Государственные органы и органы

Местного самоуправления — субъекты

Налогового права

Субъектами налогового права России являются госу­дарственные органы и органы местного самоуправления. Ц. А. Ямпольская справедливо отмечает особенность госу­дарственных органов, заключающуюся прежде всего в том, что для осуществления функций государства они распола­гают такими средствами и возможностями, которых не имеет никакая другая организация. Эти средства обычно в юридической литературе обозначаются терминами «вла­стная сила», «властное полномочие» и т. п. Властное пол­номочие представляет собой особую форму организующей деятельности государства, одну из многообразных форм этой деятельности. Властное полномочие самого государ­ства фактически складывается из ряда неразрывно свя­занных между собой элементов, среди которых наиболее важное значение имеют, безусловно, следующие: а) изда­ние государством велений — правовых актов, обязатель­ных для всех граждан и их организаций; б) защита этих велений от нарушений при помощи принудительной силы государства; в) обеспечение выполнения велений государ­ства мерами воспитания, убеждения, поощрения; г) финан­совое обеспечение выполнения государственных велений¹.

Именно наличие властного полномочия дает возмож­ность государственному органу выступать от лица госу-

¹ См.: Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 13, 17—20.

§ 5. Государственные органы и органы местного самоуправления 219

дарства. Каждая группа государственных органов, в том числе и органов, участвующих в налоговых отношениях, осуществляет властные полномочия в характерных для нее юридических формах. Особенность властных полномочий государственных органов, являющихся субъектами нало­гового права, состоит в том, что данные полномочия со­пряжены с ограничением в рамках закона, прежде всего, имущественных прав граждан и их организаций. Это на­глядно проявляется при реализации таких полномочий налоговых органов, как наложение ареста на имущество налогоплательщика, взыскание недоимки по налогам и пени в порядке, установленном НК РФ.

В зависимости от выбираемого критерия органы госу­дарственной власти могут быть классифицированы различ­ным образом. Установленное ст. 1, 5 Конституции РФ фе­деративное устройство нашего государства дает первое ос­нование для классификации государственных органов. По уровню своей деятельности органы государственной влас­ти делятся на федеральные органы и органы государствен­ной власти субъектов РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Россий­ской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Участни­ками налоговых отношений в Российской Федерации мо­гут быть государственные органы, представляющие лишь первые две из названных ветвей власти¹.

Органы исполнительной власти, в свою очередь, могут быть классифицированы следующим образом: 1) органы, осуществляющие руководство и координацию на опреде­ленном уровне управления, иными словами, — органы об­щей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, гла­вы исполнительной власти и правительств субъектов РФ); 2) органы отраслевого регулирования (являются нетипич­ными участниками налоговых отношений); 3) органы меж-

¹ В тех редких случаях, когда суды фактически становятся участниками налоговых отношений (контроль за уплатой госу­дарственной пошлины), они реализуют полномочия, свойствен­ные исполнительным органам власти.

Глава 6. Субъекты налогового права

отраслевой координации и функционального регулирова­ния (Министерство финансов РФ, федеральные внебюджет­ные фонды); 4) органы, выполняющие специальные функ­ции, как то: контрольные, разрешительные (например, таможенные органы); 5) вспомогательные органы (межве­домственные комиссии).

В налоговых отношениях весьма велика роль функцио­нальных и контрольных органов, хотя, конечно, органы общей компетенции также являются непременными учас­тниками названных отношений. Существуют различные характеристики функциональных органов. Их специфика проявляется наиболее наглядно при сопоставлении после­дних с органами отраслевого управления. Особенности функциональных органов заложены в характере осуще­ствляемой ими управленческой деятельности и способах ее реализации. Отличительным признаком, позволяющим отделить функциональные органы от отраслевых, являет­ся осуществление межотраслевых функций. Функциональ­ные органы создаются для обеспечения в масштабе России согласованной работы всех отраслевых органов, для конт­роля под соответствующим углом зрения деятельности различных организаций и граждан. Таким образом, коор-динационно-регулирующий, межотраслевой, а также кон­тролирующий характер деятельности является тем специ­фическим признаком, который отличает функциональные органы от отраслевых¹. Известно, что отраслевые органы, как правило, осуществляют непосредственное оперативное управление определенным кругом объектов, связанных с данной отраслью управления и находящихся в их подчи­нении. Функциональный орган в отличие от них распрос­траняет свою деятельность на все отрасли экономической жизни, но не имеет полномочия по непосредственному оперативному руководству деятельностью организаций. Здесь имеется в виду подчинение лишь в каком-либо спе-

¹ См.: Айвазян Г. А. Правовые основы организации и деятель­ности финансовых органов в СССР: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1977. С. 41—43.

§ 5. Государственные органы и органы местного самоуправления 221

циальном отношении*. В этом заключается одна из наибо­лее существенных сторон различия между функциональ­ными и отраслевыми органами.

В публикациях по налоговому праву справедливо отме­чалась та важная роль, которую играют функциональные органы, участвуя в налоговых отношениях. Однако спе­цифика органов налогового контроля, как и других орга­нов специальной компетенции, не всегда достаточно четко раскрывается в юридической литературе. В. И. Гуреев, на­пример, пишет: «...посредством налогового контроля про­веряется законность и целесообразность осуществляемой деятельности, своевременность уплаты налогов, сборов пошлин и других платежей в бюджеты разных уровней... Таким образом, — заключает В. И. Гуреев, — контроль в налоговой деятельности — это метод руководства компе­тентного органа государственного управления за соблюде­нием налогоплательщиками требований налогового зако­нодательства»². С вышеприведенными утверждениями и с подобным подходом к проблеме в целом нельзя согласить­ся. Ни глава 5 НК РФ, регулирующая полномочия налого­вых органов, ни иные акты законодательства о налогах и сборах не дают оснований делать выводы о том, что ука­занные субъекты налогового права правомочны контроли­ровать целесообразность деятельности налогоплательщи­ков и налоговых агентов. Подобные полномочия не харак­терны для функциональных и контрольных органов. Неуместным по этой причине выглядит и определение на­логового контроля как «метода руководства».

Таким образом, важнейшим моментом, на котором сле­дует делать акцент, при характеристике государственных органов как субъектов налогового права, является функ­циональный характер их полномочий. В налоговых отно­шениях наличие прав у уполномоченного субъекта власти не предполагает непосредственного оперативного руковод­ства деятельностью граждан или организаций. Когда в

¹ См.: Административное право / Под ред. А. Е. Лунева. М., 1970. С. 122.

² Гуреев В. И. Российское налоговое право. С. 196.

Глава 6. Субъекты налогового права

налоговом праве речь идет о подчинении, как правило, имеется в виду подчинение лишь в каком-либо специаль­ном отношении (функциональное подчинение).

Несколько обособленное место среди участников нало­говых отношений занимают органы местного самоуправ­ления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя­тельно, органы местного самоуправления не входят в сис­тему органов государственной власти. В силу ч. 1 ст. 132 Основного Закона органы местного самоуправления само­стоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные воп­росы местного значения. Высокая степень независимости местного самоуправления, закрепленная Конституцией РФ, различным образом оценивается в юридической науке. В ряде работ ранее высказывалось мнение о том, что отно­шения, касающиеся местных финансов, не могут быть включены в сферу регулирования финансового права и соответственно права налогового¹. Представляется, что нет оснований для исключения отношений по аккумулирова­нию денежных фондов местного самоуправления через на­логи и сборы из сферы регулирования налогового права.

В силу п. «и» ст. 72 Конституции РФ установление об­щих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Кроме того, именно федераль­ное законодательство (НК РФ) определяет виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, устанавлива­ет основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате любых нало­гов и сборов, решает иные основные вопросы регулирова­ния налоговых отношений (ст. 1 НК РФ). Пункт 4 ст. 12, ст. 15 НК РФ непосредственно определяют порядок уста­новления местных налогов и сборов и закрепляют их пере-

¹ См.: Карасева М. В. О предмете финансового права на совре­менном этапе // Государство и право. 1997. № 11. С. 22—31.

§ 5. Государственные органы и органы местного самоуправления 223

чень. Пункт 5 ст. 12 НК РФ указывает, что не могут уста­навливаться региональные или местные налоги или сборы, не предусмотренные НК РФ. Таким образом, действующее законодательство не позволяет делать выводы о каком-либо обособленном правовом регулировании местного налогооб­ложения. Следует также добавить, что было бы совершен­но безосновательным ограничивать сферу регулирования финансового и соответственно налогового права исключи­тельно отношениями, связанными с государственной фор­мой собственности. Государственная власть и местное само­управление — это лишь различные формы «публичности». Ю. А. Тихомиров отмечает: «Самоуправление... по нашему убеждению, является перспективной формой демократиза­ции и формирования новой «публичности», когда органи­чески сливаются интересы личности, коллектива и обще­ства»¹. М. В. Баглай пишет еще более категорично: «Мест­ное самоуправление не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов РФ»². В связи с этим есть все основания утверж­дать, что муниципальная собственность (наряду с государ­ственной) — это разновидность публичной собственности. Такой же точки зрения придерживается ряд ученых³.

Таким образом, нет необходимости пересматривать ус­тоявшийся взгляд на предмет налогового права. Местное налогообложение попадает в сферу его (налогового права) регулирования. Известно, что предмет регулирования, в свою очередь, определяет перечень и виды субъектов соот­ветствующего правового образования. Сказанное подразу­мевает рассмотрение органов местного самоуправления (муниципальных органов) в качестве субъектов налогово­го права России.

¹ Тихомиров Ю. А. Публичное право. С. 121.

² Баглай М. В. Указ. соч. С. 137.

³ См.: Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования от­ношений собственности и новый Гражданский кодекс // Граж­данский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. па­мяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 226.

Глава 6. Субъекты налогового права

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»¹ органы местного самоуправления подразделяются на выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии с ус­тавами муниципальных образований (ст. 14). В силу гла­вы 6 данного Закона выборными органами местного само­управления могут являться, в частности, следующие: 1) представительный орган местного самоуправления (об­разуется в обязательном порядке, в отдельных поселени­ях его полномочия может осуществлять непосредственно собрание (сход) граждан); 2) глава муниципального обра­зования и местная администрация. Представительный орган местного самоуправления является наиболее важ­ным и непременным участником налоговых отношений. В случае его отсутствия невозможно установление и вве­дение в действие нормативных правовых актов по мест­ным налогам и сборам, а значит, и функционирование в целом системы местного налогообложения.

⇐ Предыдущая14151617181920212223Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: