Реформы местного управления в XV - середине XVI в.

В отечественной истории вторая половина XV века стала вре­менем окончательного объединения русских земель в единое го­сударство под главенством Московского княжества. Распадается Золотая Орда, теряет независимость Северо-Восточная Русь, пре­кращают существование Новгородская и Псковская феодальные республики. Существенные изменения происходят в центральном управлении Московского государства: расширяется состав Бояр­ской думы, которая становится постоянно действующим советом при великом князе, формируется новая система исполнительных учреждений (казна, областные дворцы, приказы), а для консуль­таций по наиболее значимым вопросам, прежде всего, военным, начинают созываться совещания феодальной знати и высшего ду­ховенства. Система государственных институтов приспосаблива­ется к новым реалиям - политическому обезличиванию бывших самостоятельных княжеств, становлению единого Русского госу­дарства и укреплению центральной власти.

С середины XV в. московское правительство начинает осо­знавать необходимость реформ в местном управлении. Обшир­ные административно-полицейские, судебные и военные полно-мочия^наместников и волостелей, выраженные формулой корм­ленной^ грамоты: «И вы, все люди тое волости чтите его и слушайте, а он вас ведет и судит и ходит у вас по всем по

тому, как было преж сего» (Цит. по: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 30), тормозили интеграционные процессы в стране, ас­социировались с прежней удельной автономией, вызывали ак­тивное недовольство служилого и тяглого сословий, препятство­вали созданию боеспособной армии. В этот период фиксируются многочисленные челобитные, в которых местное население от­крыто высказывается против кормленщиков, называя их «вол­ками», «мучителями» и «разорителями».

Проведение реформ начинается с появления во второй поло­вине XV в. должностных лиц местного управления - городовых приказчиков, назначаемых великим князем для надзора за стро­ительством укреплений, мостов и дорог, производством пороха, хранением боеприпасов, оружия, продовольствия и организацией народного ополчения.

В конце XV - начале XVI в. центральное правительство при­ступает к реформированию системы «кормлений» в уездах, во­лостях и станах Московского государства. Оно существенно ог­раничивает полномочия наместников, сокращает сроки их пре­бывания на кормлении до одного-трех лет. Одновременно начи­нают создаваться органы местного самоуправления, регламенти­руются их права и обязанности. По словам А.А. Кизеветтера, «...вплоть до XVI столетия эта существенная сторона нашего административного быта не была нормирована и утверждена законом, не получала юридического определения и развивалась исключительно на основе народного обычая, как естественное и неизбежное восполнение недостаточности и несовершенства офи­циальной княжеской администрации» (Кизеветтер А.А. Мест­ное самоуправление в России IX - XIX ст.: Исторический очерк. М., 1910. С. 47).

Уже в 1488 г. Белозерская уставная грамота упоминает должно­стных лиц местного самоуправления - сотского и «добрых» людей. В их ведение передавался сбор «кормов» с населения края: «6. А кормы наместничьи, и тиуновы, и доводчиковы поборы берут в станех сотцкие да платят наместником, и тиуном, и доводчиком в городе...» (Российское законодательство Х-ХХ веков в 9 то­мах. Том 2: Законодательство периода образования и укрепле­ния Русского централизованного государства. М., 1985. С. 193), они участвовали в суде княжеского наместника или тиуна: «19. А наместником нашим и их тиуном без сотцково и без добрых людей и не судити суд» (Там же. С. 195).

Белозерская уставная грамота прямо не говорит о выборном статусе сотского и «добрых» людей, но неопределенность проце­дуры их выдвижения, предполагает, очевидно, проведение каких-то выборных действий. Грамота 1488 г. не только передала орга­нам местного самоуправления часть административных функ­ций, но и отразила начальный этап формирования сословно-пред-ставительной монархии в Русском государстве.

С принятием в 1497 г. обязательного общегосударственного

закона Судебника полномочия выборных органов самоуправ­ления были несколько расширены. Судебник предоставил долж­ностным лицам от местного населения дополнительное право гражданского контроля над судебной деятельностью кормлен­щиков и других великокняжеских чиновников: «38. А бояром или детем боярским, за которыми кормления с судом с бояр­ским, имуть судити, а на суде у них быти дворьскому, и ста­росте и лутчимъ людем. А без дворского, и без старосты, и без лутчих людей суда наместником и волостелем не судити; а посула им от суда не имати, и их тиуном и их людем посула от суда не имати же, ни на государя своего, ни на тиуна, и пошлинником от суда посулов не просити» (Там же. С. 59). Помимо «дворских» и «старост» здесь упомянуты «лутчие люди», которые, вероятно, также выбирались населением.

Дальнейшее развитие и юридическое оформление принципа выборности связано с проведением реформ местного управле­ния в первой половине XVI в. Их результатом стало ослабление власти наместников и волостелей, учреждение новых органов самоуправления - губных и земских изб и окончательная отмена системы «кормлений».

В конце 30-х гг. XVI в. на отдельных территориях Русского государства учреждаются губные, а с начала 50-х гг. - земские избы. Их полномочия, состав и порядок формирования опреде­лись специальными губными и земскими грамотами, которые издавались от имени царя. Первые передавали населению уезда и его выборным органам (губным избам) судебные и каратель­ные (по отношению к «лихим людям») функции, а вторые рег­ламентировали финансово-хозяйственную, судебную и полицей­скую деятельность выборной «земской» (волостной) админист­рации. В ряде случаев полномочия губных и земских учрежде­ний совпадали. С 1555 г. губные и земские избы вводятся повсе­местно и заменяют собой кормления.

Рассмотрим выборные нормы этого времени на примере фор­мирования губных органов самоуправления. Губные грамоты стали первыми законодательными документами, в которых не только перечислялись категории местного населения, имевшие право участвовать в выборах и выдвигать своих представите­лей, но и указывались требования к кандидатам, общий поря­док их избрания. Наиболее важным было то, что выборы в губные избы носили широкий сословный характер. Об этом свидетельствует одна из ранних таких грамот - Белозерская (1539 г.). В ней от имени «великого князя Ивана Василье­вича всеа Русии» предлагалось населению края «...князем и детем боярскым, отчинником и помесчиком, и всем служи­лым людем, и старостам, сотцкым, и десятцким, и всем крестьяном моим великого князя, и митрополичим, и вла-Дычним, княжим, и боярскым, и помесчиковым, и монас-тырскым, и черным, и псарем, и осочником, и перевестни­ком, и бортником, и рыболовем, и бобровником, и обороч-

Принесение присяги. XVII в.

ником и всем без омены, чей кто нибуди» (Там же. С. 213) избрать сво­их должностных лиц: «И вы бы, меж собя свес­тись все заодин, учини­ли собе в тех своих во­лостях в головах детей боярских в волости че-ловекы три или четыре, которые бы грамоте уме­ли и которые пригожи, да с ними старост и де-сятцких и лутчих людей крестиян человек пять или шесть, да промеж

XI J S. КЙ. ил. wsvj,