень полномочий местной администрации.
Правовой статус местной администрации – это закрепленное нормами права положение (место) местной администрации в системе местного самоуправления, характеризующееся совокупностью определенных элементов.
Например, А.Т. Карасев, А.В. Елькина, Е.В. Елфимова в структуре правового статуса местной администрации выделяют три ключевых элемента: компетенцию, гарантии деятельности и ответственность [5].
А.С. Куличков, в свою очередь, определяет структуру правового статуса местной администрации посредством выделения несколько иной триады составляющих. А именно:
1. Место и функциональное значение местной администрации в системе местного самоуправления.
2. Полномочия (права и обязанности) местной администрации.
3. Конституционно-правовая ответственность местной администрации[6].
При этом исследователь преднамеренно не выделяет гарантии деятельности в качестве отдельного элемента правового статуса данного органа власти, относя гарантии к правовым средствам обеспечения деятельности местной администрации. И такая точка зрения вполне обоснована, поскольку юридические гарантии деятельности исполнительно-распоряди-тельного органа местного самоуправления выступают одним из важнейших факторов повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в целом и выражены совокупностью необходимых условий и средств, направленных на текущее разрешения повседневных вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Подробный анализ отдельных элементов правового статуса местной администрации будет осуществлен в последующих параграфах и главах настоящего пособия.
|
|
|
