Преобразования Екатерины II

Реформа Екатерины II оказала огромное влияние на государственное устройство России. Были разработаны достаточно четкие критерии деления страны на губернии и уезды, учитывавшие расселение, интересы обороны, состояние экономики и транспорта. Специальные комиссии готовили доклады по границам и устройству каждой будущей губернии, «защищавшиеся» на заседаниях под председательством самой императрицы. Поэтому с осуществлением реформы не спешили – оно растянулось до 1785 г. Было установлено, что численность населения губерний должна быть от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20-30 тыс. Губернские и другие административные центры должны были иметь хорошую транспортную доступность из столицы, что было призвано способствовать эффективной прямой и обратной связи и облегчать мобилизацию в случае войны. Многие губернии оказались вытянутыми вдоль Волги, игравшей в то время роль незаменимой транспортной магистрали.

Созданные еще в XVIII в. губернии в центральной части страны, коренной России, просуществовали вплоть до преобразований после революции 1917 г. Более того, даже нынешние границы областей нередко следуют рубежам, начертанным более двух веков назад. Установлено, что 54% границ областей Центрального района повторяют губернские границы. Они устоялись в сознании насе-

ления, закреплены в системе расселения, дорожной сети и даже в экологическом каркасе территории – ведь пограничные между областями зоны отличаются разреженностью дорожной сети и пониженной освоенностью. Все это в немалой степени результат всегда свойственной России высокой централизации, способствовавшей росту прежде всего административных центров, значительно опережавших остальные города [Лаппо, 1997], и формированию вокруг них узловых районов, господству структур «центр-периферия».

По екатерининскому закону, в стране было установлено двухчленное АТД «губерния-уезд», причем управление всеми учрежденными губерниями было организовано по единому образцу. Всего к 1785 г. насчитывалось 41 наместничество (так поначалу назывались новые губернии), 3 губернии и одна область на правах наместничества.

К 1796 г. число губерний возросло до 51. Губернаторы по-прежнему назначались высочайшим указом и могли участвовать в работе Сената с правом голоса. Впервые перед местным управлением была поставлена задача не только быть проводниками указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги – строить больницы, богадельни, школы и т.п. Часть состава губернских учреждений выбиралась по сословиям – именно с екатерининской реформы в России стали возрождаться земства.

Города впервые стали самостоятельными административными единицами, в них при назначаемых городничих снова появились выборные, хотя и подконтрольные, магистраты, избиравшиеся купечеством и мещанством. Изданная в 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», установившая понятие городского общества, стала первым законом о местном самоуправлении. В эти общества включались жители города вне зависимости от сословной принадлежности. Критериями служило постоянное проживание в городе, владение недвижимостью, занятие торговлей или ремеслом или служба в учреждении. Городское общество получило право избирать (хотя и по высокому имущественному цензу и под строгой опекой правительственных чиновников) собрание городских обывателей, действовавшее наряду с магистратами. Городам было предписано иметь планы застройки, угверждавшиеся императрицей.

Павел I инициировал новый виток укрупнения губерний, однако его наследник Александр I восстановил с некоторыми изменениями екатерининскую сетку АТД. Она менялась в основном на периферии империи, и в целом число губерний медленно увеличивалось.

Конец XIX – начало XX в.:

Реформы и реакция

Новый виток реформ последовал вскоре после прихода к власти Александра II и был органически связан с освобождением крестьян. Они были подготовлены бурными дискуссиями в российском обществе и распространением идей общественного самоуправления и земства как его специфической российской формы.

Знаменитый закон 1861 г., отменявший крепостное право, содержал нормы об организации крестьянского самоуправления на уровне села и волости, которые отныне управлялись лицами, избранными на сходах – в селах непосредственно, в волости – делегатами от каждых 10 дворов. Волостной старшина и волостное правление занимались не только разверсткой податей и рекрутским набором, но и вопросами призрения, землепользования, благоустройства, другими хозяйственными делами и даже обладали некоторыми полицейскими функциями.

1 января 1864 г. Александр II подписал Положение о губернских и уездных учреждениях. Для своего времени оно было весьма передовым.

Впервые земские учреждения стали самостоятельными в рамках своих полномочий общественными институтами, а не частями аппарата государственного управления. Губерния и уезд стали равноправными в пределах своих компетенции, а не соподчиненными территориальными единицами.

Положение основывалось на принципе всеобщего, а не сословного представительства. Все гласные (депутаты) губернских и уездных земских собраний были выборными, правда, в результате не прямого, а многоступенчатого косвенного голосования от трех курий – землевладельцев, преимущественно дворян, городских обывателей, главным образом, купечества, и сельских крестьянских общин. Право голоса имели лица не моложе 25 лет.

Хотя деятельность земств достаточно плотно контролировалась властями (губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездной и губернской земских управ – исполнительных органов, решения по ряду вопросов, особенно финансовых, требовали утверждения государственными чиновниками), полномочия земств были весьма обширны, и круг их постоянно расширялся, достигнув к началу XX в. 25 сфер деятельности. Наиболее значительных успехов земства достигли в развитии народного образования и здравоохранения; в их работе принимало участие много подвижников-сторонников идей служения народу, про-

светительства, гражданской активности. Они видели в создании земств важный шаг к принятию либеральной конституции и демократизации всего российского общества. Появились высокопрофессиональные специалисты в местном управлении [Зубов, 1998].

В июне 1870 г. было принято новое и в целом прогрессивное Горо-довое положение, развивавшее зачатки самоуправления в городах. Оно также основывалось на принципе всеобщего, а не сословно-корпо-ративного представительства, разделения распорядительной и исполнительной властей, создав условия для подъема промышленности и городского коммунального хозяйства. Серьезными недостатками Положения были не только значительный имущественный (налоговый) ценз, но организация выборов городских дум по трем разрядам, определявшимся по ранжированному списку плательщиков городских налогов. Немногочисленная группа наиболее состоятельных лиц, уплачивавшая треть всей суммы, получала право избрать треть гласных; те, кто внес в городскую казну следующую треть, также имели право делегировать треть гласных и т.д. В результате абсолютное большинство горожан было лишено всякого представительства – не только наемные рабочие, число которых быстро росло, но и социально активные слои интеллигенции. Однако набор компетенции городских дум и управ постоянно ширился.

Как всегда бывало в России, за волной реформ после убийства Александра II народовольцами 1 марта 1881 г. последовал период реакции. Новые законы, принятые Александром III в 1889-1892 гг., значительно урезали права местного самоуправления и были направлены на их превращение в исполнительные придатки администрации губернаторов. Земские служащие стали государственными, и им были присвоены чиновничьи чины (весьма низкие). Соответственно губернатор мог отныне назначать и смещать земских служащих, приостанавливать решения земских собраний и т.д. В городах налоговый ценз был заменен драконовским имущественным: право избирать городские думы имели менее 1% горожан. Сократилась их свобода в распоряжении своими бюджетами. Решения дум вступали в силу только после их утверждения губернатором или министром внутренних дел. Губернатор мог отдать распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом. Земские собрания и городские думы рассматривались правительством как звено государственного управления и все больше превращались в простых исполнителей принятых им решений [Анимица, Тертышный, 1998].

Единой общегосударственной системы земств так и не было создано. Проект закона о земстве после долгих мытарств в Думе зас-

трял в Государственном Совете. Земские учреждения отсутствовали в волостях. В Сибири, пограничных и отдаленных губерниях земств не было вообще. Думы значительных городов безуспешно ходатайствовали о придании своим поселениям статуса уездных земств, ссылаясь на почти полное отсутствие своих представителей в губернских собраниях и явно недостаточное – в уездных. Исключительно негативную роль сыграло стремление правительства любой ценой сохранить господство дворянского сословия в земских собраниях.

Вместе с тем в России возникла самобытная система местного самоуправления и административно-территориального деления, основанная на глубоких исторических традициях, хотя российское общество не смогло (не успело?) реализовать заложенный в ней потенциал демократического развития. Одним из несомненных достоинств этой системы была гибкость – учет этнических и культурных особенностей населения, сложившихся в специфических географических условиях структуры хозяйства и т.д.