Россия: геополитические потрясения и водны административных реформ

Для эволюции АТД России характерно чередование периодов стагнации, реформ, как правило, весьма радикальных, проводившихся «сверху», резко и внезапно, без серьезной подготовки общества, и контрреформ [Анимица, Тертышный, 1998]. Эти реформы были связаны:

• прежде всего с геополитическими изменениями, «пульсацией» территории страны – почти неуклонным ее расширением на протяжении XVIII-XIX вв., сокращением в первые годы советской власти и последующим частичным восстановлением в результате гражданской и Второй мировой войны, а также освоением редкозаселенных территорий на севере и востоке;

• с изменениями идентичности этнических групп в стране, ставшей многонациональной еще в XVI в., внутренней национальной политики государства. Она, в свою очередь, переплеталась с внешней политикой и геостратегией, поскольку Россия была отделена от других центров силы широкими «проливами» с этнически пестрым населением, в пределах которых «меандрировали» государственные границы, разделявшие близкородственные группы;

• с каждым новым витком направляемых сверху экономических реформ, призванных в очередной раз попытаться догнать передовые страны в уровне развития технологии и производства, прежде всего во имя повышения боеспособности вооруженных сил;

• с изменениями политического режима – волнами либерализации, сменявшимися периодами реакции, сильно влиявшими на организацию местной власти и особенно развитие местного самоуправления.

В этом параграфе рассматриваются главным образом изменения собственно АТД в увязке с организацией местной власти и самоуправлением без учета многочисленных и важных изменений в числе, составе и статусе «национальных» территориальных единиц, хотя отделить эти изменения можно только условно.

Допетровская история местного самоуправления и административно-территориального деления

Российское местное самоуправление имеет почти столь же длительную историю, как и западноевропейское'. его истоки восходят к феодальным городам-республикам Новгороду и

Пскову (XI-XII вв.), государственное устройство которых было сходным с другими европейскими вольными городами. В этих республиках вече, в котором могли участвовать только свободные горожане, избирало должностных лиц и самого князя. Собственно города состояли из концов (районов), которые, в свою очередь, делились на улицы и сотни. Каждый конец пользовался значительной степенью самоуправления, и его жители избирали своих представителей.

Русские земли пользовались немалой автономией вплоть до XVII в. Центральная власть и сословия взаимодействовали через сословно-представительные учреждения – земские соборы. К XVI в. сформировались уезды – наиболее значимые ATE, делившиеся на волости. Однако единой системы АТД не было, поскольку земли (княжества) складывались, как и в Западной Европе, на протяжении веков из системы вассальных владений.

Новые административные единицы возникали на территориях, отвоеванных у Золотой Орды и ее наследников. В результате княжества резко различались по территории и населению, имели причудливые, неудобные границы, множество «островков» – экс-клавов, удаленных от основной территории порой на сотни километров. Главной задачей выборных лиц было распределение налоговых платежей, оброка и повинностей.

29'

Реформы Ивана Грозного (1547-1584) способствовали формированию централизованного государства. Были организованы земства, задачей которых было не столько самоуправление, сколько исполнение указов свыше. Но города могли пользоваться определенной автономией, откупившись от власти особым («посошным») ежегодным налогом. В годы опричнины – террора против всех, кого можно было подозревать в стремлении к некоторой самостоятельности – прогрессивные начала реформ были выхолощены. Канун Смутного времени характеризовался борьбой земского начала против активных тенденций к централизации, исходивших от царской администрации.

В период войн против иноземных захватчиков и гражданских конфликтов в Смутное время земства стали практически единственной реальной политической силой в России и возглавили борьбу за воссоздание российского государства. На общенациональном Земском соборе в 1613 г. был избран первый царь из династии Романовых. Однако в дальнейшем укрепление абсолютизма привело к постепенному сокращению роли земств и переходу к бюрократическому государственному управлению территориями через воевод и систему приказов (министерств). Тем не менее ростки местного самоуправления не были полностью уничтожены. Разверсткой и сбором податей по-прежнему занимались выборные местными сообществами лица.

Реформы Петра I

Основы современного АТД России были заложены Петром I, упразднившим прежние феодальные территориальные единицы. Целью петровских реформ была дальнейшая централизация управления государством и концентрация власти в руках монарха. В 1708 г. Петр образовал восемь огромных генерал-губернаторств (почти столько же, сколько сейчас федеральных округов). Однако довольно быстро оказалось, что столь крупными территориальными единицами трудно управлять, и еще при жизни Петра они были разделены. В 1719г. число губерний было увеличено до 11, сами они разделены на провинции (их насчитывалось 47, затем 50), а позже – на дистрикты. В 1713 г. при назначаемых царем губернаторах, в чьи функции входили как гражданское управление, судебное производство, так и командование всеми войсками на территории губернии, были учреждены избиравшиеся дворянами 8-12 постов ландратов, просуществовавшие, однако, только до 1719 г.

При Петре I была изменена и система городского управления.

В отличие от Западной Европы, русский город был прежде всего государственной крепостью и средоточием функций управления, поэтому и управление им организовывалось «сверху» [Анимица, Тертышный, 1998]. К исходу Петровской эпохи (1718-1724) в российских городах по остзейскому образцу были созданы магистраты, избиравшиеся на посадских сходах и заведовавшие делами торгово-промышленного населения. Нечего и говорить, что все «подлое» население, занятое по найму или на черных работах, в выборах участвовать не могло. В задачи магистратов входило также составление «описаний» (переписей) городов и промыслов. Мирские сходы в городах занимались разверсткой податей.

В 1727 г. число и границы губерний были уточнены, а магистраты переданы в подчинение губернаторам. Некоторые изменения в сетку АТД вносились и позже, вплоть до знаменитой екатерининской реформы 1774-1775 гг. Ее целью было расширение прав территориальных органов управления и вовлечение в их деятельность местного дворянства.