 |
Устойчивость и изменчивость административно-территориального деления: противоречие между стабильностью административных границ и динамизмом общественного развития
|
|
|
|
Системы АТД и местного самоуправления обладают еще большим консерватизмом, чем другие элементы государственного устройства. Всякий институт государства быстро обретает механизмы самовоспроизводства и саморазвития. Рост армии чиновников, занятых в управлении на местах, объясняется не только объективным усложнением этой сферы, развитием коммунального хозяйства, децентрализацией и расширением компетенции местного самоуправления, но и бюрократизацией многих его звеньев. Впрочем, АТД и должно быть устойчивым. Всякая его ломка чревата крупными проблемами для граждан и хозяйства.
Вместе с тем относительная неизменность АТД неминуемо вступает в противоречие с прогрессом в технологии, экономике, социальной структуре и идентичности людей. Поиск соотношения устойчивости и динамики АТД, преемственность в эволюции его сетки – непростая задача. Нарастание противоречий между стабильностью АТД и развитием общества порождается четырьмя группами проблем:
• урбанизацией и эволюцией узловых экономических районов;
• технологическим прогрессом и структурными изменениями в экономике;
• изменениями в идентичности (самосознании) и потребностях людей, их отношении к участию в управлении муниципальными делами;
• пересмотром роли государства в решении социальных проблем, появлением новых подходов в его финансировании.
В странах разных типов эти проблемы проявлялись по-разному и на разных этапах исторического развития, однако, так или иначе, они носят универсальный характер. Рассмотрим их по отдельности.
Урбанизация. Рост городов привел к возникновению огромных различий в численности населения, экономическом, а стало быть, и налоговом потенциале низовых административных единиц. В большинстве стран Запада коммуны – самые старые территориальные коллективы, где сложились многовековые традиции общинного самоуправления. Какой бы малой ни была численность населения коммуны, она, как правило,.сохраняет определенную, хотя часто и формальную самостоятельность. Права коммун на целостность их территории считаются неотъемлемыми. Территория коммуны может быть изменена лишь с согласия населения либо при одобрении вышестоящих выборных органов. Если такого одобрения нет, то необходимо специальное решение высших законодательных или исполнительных органов (например, во Франции – Государственного Совета).
|
|
|
Поэтому уже на первом этапе урбанизации- «точечного» роста городов- отток населения из сельской местности и ее обезлюде-ние привели к быстрому росту числа мелких коммун, уменьшению среднего числа их жителей, углублению разрыва между основной массой мелких сельских коммун и небольшим числом крупных и сверхкрупных городских.
До начала 1970-х годов около 80% коммун в Западной Европе насчитывали менее 5 тыс. жителей, а более 65% – менее 1000. В Бельгии более 2/3, а во Франции – более 60% коммун имеют менее 500 жителей. Велики различия и между ячейками АТД более высокого уровня. В самом крупном департаменте Нор во Франции перепись 1999 г. зарегистрировала 2555,0 тыс. жителей, в самом малом – Лозер – лишь около 73,5 тыс. Понятно, что функции формально равноправных коммун резко различаются. Более того, мелкие коммуны просто не в состоянии выполнять положенные функции без сотрудничества друг с другом или с более крупными соседями.
Для городских муниципалитетов быстрый приток населения поставил множество неотложных проблем, связанных с землепользованием, строительством дешевого жилья, инфраструктурой, общественным транспортом, требовавших крупных затрат, и поиском источников их покрытия. Концентрация рабочих мест в городах привела к появлению массовых ежедневных трудовых поездок, усугубивших финансовые трудности городов из-за так называемого «эффекта размазывания» (spill-over). Проводя большую часть дня в городе, маятниковые мигранты пользуются его инфраструктурой (например, дотируемым чаще всего городским транспортом), а налоги платят по месту жительства. В итоге расходы городского бюджета как бы «размазываются» по обширной территории, не принося ожидаемого результата.
|
|
|
На этапе субурбанизации города «выплеснулись» далеко за пределы своих официальных границ, центральные их части нередко деградировали, становясь фокусами концентрации беднейших слоев населения, иммигрантов, национальных меньшинств, молодежи, еще не нашедшей своего места на рынке труда. Более состоятельные семьи переселялись в спокойные и благополучные пригороды, что способствовало углублению финансовых трудностей муниципалитетов. Прежние административные проблемы сохранились, но, кроме того,
обострилась необходимость сложной координации деятельности коммун и даже целых провинций, чьи территории полностью или частично входят в состав единой городской агломерации или функционального узлового района.
Агломерации оказались разделены между десятками и даже сотнями административно-территориальных единиц. В метрополитен-ских ареалах Нью-Йорка и Чикаго их более 1000, Филадельфии – около 850, Питтсбурга – около 700. В среднем 33 самых крупных метрополитенских ареала США были к началу 1980-х годов раздроблены на 268 административных единиц каждый. Большой Милан включает около 600 коммун. На рис. 17 хорошо видно несоответствие административных границ Стокгольма и реальных рубежей его агломерации.
В итоге решения, принимавшиеся в одной части агломерации, могли затрагивать интересы жителей другой без их согласия. Происходило распыление средств из-за дублирования городских служб, создававшихся «для себя» в разных частях единого города, сниже-
Рис. 17. Реальные границы и административная раздробленность агломерации Стокгольма.
ние их эффективности из-за недостаточных масштабов и ограничения радиуса действия, отсутствия общегородского планирования и координации. Из-за этого, в свою очередь, углублялись различия в уровне обеспечения населения городскими службами и их качестве, нарушался баланс между потребностями населения и финансовой базой муниципалитета.
|
|
|
Кроме того, уровень обеспечения населения коммунальными услугами зависит и от того, какие политические силы находятся у власти в каждом муниципалитете, какие отношения они поддерживают с соседями, граничит ли муниципалитет с крупным или малым территориальным образованием (если с крупным, то можно подключиться к его сетям, если с малыми – приходится создавать свои). Социал-демократы и в целом левые силы были (во всяком случае, в теории) более склонны увеличивать расходы на социальные нужды, субсидировать услуги для более бедной части населения, тогда как либералы – вкладывать средства в инфраструктуру. Таким образом, и в чисто политической сфере, казалось бы, подтверждалось правило – чем больше административных единиц, тем более глубоки социальные различия.
На деле, однако, все оказывалось сложнее. Группа британских географов провела тщательное исследование зависимости бюджетных расходов английских муниципалитетов от партийного контроля над муниципалитетами, устранив при этом влияние других многочисленных факторов (демографической и социальной структуры населения и его доходов и др.). Оказалось, wo рамки, в которых муниципалитет может маневрировать средствами, чрезвычайно узки: львиную долю занимают расходы, которые практически не поддаются урезанию или объективно необходимы (ремонт школ, окончание ранее начатого строительства, выплата долговых обязательств и т.п.). Исследование показало, что победа консерваторов или лейбористов на местных выборах почти не оказывает влияния на расходы муниципалитетов на душу населения. Однако более тонкий анализ статей расходов может обнаруживать различия в распределении средств. Даже небольшие различия в нем подчас имеют значительный социальный эффект. Лейбористские муниципалитеты больше расходовали на жилье и образование, чем те, что находились под контролем консерваторов.
|
|
|
Как бы то ни было, в эпоху субурбанизации уже упомянутый «эффект размазывания» дополнился новыми аспектами: жители зажиточных пригородов, работающие в центральном ядре агломерации, превратились для его властей в богатых нахлебников, по-
скольку пользовались всеми благами, оплачиваемыми муниципалитетом, не компенсируя это своими налогами. Правда, поездки жителей пригородов в центр способствуют росту оборота расположенных там предприятий торговли и сферы услуг, а тем самым и росту взимаемых городскими властями налогов. Тем не менее, по подсчетам американских специалистов, каждый житель пригородов, приезжающий на работу в Нью-Йорк, «стоил» его муниципалитету ежегодно 21 тыс. долларов, а в Вашингтоне – 23 тыс. [Шоми-на, 1986].
Не избежала подобных проблем и Западная Европа. Агломерация Брюсселя расположена в трех районах, фактически превратившихся в субъекты федерации, – двуязычном районе Брюссель, состоящем из 19 коммун и охватывающем историческое ядро города, Фландрии и Валлонии. Более половины занятых в районе Брюссель ежедневно приезжают из-за его пределов.
Население Брюсселя долгое время сокращалось за счет выезда в пригороды наиболее состоятельной его части, в том числе многочисленных чиновников, занятых в руководящих органах Европейского Союза и НАТО. В столице концентрируются мигранты (их доля возросла с 16,1% в 1971 г. до более чем 30% в конце 1990-х), преимущественно из стран Магриба и Турции, и другие малоимущие слои. В результате и средний, и медианный доход на душу населения относительно среднего по стране неуклонно уменьшался (в 1975 г. – соответственно 117,5 и 105,4%, в 1989-м – 103,8 и 97,3%). Одновременно дальние пригороды, особенно на юге агломерации, в Валлонии, становились еще богаче. В то же время душевые расходы брюссельских коммун, более чем на 1/3 финансировавшиеся за счет коммунальных налогов, были на 40% выше, чем в Валлонии, и на 70% – чем во Фландрии. Уровень коммунальных налогов в районе Брюссель намного выше, чем на периферии агломерации (рис. 18 и 19).
Проведенный нами анализ эволюции доходов населения, уровня местных налогов – подоходного и на недвижимость – с 1970 по 1990 г. в 59 коммунах Брюссельской агломерации показал растущую поляризацию доходов и уровня коммунального налогообложения. Усиление роли провинции Брабант – промежуточного административного уровня между все более усиливавшимися районами и коммунами (провинции не являются в Бельгии территориальными коллективами) – могло бы стать выходом из положения. Однако из-за извечной напряженности в отношениях между франко- и нидерландоязычной общинами провинция была разде-
|
|
|
Рис. 18. Доход на душу населения в Брюссельской агломерации в 1978 г. (о) и 1988 г. (6} (франков, в ценах 1971 г.).
Рис. 19. Часть подоходного налога на физических лиц, налагаемая коммунами в 1981 г. (а) и 1988 г. (ff).
лена между районами Фландрия и Валлония. В этих условиях выходом может стать сочетание дальнейшей децентрализации – ослабление роли центрального правительства наряду с укреплением «Европы регионов» и функций Брюсселя как столицы ЕС.
Субурбанизация на фоне консерватизма сетки АТД закрепила социальную сегрегацию. Во многих штатах США минимальный порог для образования территориального коллектива – всего 500 жителей. До 1900 г. города могли довольно легко расширяться за счет сельских территорий, и в этом были заинтересованы фирмы по торговле недвижимостью и строительные компании. Однако затем жители богатых пригородов захотели оградить себя от социальных катаклизмов городских центров и сохранить низкие налоги, и законодатели практически всех штатов приняли нормы, резко затруднившие рост городских территорий. К ним могут быть относительно легко присоединены лишь территории вдоль автострад или вокруг обслуживающего их аэропорта. Поэтому городские территории росли очень медленно и нередко приобретали причудливую, с отростками и эксклавами форму. В соответствии с законодательством многих штатов изменение административных границ происходит лишь после одобрения большинством населения на референдуме.
Администрации богатых пригородов принимают всевозможные меры, чтобы сохранить качество жизни и предотвратить проникновение на их территории бедных слоев населения, что неминуемо приведет к снижению цен на недвижимость. Так, в части штата Коннектикут, входящей в агломерацию Нью-Йорка, 75% земли входят в зону, в которой можно продавать участки не менее чем в 1 акр. Нередко регламентируется также характер застройки, чтобы удорожить ее стоимость. Казалось бы, разумный принцип приближения средних школ к жилью приводит к воспроизводству социальной и расовой сегрегации, с чем без особых успехов пытались бороться, составляя такие маршруты подвоза учеников автобусами, которые охватывали «белые» и «черные» кварталы (таунши-пы) [Сох, 1973; Short, 1993; Taylor and Flint, 2000].
В бывших социалистических странах также возникло несоответствие между подлинными размерами города и его официальными границами. Но вопрос решался относительно просто: время от времени принималось постановление о расширении городской территории. Так, территория Москвы была резко увеличена в 1960 г., когда ее рубежи были раздвинуты до строившейся Московской кольцевой автодороги (МКАД) и в них включены несколько городов Московской области и обширные сельские пространства. В 1984 г.
Москва протянула свои «щупальца» вдоль некоторых магистралей уже и за МКАД, хотя новое увеличение ее площади вызвало неодобрительные отзывы многих специалистов, полагавших, что следовало более интенсивно использовать городскую территорию путем выноса непрофильных для столицы предприятий, складов, замены высоковольтных ЛЭП подземными кабелями и т.п. Расширение территории города повлекло за собой дальнейшее увеличение протяженности коммуникаций, затрат времени москвичами на поездки к месту работы, сокращение лесопаркового защитного пояса. Это решение трактовалось как победа лобби столичного строительного комплекса: проще и дешевле вести поточное строительство жилья «в чистом поле», чем маневрировать на ограниченных площадках, оставшихся внутри города.
На современном этапе «контрурбанизации» дисперсность размещения населения и рабочих мест еще более возрастает. Все более ценятся качество окружающей среды, особенности городской среды, характерные для малого города. Постиндустриальная экономика вызвала резкое увеличение доли рабочих мест на мелких предприятиях в сфере услуг, в том числе особенно в так называемых производственных – в консалтинге, дизайне, рекламе, маркетинге, аудите, связанных телекоммуникационными сетями, и даже на дому. Эпицентры экономического роста сместились в удобно расположенные малые города и сельские поселения, а также в деловую часть некоторых крупнейших («мировых») городов – центров управления глобализирующейся экономикой.
Все это, с одной стороны, затруднило, а с другой – сделало менее актуальным или, во всяком случае, сильно изменило потребности в координации деятельности сотен и тысяч коммун, входящих в узловые районы вокруг крупных городов. Более того, изменения в социальной структуре жителей и их ментальное™ сделали стратегическое планирование в рамках обширных территорий политически неприемлемым.
Технологический прогресс и структурные изменения в экономике. Мы начали рассмотрение противоречий между тенденциями общественного развития и стабильностью АТД с урбанизации, но очевидно, что характер расселения на каждом историческом этапе связан с экономическими сдвигами и технологическими инновациями в промышленности, на транспорте, в связи, торговле.
На раннем этапе урбанизации систему поселений в густонаселенных районах Европы связывали пассажирское железнодорож-
ное сообщение и трамвай. Так, территория Бельгии была пронизана трамвайными линиями, в том числе междугородними, что позволило рабочим жить в небольших городах и сельской местности и сохранило традиционную планировку городов с односемейными домами в двух-трех уровнях, окруженными небольшими участками. С этим связана и приверженность бельгийцев сохраняющимся веками мелким коммунам. Однако в большинстве стран именно на этом этапе урбанизации росли крупные городские промышленные агломерации. В промышленности ведущую роль играли крупные предприятия, поскольку большая единичная мощность агрегатов, например в черной металлургии, обеспечивала высокую экономическую эффективность.
На ход более поздних этапов урбанизации огромное влияние оказала автомобилизация, позволившая значительно отдалить жилье от рабочих мест, вынести за границы крупных городов торговые и развлекательные центры, изменившая модели потребления и образ жизни в развитых странах. В Центральной и Восточной Европе, в том числе в России, автомобилизация началась гораздо позднее и в меньших масштабах. Производственная и территориальная концентрация промышленности была выше, что, наряду с другими важными причинами, способствовало продолжению роста «точечных» крупных городов, укреплению структур типа «центр – периферия» в АТД.
Современное развитие телекоммуникаций еще больше ослабляет зависимость между размещением фокусов экономической жизни и расселением.
Изменения в идентичности и потребностях людей и их отношении к участию в управлении муниципальными делами. Чувство единства интересов, принадлежности к территориальной общности жителей страны, района, города, местности – одна из основ местного самоуправления, причем ее роль возрастает. От нее зависит заинтересованность в местном самоуправлении, легитимность, а следовательно, и эффективность деятельности администрации. Для нынешней ситуации в развитых странах характерны три тенденции.
Растущий индивидуализм, вызывающий отчуждение людей от крупных административных единиц, стремление отгородиться от «чужих» проблем границами своих коммун. Представители среднего класса стремятся жить в изолированных, социально однородных и строго контролируемых ими общинах. Крайним выражением такого подхода стали так называемые gated communities («общины за воротами») в США – огороженные со всех сторон поселения,
в которые не только ограничивается доступ посторонних (например, нельзя въезжать на джипах), но регламентируются многие аспекты повседневной жизни. Их жители выступают резко против каких-либо проектов, не связанных с обслуживанием их непосредственных нужд – от промышленных предприятий до торговых центров. Побеждает психология NIMBY- «not in my backyard!» («только не на моем дворе!»). Людей все чаще волнует, что делается в их квартале (neighborhood), а до города в целом с его сложными проблемами, бедными и бездомными, автомобильными пробками и неадекватной инфраструктурой им мало дела. Этому же способствуют сдвиги в технологиях предоставления традиционных муниципальных услуг, их передача частному сектору. Другой стороной медали является рост интереса обитателей изолированных общин к деятельности низовой административной единицы (более активное участие в выборах и т.п.); рост этнического и регионального самосознания и усиление региональной идентичности часто в ущерб национальной (государственной), способствующей регионализации,
Пересмотр всего комплекса отношений между человеком и местной администрацией. Правам личности все чаще отдается приоритет в сравнении с интересами территориальной общности.
Потребности людей растут и, что особенно важно, постоянно диверсифицируются. Органы власти на разных уровнях, как правило, неспособны быстро и адекватно реагировать на изменения в потребностях. В эпоху «государства всеобщего благосостояния» на Западе и при социализме в Центральной и Восточной Европе они взвалили на себя ответственность за многие сферы жизни общества, и бремя расходов оказалось чаще всего непосильным. Социальные программы и деятельность коммунальных служб приносились в жертву интересам политиков и партий, падала их эффективность. Ныне предполагается, что слишком сильная финансовая зависимость местного самоуправления от центральной власти, с одной стороны, и людей от государственных органов – с другой, подавляет местную и частную инициативу, общественную самоорганизацию (низовую демократию). В деятельности местного самоуправления, в частности в городах, упор переносится от прямого контроля над деятельностью разных коммунальных служб на создание необходимых условий для проявления частной или групповой инициативы в соответствующих сферах и регулирование рынка услуг. Это создает предпосылки для уменьшения занятых в управлении и роли местных властей
вообще и опять-таки повышает жизнеспособность, казалось бы, раньше обреченных мелких коммун.
Таким образом, суть проблемы адаптации АТД к социальным изменениям заключается в том, что пространство деятельности людей в ходе быстрого технологического прогресса непрерывно меняется.
Это касается всех его пространственно-временных циклов – ежедневных (поездки на работу), еженедельных (проведение уикэнда, поездки во второе жилище), жизненных (переезды, связанные с изменениями в семейном положении) и др. Имея в виду возрастающую роль телекоммуникаций, американский географ Б. Берри назвал наше время эпохой телемобильности. Следовательно, модифицируется территориальность людей- самоидентификация с конкретным местом жительства, населенным пунктом, районом, их заинтересованность в местном самоуправлении.
Пространство деятельности, в котором протекают процессы социализации, социального воспроизводства людей, в котором они выступают как потребители товаров, услуг, городской среды, – это и есть территориальная основа демократического участия в управлении. Система административных границ, унаследованных от прошлых исторических эпох или созданных на основе технических и бюрократических критериев оптимального административного районирования, отстает от технологических и социальных изменений – они либо гораздо уже пространства деятельности (как в крупных городах в период субурбанизации), либо шире его. В этом состоит определенная угроза демократии, социальной устойчивости общества.
Поэтому вполне естественно, что мысль специалистов по территориальному управлению и особенно географов долгое время была направлена на то, чтобы в максимально возможной степени совместить функциональные границы городских узловых районов (границы де-факто) с границами административных единиц (де-юре). Выдающийся шведский геофаф Т. Хагерстранд предложил приблизить административные границы к рубежам пространства деятельности людей, а точнее – пространственно-временных циклов, из которых складывается их жизнь. На этих идеях была основана американская концепция стандартного метрополитенского статистического ареала (СМСА), ограничивающего зону, в которой не менее 15% самодеятельного населения работает в центральном городе. На них ориентировалась реформа АТД в Великобритании, предпринятая в 1974 г. -
одна из самых радикальных в Европе. Наконец, на нее во многом опиралась теория административного районирования в СССР и многих других бывших социалистических странах.
Однако сразу выявились трудности применения этого подхода:
невозможность постоянного приспособления административных границ к реальным социальным рубежам, трудности в выборе критериев их определения. Действительно, если взять критерий СМСА, 15% самодеятельного населения – это очень небольшая его часть, и к тому же оно составляет только 40-60% всех жителей. Пространственно-временные циклы, связанные с ежедневными поездками на работу, – важная часть деятельности населения, но далеко не единственная. Иными словами, жизненное пространство большинства населения агломерации много уже границ СМСА.
Если придерживаться двухзвенного административного деления, то можно взять за основу его границ два вида деятельности населения – например, трудовую и потребление товаров и услуг – но каких? Безусловно, можно выбрать некие более или менее естественные лимиты, связанные с различными потребностями человека – например, трудовые поездки обычно сходят на нет за пределами изохроны двухчасовой доступности; продукты питания, предметы первой необходимости приобретаются невдалеке от дома, школы также не могут быть расположены слишком далеко от места жительства и т.д. Но каким потребностям отдать приоритет – не вполне ясно.
Другой подход к определению административных границ – выделение примерно одинаковых и «оптимальных» по численности населения территориальных ячеек, но его применение наталкивается на ту же проблему поиска критериев.
В большинстве европейских стран в основном сохраняется АТД, сложившееся в результате волны реформ АТД, прошедших по всей Европе в 1970-х – начале 1980-х годов. Некоторые обусловившие их факторы актуальны и сегодня.
|
|
|
