 |
Реформы АТД: географические предпосылки и последствия
|
|
|
|
Главными направлениями реформ 1970-х- начала 1980-х годов были:
• приближение АТД к границам функциональных городских районов;
• укрупнение территориальных ячеек – низовых административных единиц;
• укрупнение единиц основного деления (первого порядка) – создание административных регионов.
Укрупнение низовых ячеек. Радикальное решение проблемы – ликвидация мелких старых коммун и создание на их месте новых территориальных коллективов. В результате изменений АТД число коммун сократилось в Финляндии с 600 до 327, ФРГ – с 24,5 тыс. до 8,5 тыс., Бельгии – с 2500 до 596, Дании – примерно с 1400 до 275. Но во многих странах слияние коммун весьма ограничено. Во Франции, например, где принят ряд законов, стимулирующих слияние мелких коммун, с 1955 по 1971 г. оно затронуло всего 864 коммуны и привело к исчезновению 462 коммун. После 1971 г. слияние коснулось еще около 2 тыс. коммун, но все же их доля не превысила и 10% общего их числа [Драго, 1982]. И поныне в стране насчитывается около 36 тыс. коммун.
В Великобритании в ходе почти 20-летних дебатов британские географы предлагали положить в основу сети АТД крупный город с его полем тяготения-городской район, для чего потребовалось бы перекроить все старые административные границы. Однако в принятом проекте за основу взяты старые границы, хотя число территориальных ячеек сокращено примерно на треть. Одна из главных особенностей действующего деления – образование метрополи-тенских графств на территории 6 крупных агломераций. Эта реформа считается одной из наиболее радикальных и стала возможной лишь благодаря дуалистической системе управления, принятой в Великобритании. Укрупнение низовых административных единиц отражало и озабоченность правительства тем, что в самых мелких из них всегда больше шансов быть избранными имели радикалы и некоторые местные советы превратились, как тогда выражались, в «маленькие Москвы» («little Moscows»).
|
|
|
В других странах широко применяются гибкие способы объединения коммун без потери ими самостоятельности. Такой путь – создание организаций межкоммунального сотрудничества в двух формах- добровольных целевых соглашений и создания надкоммуналь-ных единиц, иногда в обязательном порядке на основе закона. В последнем случае каждая коммуна остается автономной, но делегирует часть полномочий общему для них органу, состоящему из представителей объединяющихся коммун или на основе косвенных многоступенчатых выборов.
В ФРГ в надкоммунальные объединения входят большинство коммун. Они становятся субъектами планирования, им передаются полномочия, изъятые из компетенции коммун. Для агломераций, занимающих более 20% территории страны, создаются «объединения городов», заменяющие крайзы. Эти «двухступенчатые» органы являются одновременно и союзом коммун, и коммуной.
Постоянное отставание доходов от потребностей заставляет органы местного самоуправления искать возможности для
«экстернализации» расходов – избавления от некоторых трат и ответственности за соответствующую сферу путем перевода ее на частную основу.
Такую возможность дают, в частности, специальные округа. Они также позволяют упростить систему АТД общей компетенции. В США им делегируются прежде всего функции в области среднего образования (школьных округов – более 16 тыс.), но также санитарии, здравоохранения, жилищного строительства, библиотечного дела, водоснабжения и т.д. [Short, 1993]. Большинство специальных округов никак не связано с границами низовых территориальных единиц и подчиняется напрямую штатам. Только 14% специальных округов совпадают с единицами общей компетенции. Некоторые округа устанавливают собственные целевые налоги, в них общим голосованием населения избираются советы. Органы управления других избираются путем косвенных выборов.
|
|
|
К недостаткам специальных округов можно отнести огромную разницу в налогообложении между ними. Например, в школьных округах США расходы в расчете на одного ученика различаются во много десятков раз. Кроме того, затруднен демократический контроль за деятельностью даже тех округов, которые управляются выборными органами.
Дробность и усложненность территориального управления отчасти имеет политический смысл – ослабить политическую борьбу, отстранить низкооплачиваемую часть населения от участия в ней.
«В самом деле, – писал английский исследователь К. Ньютон, – политические различия легче выразить, когда социальные группы действуют в рамках одной политической системы и одних и тех же политических институтов, но эта задача осложняется, когда эти группы разделены политическими границами и не выступают на одних и тех же выборах, не борются за контроль над одними и теми же выбор-
11 ными органами, не ведут дискуссии об одном и том же му-II ниципальном бюджете» [Newton, 1978, р. 84].
В итоге в городских агломерациях США органы местного самоуправления и специальные округа реализуют главным образом интересы жителей богатых пригородов.
При укрупнении административно-территориальных единиц и создании надкоммунальных объединений, таким образом, есть риск снижения уровня муниципальной демократии. Не случайно меры по укрупнению коммун сопровождались децентрализацией в ряде наиболее крупных коммун – созданием квартальных советов в Риме, Милане, Париже, Марселе и Лионе. Создание меж- и надкоммунальных объединений чревато развитием бюрократического государственного управления в ущерб представительным учреждениям.
В большинстве стран, даже с дуалистической системой организации местного самоуправления, контроль за деятельностью органов местного самоуправления- важнейший политический ресурс. Он может использоваться оппозиционными силами для противостояния партиям и силам, находящимся у власти в центре. Это противостояние стало предметом так называемой инструменталистской теории местных органов власти. Правительства активно используют рычаги воздействия на них:
|
|
|
• регулирование их деятельности нормативными актами, утверждение планов и бюджетов, установление лимитов на местные налоги, прямой контроль через своих чиновников;
• передача части функций и соответствующего финансирования центральным государственным институтам и/или государственным или частным компаниям;
• санкции, вплоть до роспуска законно избранных советов. Наиболее известный случай – роспуск в 1986 г. консервативным правительством М. Тэтчер Совета Большого Лондона и еще шести советов других городов, возглавляемых лейбористами. Эти советы были восстановлены только после возвращения лейбористов к власти в 1997 г.
Создание крупных регионов путем объединения административно-территориальных единиц первого порядка – объективная потребность нынешнего этапа социально-экономического развития. На Западе она возникла и по экономическим, и по политическим причинам еще в 1970-х годах.
Политические причины заключались в активизации местного капитала и создании так называемых региональных коалиций и связанных с ним политических сил как реакция на процессы глобализации мировой экономики.
Стадии подъема циклов Кондратьева сопровождаются волной инвестиций, распределение которых происходит в соответствии со специфичными для нее закономерностями. Так, на этапах ранней индустриализации основная часть инвестиций направлялась в угольные и железорудные бассейны и в районы, хорошо обеспеченные водой и гидроэнергией, в которых развивалась текстильная промышленность. Известный британский географ Д. Мэсси уподобила волны инвестиций геологическим отложениям [Massey, 1984]. В одних районах слой таких отложений заметно гуще, чем в других (обычно это столичные регионы). Иногда «древнейшие» отложения выходят на поверхность (депрессивные районы, как правило, малопривлекательные для инвесторов в последние десятилетия), в других, наоборот, старые слои перекрыты новейшими осадочными породами (это районы современных высокотехнологичных отраслей). Каждый район или город, таким образом, имеет «в анамнезе» свою уникальную траекторию развития, которая во многом объясняет особенности местной политической культуры и формирования локальной элиты.
|
|
|
Согласно Мэсси, современный кондратьевский цикл ставит местный капитал перед выбором трех альтернатив:
• ответить на вызов конкурентов из других районов, выигрывающих от притока новых инвестиций и, в свою очередь, увеличить вложения в производство, чтобы поднять его эффективность. Но, как правило, для этого приходится сокращать социальные
издержки;
• перенести производство в другие регионы или страны с более благоприятными факторами производства (в частности, с более дешевой рабочей силой);
• создать «коалицию развития» на месте, т.е. объединить усилия местных производителей, не принадлежащих крупным транснациональным компаниям, местных властей и ведущих социальных сил (партий, профсоюзов, общественных организаций), убедив их затянуть пояса и попытаться создать более привлекательные условия для инвесторов, изменить имидж региона или города и противостоять вызовам глобализации. Такие коалиции особенно характерны для США.
При этом состав и природа таких коалиций должны гибко меняться в зависимости от обстоятельств и не попадать под влияние консервативных сил, обычно занимающих сугубо оборонительную, а стало быть, проигрышную в итоге позицию. К примеру, в депрессивном районе подобная коалиция не должна идти на поводу у металлургических компаний, стремящихся оттянуть неизбежный конец, а пытаться активно реструктурировать промышленность и хозяйство в целом.
Отсюда дилемма для региональных или местных властей. Можно поставить во главу угла интересы повышения потребления, рискуя проиграть другим странам и регионам стратегическое соревнование за инвестиции в глобальном масштабе. Но можно и отдать приоритет накоплению, мобилизуя граждан как потребителей, однако рискуя вызвать социальное недовольство.
Эта дилемма встала перед региональными властями и в целом политическими элитами уже довольно давно, с середины 1970-х годов, когда западная экономика успешно справилась с энергетическим кризисом и встала на путь ускоренной интернационализации. Этот период вполне логично совпал с подъемом политической активности населения периферийных районов, особенно специфичных в этнокультурном отношении. Наиболее богатые из них не хотели больше в условиях жесткой конкуренции делиться со своими соседями через общегосударственные механизмы перераспределения, в бедных ситуация обострилась из-за свертывания старых отраслей.
|
|
|
Так или иначе, «этнические предприниматели», пытаясь укрепить этническую и/или региональную идентичность, всегда активно разыгрывают экономическую карту, подчеркивая подлинное или мнимое ущемление интересов региона центральными властями. Отсюда – требование передачи регионам реальных полномочий, связанных с хозяйственным, социальным и культурным развитием, создания крупных регионов, особенно охватывающих ареал расселения национального или культурного меньшинства, и наделения его представительными органами.
В то же время и центральные власти воспользовались этими тенденциями для того, чтобы передать социальные задачи властям регионов и оздоровить бюджет.
|[ Таким образом, возникла общая заинтересованность в 11 регионализации – «снизу» и «сверху».
К числу стран, в которых теория и практика регионализации имеет особенно длительную и сложную историю, относится Франция. Однако только в 1982 г., после прихода на пост президента Ф. Миттерана, регионы стали полноценными территориальными коллективами наряду с департаментами и коммунами. При этом финансовая база регионов была задумана таким образом, чтобы их бюджет наполнялся в основном из собственных источников. В 1980- 1990-х годах региональные власти действовали весьма успешно.
Реформы АТД, как правило, сопряжены с изменением механизма межрайонного перераспределения налоговых средств. Однако, как уже отмечалось в предыдущей главе, этот механизм нуждается в периодическом пересмотре, ибо в противном случае может оказаться, что «бедные» районы платят «богатым». Во Франции, например, разработаны процедуры, позволяющие передавать часть налогов в пользу преимущественно селитебных поселений, т.е. противодействовать эффекту «богатого нахлебника».
Во-первых, перераспределение части средств, поступающих от налога с оборота, в пользу селитебных коммун производится через специально создаваемые надкоммунальные объединения в соответствии с величиной этого налога на душу населения.
Во-вторых, этим объединениям передаются компетенции в области жилищного строительства и градостроительства и других важных социальных областях. Коммуны, входящие в объединение, обязуются согласовывать ставки некоторых налогов и налоговые скидки.
В-третьих, создаются механизмы перераспределения на уровне вышестоящих органов власти, например, специальные фонды, которыми распоряжаются генеральные советы департаментов. 40% фондов получают слабые коммуны, у которых налоговая база недостаточна в сравнении с потребностями, 60% – коммуны, в которых проживает часть рабочей силы, занятой на крупных предприятиях богатых коммун. При этом последним возвращается часть отчислений, если какой-либо процент работающих живет в той же коммуне. Однако поскольку отчисления в департаментский фонд рассчитываются по прогрессивной шкале, компании стремятся сократить или избежать их, разбивая производство на несколько формально независимых предприятий.
Возражая против сложившейся системы компенсаций, представители заинтересованных коммун не без основания утверждают, что более высокие налоговые поступления в бюджет индуст-
риальных коммун – не более чем возмещение их жителям за худшие экологические условия и другие неудобства.
Необходимость перераспределения налоговых поступлений ставит важную в теоретическом и практическом отношении проблему территориальной справедливости. Эта многогранная проблема включает такие аспекты, как определение приемлемых границ неравенства между территориальными коллективами и пути компенсации изначального неравенства в условиях их деятельности, права территориального коллектива и пути компенсации неравенства в распоряжении природными ресурсами и связанной с ними рентой. Важно правильно соотнести заинтересованность центра в определенных функциях территории и возражения против этого самой территориальной общности людей.
Территориальная справедливость может рассматриваться как равный доступ граждан в разных территориальных ячейках к услугам и другим благам в соответствии с потребностями (уравнительный подход). Но есть и другая точка зрения, подразумевающая некоторую степень неравенства в связи с разной эффективностью хозяйства регионов, их разным вкладом в общую копилку.
По-видимому, наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях. Наконец, при выравнивании диспропорций в условиях самоуправления нужно предусмотреть компенсацию определенным регионам за их чрезмерно узкую специализацию на какой-либо отрасли в интересах всего общества, из-за чего сужается спектр социальных ролей для человека, он лишается должного выбора профессии и путей в жизни, нередко вынужден мигрировать [Смирнягин, 1990].
В законодательстве зарубежных стран обычно предусмотрены возможности преодоления крайних проявлений эгоизма со стороны органов местного самоуправления. Например, в ФРГ городские власти в городе-крайзе или в городском объединении коммун могут принудить их администрацию согласиться со своим решением на основании «общественной целесообразности».
Во Франции имеются законодательные процедуры, позволяющие государству или районным властям вторгнуться в святая святых местного самоуправления – землепользование, объявив какую-либо зону «землями, представляющими общественный интерес», и таким образом реализовать нужный, но непопулярный проект. Одна-
ко затрагиваемым коммунам предоставляется существенная материальная компенсация, по поводу которой возможен торг.
Медленное течение реформ АТД связано и с заботой государства о преемственности его сеток, надлежащем восприятии преобразований общественным мнением, предпочтением косвенных, стимулирующих мер принудительным. Реформа АТД – сложный процесс, часто выдвигающийся в число приоритетных в политической жизни. Частично это вызвано политической заинтересованностью в стабильности АТД,, служащего основой сети избирательных округов.
Известна закономерность: чем дольше сохраняются границы округа, тем сильнее тенденция голосовать за кандидата одной и той же партии – известного в регионе политического деятеля. Во Франции до реформы избирательного закона 1986 г. насчитывалось 25 округов, границы которых не менялись по крайней мере с 1927 г. (три – даже с 1875 г.). В них, как правило, не только от выборов к выборам избирался один и тот же кандидат правой партии, но и после его смерти или ухода из политической жизни его мандат переходил к его детям или ставленникам.
|
|
|
