Организация и реорганизация министерств

Министерства, как правило, представляют собой институты многоцелевого назначения, имеющие самые разнообразные функ­ции. Каждое является сочетанием нескольких административных единиц, сведенных вместе в результате расширения правитель­ственных структур и реорганизаций, проведенных для повыше­ния эффективности, либо в результате смены политического кур­са, либо по соображениям политической выгоды, либо в соответ­ствии с «духом времени». Так, например, с 1964 г. вопросами торговли, промышленности и технологии занималось министер­ство технологии, затем это же министерство, переименованное в министерство торговли и промышленности, впоследствии разде­ленное на два отдельных министерства — торговли и промышлен­ности, которые спустя какое-то время снова слились воедино. Несмотря на смену «вывески», большая часть программ и сотруд­ников не менялась.

Кабинет, сформированный Тони Блэром в 1997 г., группиру­ет министерства по следующим направлениям:

1. Внешнеполитическая деятельность: министерства иностран­ных дел и по делам Содружества; обороны; международно­го развития.

2. Экономика: министерства финансов; торговли и промыш­ленности; транспорта; сельского хозяйства.

3. Социальная сфера: министерства просвещения и занятости; здравоохранения; социального обеспечения; по делам куль­туры, информации и спорта.

4. Территориальное: министерства охраны окружающей среды (включая департамент, ведающий местным самоуправле­нием Англии, регионами и жилищным строительством); по делам Шотландии; по делам Уэльса; ведомство лорда-канцлера (главы судебного ведомства и Верховного судьи Англии); министерство внутренних дел.

5. Право: ведомство лорда Ченселлора.

6. Управление делами государства: спикер палаты общин; пар­ламентский партийный организатор в палате общин; глава палаты лордов; канцлер герцогства Ланкастерского.

нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламент­ской политике, готовым заниматься любым видом деятельдр^отн^по­зволяющей продолжить политическую карьеру.

Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освобо­дить Кабинет от необходимости координировать политический курс, и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы, которые способны оказать влияние на его популярность, а также за те, которые могли быть решены при участии двух или более мини­стерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, при­нимающим решения», а не просто третейским судьей для своих кол­лег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр под­водит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобла­дающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: "Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возра­жения?" Как правило, таковых не находится» [23].

Государственная служба

Правительство, которое месяцами может существовать без новых законов, тут же развалится, если сотни тысяч чиновников перестанут приводить уже имеющиеся законы в действие. Наиболее многочис­ленную группу чиновников составляют клерки-делопроизводители, не принимающие, а лишь исполняющие решения: благодаря им осу­ществляется круговорот входящей и исходящей документации. Лишь в том случае, если эта бюрократическая система функционирует удов­летворительно, у министров есть время и возможность реализовывать новые начинания.

Самая важная группа государственных служащих является и самой малочисленной: это несколько сотен чиновников высшего звена, ко­торые консультируют министров и фактически руководят работой ми­нистерств. Именно они, а не министры координируют всю деятель­ность Уайтхолла. При каждом комитете правительства существует «те­невой» комитет чиновников из тех же ведомств. Их больше, и потому они могут уделить больше времени межведомственным связям и пе­реговорам. Благодаря своему постоянному статусу чиновники склон­ны искать и находить взаимоприемлемые решения по большинству вопросов, не обращаясь к премьер-министру и не вынося эти вопро­сы на заседания правительства.

Британские чиновники высшего звена не называют себя полити­ками, поскольку само это понятие подразумевает принадлежность к той или иной партии. Тем не менее занимаются они именно полити­ческой деятельностью, ибо обязаны думать о том, что надлежит де­лать правительству: они формулируют требования текущего момента,

следят за их выполнением, консультируют по широкому кругу про­блем. Вот что говорят одаренным выпускникам университетов, при­глашая их поступить на государственную службу: «С самого начала вы будете привлечены к решению крупных политических задач и прича-стны к вопросам распределения ресурсов и под руководством опыт­ных административных работников получите возможность выдвигать собственные конструктивные идеи и принимать ответственные реше­ния» [24]. Государственные служащие высшего звена не аполитичны, а бипартийны: они готовы работать в интересах той партии, которая одержит победу на очередных выборах. Но было бы неправильно упо­добить их американскому спортсмену-профессионалу, для которого единственное значение имеет победа, — английские чиновники с дет­ства играют в крикет, а девиз этой игры гласит: «Стиль твоей игры важнее результата».

Для работы правительства первостепенное значение имеют отно­шения между министрами и чиновниками высшего звена, ибо пер­вые проводят со вторыми гораздо больше времени, нежели со своими коллегами по партии. Члены правительства прежде всего ожидают, что чиновники, понимая их политические воззрения, смогут предло­жить конкретные пути достижения стратегических целей. Политичес­кий деятель слишком занят, чтобы детально вникать в те задачи, ко­торые призвано решать руководимое им министерство: ему нужно некое резюме — политический анализ проблемы. Чиновники в свою очередь предпочитают работать с министром, четко сознающим, чего он хо­чет, умеющим принимать и отстаивать свои решения, а перед этим — выслушивать рекомендации своих сотрудников, которые, помимо прочего, предупредят его и о том, с какими трудностями он столк­нется при проведении политики партии.

Кроме того, министр заинтересован в том, чтобы о деятельности его ведомства было широко известно в других министерствах, в «группах давления» и в прессе, благодаря чему он обретет репутацию человека целеустремленного, активного и в хорошем смысле «беспокойного». Чиновники же заинтересованы в том, чтобы их министр был «поли­тическим тяжеловесом», способным в межведомственных баталиях одержать верх.

В соответствии с традиционной моделью Уайтхолла и министры, и чиновники сосредоточены в первую очередь не на административ­ных задачах, а на политическом управлении: от чиновника требуется умение мыслить политическими категориями, предвидеть, чего захо­чет министр и какие возражения встретят его инициативы в парла­менте, в «группах давления» и в СМИ. А от министра — взглянуть на проблему с точки зрения чиновника, т.е. ясное осознание всех пре­пятствий, которые придется преодолеть при достижении желанной политической цели, и способность умерить свои амбиции, когда эти препятствия становятся непреодолимыми.

При Маргарет Тэтчер возник новый феномен: премьер-министр ставила государственных служащих ниже предпринимателей, поскольку первым не нужно «зарабатывать» себе на жизнь, т.е. стремиться к из­влечению прибыли. Слово «менеджмент» в ту пору сделалось в Уайт­холле ключевым, а министерства должны были функционировать на­подобие частных компаний, добиваясь постоянного урезания расхо­дов во имя неотъемлемого от бизнеса стремления увеличить доходность предприятия. Ту же политику проводил и Джон Мейджор [25]. Часть правительственных учреждений вследствие этого была «разукрупне­на» — из них были выделены отдельные организации с собственным бюджетом и задачами. Если эти задачи (например, выдача водитель­ских прав) изначально не чреваты конфликтами, то в подобных слу­чаях критерий эффективности вполне применим. Но если перед таким «агентством» поставлена задача, к которой общество политически более чувствительно (например, управление тюрьмами), и из независимо управляемой тюрьмы совершает побег детоубийца, то министр не сможет избежать обвинений.

Правительство Блэра также поддерживало менеджерский подход, видя в нем важнейшую составляющую политической стратегии, на­правленную на сокращение расходов на социальные нужды и налогов. Эта политика была продолжена и потому, что обязанности премьер-министра, таким образом, уподоблялись обязанностям управляющего процветающей компании — человека, чьей неоспоримой прерогативой является принятие решений. Члены правительства в этом контексте стано­вятся как бы главами подразделений фирмы: они обязаны реализовы­вать директивы «босса», поскольку в противном случае лишатся работы.

Линия раздела в парламенте проходит прежде всего между парти­ей, имеющей большинство мест в палате общин, и оппозицией. Пра­вительство функционирует постольку, поскольку его члены являются ведущими политиками партии парламентского большинства. Если ка­кой-либо законопроект или предложение рассматриваются как вотум доверия правительству, то за отклонением этого законопроекта неиз­бежно следует падение Кабинета. Парламентарии, представляющие партию большинства, почти всегда голосуют так, как предписывают им инструкции партийного руководства, ибо только солидарное го­лосование может обеспечить их партии сохранение контроля над правительством.

В девяти из десяти случаев голосование в палате на 100% соответ­ствует партийным установкам. Если какая-то часть депутатов голосует вразрез с ними или воздерживается, подобное событие преподносит­ся в газетных заголовках как мятеж. Точку зрения правительства по этому вопросу исчерпывающе сформулировал в свое время один из

членов лейбористского кабинета: «Если мы не будем знать результа­тов голосования до заседания палаты, то заведем демократию бог знает куда» [261. Деньгами распоряжается не парламент, а правительство. Его министерства готовят законопроекты, выносимые на рассмотре­ние палаты. Лишь ничтожно малая часть поправок к действующему законодательству проводится не «с подачи» правительства, в отличие от практики конгресса США, где каждая из палат строит свою работу сама, независимо от Белого дома. (В тех случаях, когда большинство в конгрессе принадлежит одной партии, а в сенате — другой, между палатами порой возникают конфликты.) Президент может просить конгресс принять тот или иной законопроект, но не в силах обеспе­чить благоприятное голосование.

Входящие в состав правящей партии депутаты-«заднескамеечни-ки» имеют возможность индивидуально и коллективно влиять на ре­шения правительства. Парламентский партийный организатор обязан выслушать мнения недовольных «заднескамеечников» и довести их до сведения министров. В кулуарах парламента «заднескамеечники» могут сообщить членам кабинета, чтб, по их мнению, правительство делает неверно. «Мятежи» внутри правящей партии обычно затеваются с це­лью большей радикализации ее позиции, а потому редко поддержива­ются партийным большинством. Оппозиция не может надеяться на то, что ей удастся изменить важные правительственные решения, посколь­ку не имеет большинства в палате, и, смиряясь как с провалом своих начинаний, так и со своим статусом меньшинства, ожидает новых вы­боров в надежде, что они окажутся для нее более удачными.

Первая функция парламента — создание или уничтожение поли­тических репутаций. Члены палаты постоянно оценивают политичес­кий вес действующих министров и потенциальных. Министр может получить формальный вотум доверия, но утратить свой статус, если в ходе дебатов не сумеет отстоять свою позицию.

Второй функцией парламента является не законотворчество, а обсуждение уже имеющихся законов. «Заднескамеечники», особен­но принадлежащие к правящей партии, могут потребовать от прави­тельства решения того или иного вопроса или, наоборот, проголосо­вать против готовящегося правительственного решения. Прежде чем правительство начнет действовать, парламентские дебаты ясно пока­жут, каков будет уровень поддержки этих действий в палате [27]. Ми­нистры определяют общие принципы законопроектов, разработан­ных юристами, которые исходят из инструкций, полученных от чи­новников, формулирующих намерения министра. Процедура парламентских дебатов заставляет министра детально объяснять и от­стаивать свой замысел. Теоретически существует возможность того, что правительственный законопроект, подвергшийся критике в пар­ламенте, будет существенно видоизменен или даже отозван, но на деле такие случаи редки. Обществу законы представляют как парла-

{L. У государственного корабля только один штурвал, но держат его две пары рук. Политический курс — это результат соединенных уси- [ IHf'

менте кие акты, но справедливости ради их стоило бы снабдить бир­кой: «Сделано в Уайтхолле».

Третья функция палаты — тщательный контроль над тем, как пра­вительственные ведомства работают на благо общества. Парламента­рий может обратиться к министру с запросом по поводу того или иного правительственного решения, на которое ему указали избира­тели или «группа давления». Поскольку известно, что депутат, не удов­летворившись ответом, полученным в частном порядке, может устро­ить публичные дебаты, то правительственные ведомства уделяют пе­реписке с «заднескамеечниками» особое внимание. Член палаты может также потребовать от парламентского уполномоченного по вопросам правосудия (для обозначения этой должности чаще используется тер­мин «омбудсмен», появившийся в Скандинавии) расследовать жало­бы избирателей. Немногочисленные парламентские комиссии изуча­ют правомерность действий правительства, проводя собеседования с чиновниками и министрами. Порою, когда от обсуждения частного случая комиссия переходит к вопросам политически принципиаль­ным, она может поставить вопрос и о доверии правительству. При этом партийная лояльность служит гарантией того, что члены комис­сии не будут голосовать против.

Четвертая функция палаты — делать политические проблемы дос­тоянием гласности. Парламентарию проще получить доступ в СМИ, чем рядовому гражданину. Однако изложение произнесенных в палате речей печатают лишь респектабельные газеты, которые читает деся­тая часть электората. В парламенте аккредитованы и тележурналисты, но информационные программы обычно предпочитают показывать лишь самые острые моменты особо жарких дискуссий. Не только об­ществу, но и самим депутатам неинтересны парламентские дебаты — лишь каждый шестой «заднескамеечник» регулярно слушает речи своих коллег по палате.

Новоизбранный член палаты, оценивая свое место среди 659 дру­гих депутатов, видит перед собой множество различных вариантов своей деятельности. Он может просто оставаться лояльным членом своей партии, голосовать согласно установкам ее руководителей и не принимать участия в обсуждении ее курса и целей. Парламентарий, желающий привлечь к себе внимание, должен отличиться либо как блистательный полемист, либо как представитель «группы давления», либо иным, «внепартийным» путем, например благодаря своему ост­роумию. Предполагается, что член палаты защищает интересы своих избирателей, которые, впрочем, не ждут, что в случае конфликта с местными интересами их депутат будет голосовать против политики своей партии. И единственная сфера, к которой парламентарий обра­щается редко, — это законотворчество.

Палата лордов среди современных парламентов — явление уникаль­ное, поскольку многие из членов этой второй палаты унаследовали свои места от предшественников, получивших титул несколько десятилетий

или веков назад. С 1958 г. членство в палате расширилось за счет того, что пожизненных пэров назначает туда премьер-министр. Кроме того, в состав палаты входят епископы англиканской церкви и судьи Верхов­ного суда. Многие из членов палаты лордов являются бывшими членами палаты общин: «щадящий режим», в котором работает палата лордов, больше соответствует их преклонному возрасту. В числе других — те, кто добился признания в иных сферах деятельности. Правительство часто вносит в палату лордов относительно «высокопроходимые» законопро­екты; также в ее обязанности входит рассмотрение поправок к законам. Кроме того, в палате лордов проходят дебаты по вопросам, вызвавшим крупные разногласия между партиями, или по таким «надпартийным» проблемам, как борьба с порнографией или развитие сельского хозяй­ства в горной местности [28]. Прежде палата лордов обладала властью отклонять законопроекты, но в 1911 г. был принят парламентский акт, по которому она лишалась права вето, хотя и сохранила право отсрочи­вать введение закона в действие. Время от времени палата лордов откла­дывает рассмотрение важного правительственного законопроекта или заставляет правительство против его воли внести в него поправки.

Поскольку члены палаты лордов не избираются, они не могут счи­тать» что представляют народ, равно как и считаться беспристрастны­ми, поскольку число пэров-консерваторов всегда и значительно пре­восходило число лейбористов. В 1999 г. неолейбористский кабинет отме­нил право всех наследственных лордов заседать в палате. Сознавая преимущества второй палаты в парламенте, правительство не вполне отчетливо представляет.себе, чем можно было бы заменить ее. Но самое нежелательное — это реформа, предоставляющая верхней палате за­конное право противостоять палате общин, которая неизменно поддер­живает законопроекты, вносимые действующим правительством.

21 -7377

Влияние обеих палат ограничено, и это обстоятельство придает особую убедительность предложениям реформировать парламент. Де-путаты-«заднескамеечники» постоянно требуют изменений, которые сделали бы их работу более интересной и усилили бы их влияние. Из­бранные в 1997 г. члены палаты от лейбористской партии — особенно женщины — считают, что «освященные веками» процедуры не годят­ся для нового тысячелетия. Однако решающее слово остается за пра­вительством, а не за парламентом. Как бы ни критиковали его члены палаты, находясь в оппозиции, они, став членами кабинета, заинте­ресованы в сохранении существующего порядка вещей, сильно огра­ничивающего способность парламента влиять на деятельность мини­стров или блокировать ее.

лий кабинета министров и государственных служащих. Все, что нега­тивно воздействует на один из компонентов, сказывается на всей си­стеме. С падением интеллектуального уровня и моральных качеств чи­новничества падает и «производительность» правительства. Если пре­мьер-министр или члены кабинета стоят на нереалистических позициях или неточно определяют свои политические цели, чиновники испы­тывают затруднения в работе [29].

С пришествием эры крупных правительственных структур власть перестала концентрироваться в руках одного человека или ведомства — она находится в системе отношений, существующих внутри тех или иных институтов и между этими институтами. Проведение политичес­кого курса требует взаимодействия главы правительства, министров и чиновников высшего звена, и у каждого из них есть свое место в «деревушке Уайтхолл», которая гораздо меньше и несравненно уют­ней того наводненного политиками города, что находится внутри ва­шингтонской кольцевой автострады [30].

Во-первых, премьер-министр является самым значительным ли­цом в британском правительстве, но не более того. Р.Х.С. Кроссмэн, входивший в состав кабинета лейбористов, доказывал, что главы ми­нистерств принимают «решения первостепенной важности» лишь после консультаций в правительстве, а решения, принятые министром еди­нолично, становятся, по определению, «вовсе не важными» [31].

Рассуждения Кроссмэна страдают прежде всего нечеткостью фор­мулировок. Когда слышишь, что премьер принимает наиважнейшие решения, а министры — второстепенные, возникает вопрос: «Что счи­тать важным решением?» Решения, к которым глава правительства не имеет непосредственного касательства (например, обычные бюджет­ные ассигнования на социальное страхование или здравоохранение) многочисленнее, требуют больших средств и влияют на жизни боль­шего числа людей, чем едва ли не все решения, принимаемые на Даунинг-стрит.

Во-вторых деятельность премьер-министра ограничена тем, что именно в той сфере, которая находится в его непосредственном веде­нии — международные (в том числе экономические) отношения, британское правительство за послевоенный период утратило значи­тельную часть своего влияния. Премьер обязан заниматься этими воп­росами хотя бы потому, что они решаются на уровне глав прави­тельств, если даже он/она проводит такие переговоры с невыигрыш­ных позиций.

Третьим «ограничителем» следует признать постоянную нехватку времени у премьер-министра. Чем больше внимания уделяет он меж­дународным делам и экономике, тем меньше времени остается у него на все прочие вопросы, входящие в компетенцию Кабинета. Один из сотрудников главы правительства описывает эту деятельность так: «Он напоминает конькобежца, несущегося по огромному ледяному шару,

причем лед тонок. Высокую скорость нужно держать все время» [32]. Очевидно, что стремление самому вникать во все проблемы чревато травмами.

Четвертое ограничение заключается в том, что аппарат премьер-министра невелик и сковывает возможности его вмешательства. На главу британского правительства работает лишь несколько десятков чиновников и политических «назначенцев», в то время как на прези­дента США — сотни. Если же премьер-министр берет себе двух-трех политических советников, то это порой воспринимается как подрыв коллективной власти Кабинета и попытка сосредоточить в своих ру­ках слишком обширные полномочия, уподобясь тем самым амери­канскому президенту.

В системе Уайтхолла есть некое «ядро» — несколько министров, играющих особенно заметную роль в формировании политического курса. Канцлер казначейства (министр финансов) отвечает за такие важные вопросы, как экономический рост, сбор налогов, расходова­ние государственных средств. Министр иностранных дел, стараясь оп­ределить и защитить британские интересы, ежедневно сносится с правительствами других государств и испытывает с их стороны давле­ние, которое нельзя проигнорировать. Парламентский партийный орга­низатор — связующее звено между палатой общин и правительством — сообщает премьер-министру, какие вопросы могут вызвать особенно острую реакцию депутатов и даже грозить «бунтом».

В сердцевину сети входит также небольшое количество чиновни­ков высшего звена. Секретарь кабинета (глава аппарата правительства) назначает время заседания правительства и следит за тем, чтобы была предпринята проверка исполнения принятых решений. Он/она нахо­дится с премьер-министром в ежедневном контакте, информируя его о происходящем в Уайтхолле и рассылая его требования по «ведом­ственной принадлежности». В каждом министерстве есть статс-секре­тарь — высокопоставленный чиновник, который, как правило, го­раздо лучше осведомлен о работе ведомства, нежели министр (воз­главляющий ведомство лишь на срок пребывания его партии у власти) и его политические советники.

Система Уайтхолла связывает воедино сотрудников различных официальных правительственных учреждений, но определяется их деятельность повсеместно распространенным соблюдением неформаль­ных обычаев и традиций. Поскольку писаной конституции нет, тот или иной премьер-министр может бросить вызов сложившейся систе­ме и попытаться трансформировать ее для достижения своих целей. За два минувших десятилетия Маргарет Тэтчер и Тони Блэр прилагали все усилия, чтобы сделать свой авторитет в британском правительстве непререкаемым и изменить даже не правила игры, а саму игру: на место крикета должен прийти бейсбол.

21'

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: