Структура административно-территориального деления и распределение его элементов но людности в некоторых странах Западной Европы

Страна	Площадь, тыс.кв. км	Уроини АТД	Распределение коммун по числу жителей, %
Франция		26 регионов, 95 департаментов, 3 заморские территории, около 36,5 тыс. коммун	Менее 0,5 тыс. – 61,0;
0.5-1,0 тыс. – 18.0;
1-5 тыс. – 16,7;
5-10 тыс.-2,2;
10-50 тыс. – 1,8;
более 50 тыс. – 0,3
Италия		20 областей 105 провинций около 8 тыс. коммун	Менее 1 тыс. – 22,0;
1-10 тыс. – 62,0;
10-50 тыс. – 8,0;
более 50 тыс. – 8,0
Великобритания		Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия: 57 графств; 481 округ, в т.ч. 36 метрополитен-ских и 333 неметрополи-тенских	Метрополитенские округа:
100-200 тыс. – 22,0;
200-500 тыс.- 69,5;
более 500 тыс.- 8,5.
Неметрополитенские округа:
менее 40 тыс.- 3,7;
40-100 тыс. -62,6;
100-200 тыс. – 31,0;
более 200 – 2,7

организации межкомчунального сотрудничества

Амстердам

границы провинций

границы 62 регионов

границы муниципалитетов

Рис. 16. Современное административно-территориальное деление Нидер-ландов.

В федеративных государствах нередко только часть территориальных единиц одного и того же уровня признается территориальными коллективами, а другие – нет. Система территориальных коллективов по-разному строится в разных субъектах федерации. Так, Аляска делится в отличие от остальных штатов США не на графства, а на округа. Только примерно в трети штатов континентальной части США (преимущественно на северо-востоке) графства подразделяются на тауны и тауншипы. В ФРГ в землях Саар и Шлезвиг-Гольштейн округов нет, а в землях Гамбург и Бремен органы управления наделены функциями, принадлежащими обычно коммунам.

В распоряжение органов местного самоуправления поступают крупные суммы. Во Франции в 1998 г. их бюджет составил 58,1% государственного бюджета, или 9,2% ВВП страны (государственный бюджет – 20,0%). Прямые и косвенные поступления органов местного самоуправления составили 6,3% ВВП. Большая часть этих средств в 1998 г, была израсходована низшими территориальными коллективами – коммунами (59,3%). На долю департаментов приходится 30,6%; на долю районов – всего 10,1%, хотя доля коммун в 1990-х годах несколько сократилась, а департаментов и районов – выросла. Если же вычесть военные расходы, то вес местного самоуправления во французском обществе будет еще выше – более 2/3 госбюджета. Общее число занятых в органах местного самоуправления и на контролируемых ими предприятиях и учреждениях – около 1200 тыс. человек, или 52% общего числа рабочих и служащих общественного сектора.

Расходы органов местного самоуправления складываются из трех источников:

• налоговых поступлений;

• дотаций государства;

• кредитов.

Рост потребностей в условиях ограниченности маневра между этими тремя источниками накладывает на деятельность муниципалитетов жесткие рамки: размеры налогов контролируются законом и, кроме того, повышение их – мера непопулярная и грозит провалом на выборах мэру или партии у власти. Размеры займов также контролируются государством либо через специально созданные для кредитования местных властей банки, либо иными путями.

Дотации государства лимитированы. На практике расходы чаще всего на несколько процентов превосходят доходы, и в конечном итоге баланс достигается за счет дотаций. Основной источник доходов местного самоуправления- местные налоги, включающие, как правило, подоходный налог, налоги на продажи, на недвижимость и специальные налоги. Соответствие местной налоговой базы необходимым расходам отчасти определяется потребностями людей, которые значительно варьируют от места к месту.

Потребности населения зависят от половозрастной и социальной структуры, особенностей занятости. Расходы муниципалитета выше, если в населении сравнительно велика доля детей (содержание школ – одна из основных статей расходов) или пожилых людей, нуждающихся в медицинском обслуживании и иных социальных льготах. Объективно выше потребности в расходах муниципалитета в депрессивных районах.

Рост потребностей и узость собственной налоговой базы в условиях государства всеобщего благосостояния, в котором государство или органы местного самоуправления субсидировали многие услуги и социальные программы, привели к тому, что муниципалитеты все шире прибегали к займам у государственных или частных банков, что сокращало свободу их действий.

В Великобритании государственные субсидии достигали в 1970-х годах 144% по отношению к местным налогам. Особенно тяжелая финансовая ситуация сложилась в крупных городах, в которых разнообразие и сложность проблем совпадали со слабостью финансовой базы. В конце 1970-х – начале 1980-х годов речь шла о возможном банкротстве таких городов, как Нью-Йорк. Потребовалось пересмотреть саму концепцию отношений государства, местных органов власти и граждан.

Расходы органов местного самоуправления определяются сложным переплетением противоречивых факторов,, в том числе географических, определяющих налоговую базу органов местного самоуправления. Главный среди местных налогов – налог на недвижимое имущество, величина которого тесно связана с характером землепользования.

Налоговая база – результат территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест.

Опыт показывает, что налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охваты-

вающих их муниципалитетов. В преимущественных селитебных зонах складывается обратное соотношение.

В расходах высших звеньев территориальных коллективов доля текущих затрат, как правило, существенно меньше, но выше доля инвестиций, особенно за счет перераспределения средств среди низших звеньев. В расходах низших территориальных коллективов преобладают текущие нужды, съедающие до 2/3 бюджета и более;

остальное приходится на инвестиции и выплату процентов по задолженностям.

Расходы органов местного самоуправления, естественно, зависят от их компетенции. Различаются три вида компетенции: добровольные (обычно в области культуры, спорта, благоустройства), обязательные и порученные (по законам, принимаемым более высокими властями или общегосударственными органами; их доля, как правило, растет). В ФРГ к порученным делам, которые, строго говоря, по закону не входят в компетенцию коммун и делегированы «сверху», относятся полицейские функции, строительный и промышленный надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и некоторые другие. Делегирование полномочий «сверху» иногда служит средством хотя бы временно переложить на коммуны часть государственных расходов.

Компетенции в какой-либо сфере редко разделяются полностью. Обычно используется ступенчатая шкала.

Так, полномочия в области транспорта распределяются между районами, департаментами и коммунами Франции следующим образом. На уровне района разрабатывается генеральная схема развития транспорта, проектируются и строятся аэропорты, речные каналы и порты, заключаются соглашения с Национальным обществом железных дорог (государственным). Департаменты высказывают мнение о генеральной схеме, на ее основе разрабатывают планы развития сети дорожных услуг вне городов, одобряют тарифы на перевозки, организуют и финансируют подвоз школьников, высказывают мнение о конкретных проектах, предложенных районами. Коммуны рассматривают все перечисленные планы и проекты и высказывают по ним свое мнение, заключают с властями департамента соглашения по транспорту, планируют и сооружают порты для малых прогулочных судов, организуют работу портовой полиции.

И в бывших социалистических странах, и на Западе, где долгое время исповедывали концепцию «государства всеобщего благосостояния», территориальные подразделения центральных властей или часто органы местного самоуправления взяли на себя ответственность за обеспечение многих потребностей населения

(или, как выражаются западные специалисты, стали предоставлять людям все более разнообразные социальные услуги). Они стали отвечать за охрану общественного порядка (муниципальная полиция) и пожарную охрану, водоснабжение и канализацию, вывоз и утилизацию отходов, образование и здравоохранение, общественный транспорт, строительство жилья для малоимущих, контроль за состоянием окружающей среды и т.п. Понятно, что потребовалось разработать модели для рационального размещения и управления этими службами. Оптимальное АТД – это действительно отчасти техническая проблема.

Выделяется три типа прикладных географических задач, связанных с местным самоуправлением:

• размещение и облегчение доступности в пределах коммуны или объединения коммун пунктов, куда люди обращаются за получением помощи или какой-либо услуги (поликлиники, школы, библиотеки и т.п.);

• размещение центров, откуда специалисты выезжают для оказания населению помощи или услуг (например, пожарные депо или полицейские участки) таким образом, чтобы максимально сократить время в пути до любой точки на территории коммуны;

• размещение центров сетей коммунальной инфраструктуры (например, мусороперерабатывающие заводы или очистные станции).

Решение этих проблем имеет, разумеется, чисто технические критерии эффективности. Можно оптимизировать размер объектов коммунальной инфраструктуры исходя из численности, плотности и размещения населения. Наиболее значимы технические критерии, когда речь идет об объектах, при создании которых возможна экономия на масштабах (например, электроподстанций, очистных сооружений). Однако техническая эффективность вовсе не линейно возрастает с увеличением размера объекта. Слишком крупный мусороперерабатывающий завод рискует превратиться в сильнейшего загрязнителя среды. Кроме того, разные объекты имеют и различный оптимальный радиус действия – следовательно, нельзя определить даже теоретически наилучшие административные границы путем наложения оптимальных сфер действия разных объектов – пожарных депо и трансформаторных станций, например.

Важное значение имеют принципы организации общественных служб, в том числе территориальные. Различаются по:

• отраслевому принципу (для управления каждой службой на всех уровнях создаются особые подразделения);

• целевому (создание подразделений для решения определенной задачи);

• профессиональному (подразделения, объединяющие специалистов в какой-либо сфере, например, инженеров коммунального хозяйства);

• территориальному (подразделения, специализированные на управлении каким-либо ареалом или типом территории).

Чтобы избежать излишних затрат, ненужной конкуренции и дублирования служб, неоправданных различий в финансировании различных служб на разных территориях и территориального неравенства, на практике используются сочетания разных принципов организации.

Экономическая эффективность общественных служб зависит от:

• рационального распределения полномочий в управлении различными сферами деятельности и распределении ресурсов между уровнями власти – центральным, региональным, местным;

• внешних факторов (например, интенсивности бесплатного пользования приезжими услугами, оплачиваемыми муниципалитетом);

• эластичности спроса на услугу в зависимости от цены. Обычно спрос на услугу падает по мере повышения на нее цены. Но есть услуги, спрос на которые мало зависит от цены – например, водоснабжение. Другие услуги (или службы) должны быть централизованы или составляют «естественную монополию» по социальным соображениям – например, санитарно-эпидемиологический контроль, почта, железные дороги (попытки их приватизации в развитых странах не были успешными). Такие службы должны находиться в общественном секторе – под контролем местных или центральных властей.

Однако и эти задачи не могут быть решены чисто технократическими методами – нельзя игнорировать социальные критерии – социальный характер пространства. Математические модели подходят для оптимизации размещения предприятий частного сектора – минимизации издержек и максимизации прибыли, но менее

пригодны, когда нужно принимать во внимание различия в расселении разных социальных групп, расовые проблемы и т.д. У разных групп населения разные потребности. В США можно, например, разработать оптимальный маршрут школьных автобусов, подвозящих учеников, чтобы сократить время в пути и затраты. Но придется учесть, что родители в благополучных пригородах, скорее всего, будут активно протестовать против такой оптимизации, когда узнают, что автобус будет подбирать и маленьких жителей гетто.

Однако решение, казалось бы, технических коммунальных проблем часто упирается в политику- в «непроходимые» границы между муниципальными образованиями или в вопрос, кто пользуется социальной услугой, кому она должна быть в первую очередь доступна.

⇐ Предыдущая45464748495051525354Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: