Основные субъекты политического процесса в КНР и специфика принятия политических решений

Основными участниками политического процесса в КНР являются группы партийных и государственных руководителей, роль каждой из которых строго определена и регламентируется писаными и неписаными правилами. Они расположены в порядке так называемой трехуровневой структуры.

1. На самом верху находится немногочисленное политическое руководство страны, которое одновременно возглавляют коммунистическую партию. Его составляют высший лидер партии, члены Постоянного комитета Политбюро, а иногда и все Политбюро. До недавнего времени в этот «высший эшелон» входили несколько «партийных старейшин». Каждый из входящих сюда отвечает за конкретную и обычно довольно обширную область политики. Коллегиально они принимают и координируют все крупные политические решения.

2. На следующем уровне властной структуры, ответственной за выработку и принятие политических решений, находятся, по определению М. Мэниона, чрезвычайно важные «ведущие малые группы». Возглавляют их люди из «высшего эшелона». Эти группы обладают широким диапазоном функциональных обязанностей, которые могут меняться по мере надобности. Они курируют политические исследования, формулируют предложения по изменению политического курса, предоставляют средства для проведения экспериментов в рамках той или иной политической программы, готовят проекты программ. Группы могут также создаваться на временной основе для разрешения кризисной ситуации или для осуществления общего руководства масштабными проектами. По оценкам китаеведов, именно на уровне «ведущих малых групп» проводится всесторонний и наиболее тщательный анализ возможных вариантов и определяется политический курс. Хотя формально последнее слово в решении наиболее крупных политических вопросов принадлежит Политбюро ЦК КПК, но в полном составе оно собирается раз в месяц. На таких заседания в основном утверждаются решения, принятые ПК Политбюро. Малые группы привлекают к сотрудничеству должностных лиц высшего звена, отвечающих за те или иные сферы: партийное строительство, национальная безопасность и оборона, политико-правовые, кадровые, финансово-экономические, международ-ные вопросы и т.п.

3. На третьем уровне расположены все наиболее значимые административные подразделения – отделы ЦК, министерства, госкомитеты. Они докладывают наверх о ходе выполнения той или иной политической программы и «спускают» вниз очередные решения. Эти подразделения обычно возглавляются членами Секретариата ЦК или Постоянного Комитета Госсовета или даже членами Политбюро.

С точки зрения американского политолога М. Мэниона, «ведущие малые группы» выполняют в политическом механизма КНР функцию координационного механизма соединения высшего политического руководства страны с бюрократическим аппаратом. Вообще проблема координации высших и бюрократических структур в КНР очень актуальна, потому что политическая система выстроена таким образом, что требует сотрудничества многих бюрократических подразделений, расположенных на разных уровнях ответственности и компетенции. В связи с этим некоторые западные политологи используют для характеристики политсистемы понятие «фрагментарный авторитаризм», что указывает на определенную раздробленность официальной власти, которая, тем не менее, действует весьма эффективно за счет множества координационных механизмов, находящихся на самом верху. Наглядным примером такой фрагментации является система двойного подчинения.

С одной стороны, власть в КНР представляет иерархическую систему различающихся по своим функциям бюрократий – вертикаль, идущую от министерств и ведомств до соответствующих отделов низовых (муниципальных) органов. Каждое министерство, подчиняясь Государственному Совету, находится на вершине пирамиды, состоящей из подчиненных ему провинциальных, окружных и районных управлений и отделов.

С другой стороны, центральное министерство и подчиненные ему управления являются правительственными органами и в этом качестве подчиняются также соответствующим органам исполнительной власти. Таким образом, властные коммуникации идут как по вертикали, так и по горизонтали, и их пересечение происходит лишь на уровне Госсовета. Иначе говоря, все подразделения местной власти имеют двух начальников, не считая соответствующих их «профилю» отделов партийных структур и номенклатурных руководителей партийных комитетов разного уровня.

Понятно, что подобная структура не может не затруднять реализацию политических решений, так как многие вопросы не могут быть решены на местном уровне, переадресовываются наверх и, соответственно, удлиняется и усложняется сама процедура принятия решения и возложения ответственности. В такой ситуации более значимыми оказываются система личностных связей и межличностных отношений в корпорации руководителей.

В контексте реформирования политической системы в КНР ищутся механизмы более современного принятия и реализации политических решений. Помимо практики политических консультаций в рамках института многопартийного сотрудничества, ныне в Китае к выработке решений активно привлекаются научные кадры, экспертное сообщество и просто общественность. Привлечение ученых высокой квалификации для участия в семинарах по обсуждению важных государственных вопросов сейчас стало нормой.

Но, тем не менее, в такой системе, как китайская, несмотря на то, что современное государство в годы реформ самоустранилось от прямого управления многими сферами, по-прежнему процент принятия политических решений высшей властью, влияющих на эти сферы, очень высок. Из-за фрагментированной структуры власти, размеров страны и разнообразия ее регионов лидеры, принимающие политические решения, сталкиваются с трудностями, поскольку их личные возможности эффективно реализовывать политические программы, сильно ограничены. Вообще, центральная власть обладает ограничен-ными возможностями «отслеживать» то воздействие, которое оказывает проводимый ими курс на экономику, политику, общество. Основным источником информации, на основании которой оцениваются выполнение программ, для центра выступают ведомства и местные власти, которые нередко имеют свои цели.

Ныне в Китае создаются и другие, менее ангажированные каналы «обратной связи»: увеличиваются возможности статистических органов, действуют аналитические центры, проводятся опросы общественного мнения, созданы и действуют Государственное управление по аудиту, Министерство контроля. Все это повышает возможности отслеживать реализацию программ.

Кроме того, в Китае традиционно развит институт подачи жалоб. В центре и на местах имеются многочисленные партийные, правительственные, судебные и иные инстанции, куда граждане могут обратиться с жалобами. Но, опять же по традиции, их деятельность плохо согласована, а реакция на обращения малоэффективна. Это заставляет недовольных повышать адресат обращений. Как показывают опросы крестьян, приезжающих с жалобами в Пекин, чем ниже уровень властных органов, тем меньшим доверием они пользуются. Но в столице жалобщиков отсылают из одной инстанции в другую. В среднем они вынуждены посещать более шести организаций, включая такие, как Государственное управление по рассмотрению жалоб, Постоянный Комитет ВСНП, Верховный суд, Центральную комиссию по проверке дисциплины, Министерство Госбезопасности, министерство земельных ресурсов и др. Среди крестьян, только что прибывших с жалобой, 94,6% считает, что ЦК КПК искренне приветствует обращение крестьян и они получат помощь. После недели пребывания в Пекине число оптимистов снижается до 39,9%. (См.: Бергер Я. Синие книги как источник изучения…).

По оценкам специалистов по современному Китаю, КПК интенсифицирует работу по формированию внутри- и внепартийного контроля. В феврале 2004 г., например, были приняты «Новые дисциплинарные правила КПК», «Правила КПК о внутрипартийном контроле (в порядке эксперимента)». Эти правила включают в сферу контроля деятельность партийных и правительственных чиновников самого высокого ранга. С точки зрения Н.Л. Мамаевой, правила КПК о внутрипартийном контроле – весомый вклад в формирование системы партийного управления государством.

В соответствии с новыми нормативными актами устанавливаются конкретные формы контроля ЦК КПК над Политбюро ЦК КПК и Постоянным комитетом Политбюро ЦК КПК, что ожидалось и приветствуется в партийной среде. Предусмотрено также усиление функций и большая, чем прежде, самостоятельность Центральной комиссии партийной дисциплины (ЦКПД) и соответствующих комиссий различных уровней, которые уже отличились в деле борьбы с коррупцией. Принятое ЦКПД решение об установлении порядка «вертикального контроля», согласно которому все партийные инспекции должны непосредственно подчиняться пекинскому центру и отчитываться перед ним, рассматривается как шаг к созданию системы независимого контроля (См.: Мамаева Н. КПК на современном этапе развития…).

В русле реформирования политсистемы в последнее время заговорили о необходимости обеспечения большей открытости и прозрачности работы ЦК КПК, Политбюро и ПК Политбюро. Для этого вводится практика отчетности Политбюро перед пленумами ЦК КПК, участия в брифингах информационного отдела Госсовета КНР заведующих отделами ЦК КПК. Таким образом пытаются создать новый имидж партии. В упоминавшихся уже «Правилах о внутрипартийном контроле» также говорится об открытости партии, коллективном характере принятия решений, демократических началах в работе парткомов.

Но, поскольку свободных институтов (СМИ, независимые общественные структуры), способных давать более адекватную и непредвзятую оценку ситуации, в Китае по-прежнему нет, политические лидеры и КПК могут претворять избранный ими курс, практически не испытывая давления. Несмотря на то, что консультации с «игроками», не входящими в высшие эшелоны власти, в последнее время участились, политический процесс остается преимущественно закрытым. Сама политическая структура ограничивает широкое представление данных и делает высших лидеров независимыми от исхода выборов, поэтому корректировка курса уже в ходе внедрения программ («с поправками на местные условия») становится обычным явлением и позволяет добиться желаемых результатов.