 |
Полномочия местных администраций в сфере управления муниципальной собственностью
|
|
|
|
В современной России муниципальная собственность занимает вполне достойное место в структуре законодательно признанных форм собственности и является одним из главных элементов финансово-экономической основы местного самоуправления.
Значение муниципальной собственности в этом смысле обусловлено следующими факторами:
– положением ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которое закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения;
– в качестве экономической основы местного самоуправления рассматриваются - земля, природные ресурсы, муниципальные предприятия и иные объекты муниципальной собственности, создающие источники пополнения местных бюджетов в размере, необходимом и достаточном для эффективного решения проблем местного значения[29].
С правовой точки зрения муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (см. ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).
С экономической точки зрения собственность - это система отношений, включающая:
1) отношения субъекта права собственности к объекту собственности, т.е. принадлежность тех или иных объектов собственности определенным лицам;
2) отношения между людьми по поводу определения субъектной принадлежности имущества.
Для целей управления всеми объектами муниципальной собственности они могут быть условно разделены на две группы: бюджетопотребляющие и доходопроизводящие [30].
|
|
|
Управление первой условной группой должно отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов. К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе муниципальных образовательных, лечебных, лечебно-оздорови-тельных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных за органами местного самоуправления полномочий.
Управление второй группой объектов должно быть нацелено на повышение доходности их использования. В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе. Важными здесь становятся вопросы: сколько и какие объекты можно выделить и отнести к сфере доходной недвижимости, какую часть необходимо закрепить на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, определения критериев эффективности использования данного имущества и т.п.
Важнейшим условием формирования муниципальной собственности является наличие нормативной основы для ее формирования. Необходимость такой основы обусловлена потребностью максимальной легализации процесса передачи государственной собственности местному самоуправлению и определения системы органов, которые осуществляют этот процесс, а также закреплением за ними соответствующих полномочий.
Наиболее важными законодательными актами, регулирующими отношения в сфере муниципальной собственности на федеральном уровне, являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ[31], Федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[32], от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[33] и другие нормативные правовые акты Российской Федерации.
Имущественные вопросы регулируются такжеи уставами муниципальных образований. Кроме того, представительные органы местного самоуправления практикуют принятие специальных нормативных правовых актов о порядке формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью.
|
|
|
Управление муниципальной собственностью – это властная деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления, а также деятельность муниципальных предприятий и учреждений, направленная на реализацию правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, исходя из его функционального назначения, в целях удовлетворения интересов и потребностей населения муниципалитета, а также решения государственных задач, определенных законодателем перед местным самоуправлением как уровнем публичной власти[34].
На эффективность управления муниципальной собственностью влияет целый ряд обстоятельств.
Так, принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является пассивной, то есть требует значительных затрат на свою реализацию. Огромная часть бюджетных доходов (до 60–70 %) направляется на поддержание объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии.
Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирования оптимальной системы учета и управления муниципальной собственностью.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, то есть имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода. Но не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления ею.[35]
|
|
|
Эффективное управление и распоряжение муниципальным имуществом – одна из первоочередных задач местных администраций. Ведь получаемые от использования муниципального имущества доходы в полном объеме поступают в местные бюджеты.
Анализ законодательных норм, составляющих правовые институты муниципального имущества и имущественных прав, показал, что имеется немало норм, регулирующих организацию органами местного самоуправления хозяйственной деятельности, способствующей рациональному использованию муниципального имущества. Содержание такой деятельности органов местного самоуправления позволяет характеризовать ее как экономическую деятельность, в процессе которой решаются вопросы местного значения.
В то же время следует иметь в виду, что, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 1 октября 1998 года № 1680-О[36], один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Но это не означает, что органы местного самоуправления должны находиться в стороне от развития рыночной экономики. Это недопустимо, так как наиболее важные вопросы местного значения связаны с решением производственных задач по организации жизнеобеспечения населения муниципальных образований. Поэтому вполне закономерно, что основные направления экономической деятельности органов местного самоуправления закреплены в статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом».
В качестве первого, наиболее значимого направления деятельности, обеспечивающего укрепление муниципального имущественного комплекса, представляется деятельность органов местного самоуправления по созданию собственной производственной базы, включая создание муниципальных унитарных предприятий и учреждений, а также участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для решения вопросов местного значения.
|
|
|
Вместе с тем, необходимо отметить, что проблему совершенствования правового положения муниципальных унитарных предприятий вряд ли можно считать оптимально решенной.
Представляется, что степень самостоятельности унитарных предприятий в «зарабатывании» денег должна быть большей за счет сужения полномочий органов местного самоуправления в части определения показателей планов финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий и одновременного расширения сферы их предпринимательской деятельности и реализации имущества, приобретенного из собственной прибыли. Это позволит муниципальным унитарным предприятиям «вписаться» в рыночную экономику и конкурировать в борьбе за муниципальные заказы с частными предприятиями, а местные бюджеты получат дополнительный источник пополнения доходной части от прибыли муниципальных унитарных предприятий. При этом органы местного самоуправления при организации процессов решения вопросов местного значения смогут не ориентироваться на частный бизнес.[37]
Еще одна серьезная проблема заключается в действующем механизме передачи неиспользуемых военных городков в муниципальную собственность, применяемом в последние годы. Имущество передаваемых военных городков составляют, главным образом, военная недвижимость с объектами жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры. Далеким от совершенства является и правовое регулирование земельных отношений на территории этих военных городков. Данные территории – это, как правило, территории с неиспользуемой и нуждающейся в капитальном ремонте инфраструктурой. В современных условиях местное самоуправление не располагает достаточным количеством средств на восстановление и поддержание в надлежащем состоянии передаваемого военного имущества[38]. Например, глава городского поселения Пограничный в Приморском крае в одном из интервью пояснил, что на ремонт инфраструктуры передаваемого его муниципалитету военного городка необходимо около 80 млн. рублей, при этом годовой бюджет поселения составляет всего 30 млн. Подобные сложности характерны для большинства муниципалитетов в различных регионах страны. Между тем на федеральном уровне пока отсутствуют методики оценки стоимости и механизма передачи военного недвижимого имущества в собственность муниципальных образований. Министерство обороны Российской Федерации со своей стороны предлагает принимать в муниципальную собственность жилые объекты военных городков без сопутствующих объектов инженерного, коммунального и социального назначения, а также без земельных участков, на которых они расположены. Данные проблемы негативно оцениваются председателем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктором Кидяевым. Он солидарен с представителями муниципалитетов в том, что передача имущества обязательно должна сопровождаться достаточным финансированием, находиться в надлежащем состоянии и быть готовым к эксплуатации. Дополнительная нагрузка на муниципальный уровень власти в виде затрат на прием, содержание и ремонт передаваемого военного имущества опустошит и без того слабые местные бюджеты, поскольку механизм компенсации муниципальным образованиям данных затрат должным образом пока не сформирован. Эта проблема должна решаться совместными усилиями всех уровней власти[39].
|
|
|
Это является еще одним примером актуализации тенденции возврата к существовавшей в начале 1990-х гг. модели местного самоуправления в части правового регулирования муниципальной собственности. В указанный период, вопреки конституционной доктрине, была широко распространена практика отношения к муниципальной собственности не как к стратегически важной составляющей отечественного местного самоуправления, нуждающейся в качественном механизме формирования и управления, а как к «чердаку», куда «сваливалось» то, что не представляло интереса для государственных или частных структур»[40].
Сложная ситуация сложилась и с другим видом муниципального имущества – жилым фондом, для обеспечения сохранности которого, соответствия его установленным санитарным, техническим правилам и нормам, его эффективного использования необходимо своевременно и в полном объеме осуществлять капитальный ремонт. Данные мероприятия зачастую осуществляются местными администрациями несвоевременно, не в полном объеме и недостаточно эффективно. Не решил этой проблемы и Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в соответствии с которым была создана государственная корпорация – Фонд содействия реформированию ЖКХ, за счет средств которого осуществлялись проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья. Сфера ЖКХ напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и общества в целом и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия органов местного самоуправления с населением по данным проблемам. Круг вопросов местного значения в жилищно-коммунальной сфере определен Федеральным законом № 131-ФЗ[41].
В целях управления жилищно-коммунальным комплексом местные администрации, как правило:
- обладают полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
- а также полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении».
- осуществляют организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципалитета, а также организацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и представление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
- разрабатывают программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципалитета, требования к которым устанавливаются Правительством РФ;
- реализуют муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организуют проведение энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципалитета, организуют проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
- осуществляют в установленном порядке учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
- предоставляют в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда;
- способствуют созданию условий для жилищного строительства.
Учитывая все вышеизложенное, ясно, что повышение эффективности управления муниципальной собственностью как условие реализации экономических интересов муниципальных образований является одной из приоритетных целей существования и развития местного самоуправления в России. Однако проблема формирования муниципальной собственности в настоящее время возникает в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у него в собственности. При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что она выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач.
|
|
|
