Социальная политика. Центробежные тенденции

Правительство в своем теперешнем виде попросту не могло бы существовать, если бы вся его деятельность была сосредоточе­на в Лондоне, поскольку там проживает лишь шестая часть насе­ления страны. Требования к предоставлению услуг в социальной сфере повышаются, и правительство разрастается, но происходит это путем «гатюрализации», т.е. увеличения числа организаций, занимающихся такими вопросами, как образование и здравоох­ранение.

Система британского образования — характерный пример вза­имодействия центральной власти и функционирующих «на мес­тах» организаций, предоставляющих этот пил социальных услуг. Закон о начальном и среднем образовании принимается парла­ментом, школы финансируются главным образом центральным правительством, министр, возглавляющий ведомство, входит в состав палаты и кабинета. Тем не менее от не ч а ют за систему обра­зования муниципалитеты и попечительские сонеты конкретной школы. Повседневный контроль за нормальным функционирова­нием школы осуществляется самими учителями. Центральное пра­вительство прилагает все большие усилия, чтобы отслеживать уро­вень преподавания, для чего проводятся единые для всей страны экзамены. Это делается под лозунгом «Настоящее качество — за настоящие деньги», а по утверждениям противни кон такой систе­мы — для выжимания новых бюджетных ассигнований. Но по­скольку в министерстве образования работает всего 1% людей, занятых в этой сфере, успех явно зависит не от чиновников.

своих щагов правительство Мейджора заменило подушный налог иным коммунальным налогом, который исчислялся на основании стоимос­ти дома и учитывал число проживающих в нем людей [69].

Один из пунктов предвыборной программы неолейбористов гла­сил: «Муниципальные руководители, облеченные правом принимать решения, должны меньше зависеть от центрального правительства». В то же время другой пункт подтверждал, что правительство «должно сохранить властные полномочия для контроля над чрезмерным рос-i ом местных налогов», а в расходные статьи бюджета почти не были заложены» средства на дотации и субсидии. Кроме этого, программа предусматривала, что местные руководители должны действовать в i грогом соответствии с целями, определенными правительством, и в перспективе во всей Англии будет введена одноуровневая (региональ­ная) система правления.

И консерваторы, и лейбористы доказывают необходимость цент­рализации власти, вводя понятие территориальной справедливости, т.е. стандарты социальной политики должны быть одинаковы в лю­бом уголке страны. К примеру, школы в сельской местности и про­винциальных городках должны отвечать тем же требованиям, что и школы в пригородах. Достичь этого можно лишь одним способом: центральное правительство перераспределит доход от налоговых сбо­ров, направив его из богатых частей Англии в бедные. Министры подчеркивают, что они ответственны перед общенациональным элек­торатом, насчитывающим десятки миллионов человек, тогда как муниципальные советники — лишь перед избирателями, численность которых колеблется от десятков тысяч до нескольких сотен. Вопреки поговорке «Лучше меньше, да лучше», лучше все же, как оказывает­ся, крупные электораты.

Поскольку центральное правительство зависит от местных влас­тей, призванных реализовывать его политику, а местные власти зави­сят от центра, подтверждающего законность полномочий и субсиди­рующего их, две эти группы игнорировать друг друга не могут. Впро­чем, все равно они — партнеры неравноправные: у центра есть юридические и финансовые рычаги воздействия и способы настоять на своем.

Кроме муниципалитетов, британское правительство дает задания и выделяет средства на реализацию политических решений или на; консультации квазиавтономным неправительственным организациям^ которых насчитывается более тысячи. При всем разнообразии своих; функций они схожи в том, что были созданы в соответствии с парлаЦ ментским актом или решением правительства, их руководителей на-: значает премьер-министр, для финансирования их деятельности мо­гут использоваться бюджетные средства, выделенные на социальную сферу, и, наконец, в том, что, когда дела идут скверно, парламент^ трудно найти ответственного за неверное решение.

Исполнительные службы реализуют социальную политику, щуюся за рамками деятельности правительственных ведомств или выборных муниципальных советов. Крупнейшим из подобных учреж* дений является Государственная служба здравоохранения. Большая часть^ британских семей не реже одного раза в год обращается к вр и входящие в данную службу больницы оказывают населению виды медицинской помощи. Эта служба здравоохранения представляв ет собой целую систему, наиболее важными элементами которой яв* ляются больницы, а также частнопрактикующие врачи и стоматологи. Почти весь их доход зависит от данной службы, и они обязаны рабо- = тать по ее предписаниям и правилам. Медицинская помощь предос* тавляется любому гражданину бесплатно: расходы (и немалые) берет на себя государство. В связи с этим правительство ищет способы сни* 1 зить затраты на лечение, что, однако, не может сократить общие рас-

ходы в этой сфере, поскольку вместе с продолжительностью жизни увеличивается и потребность в медицинской помощи.

Административные трибуналы представляют собой квазисудебные органы, выносящие экспертные заключения по таким вопросам, как врачебная халатность, и рассматривающие мелкие тяжбы и жалобы (например, на неоправданно высокую квартплату). Министры исполь­зуют их, чтобы избежать решения противоречивых политических воп­росов — о депортации эмигрантов например. Обычно трибуналы ра­ботают значительно быстрее и обходятся гораздо дешевле, чем суды. Тем не менее, в связи с тем что они в известной степени все же являются судебными органами, прозвучали требования проводить независимую ревизию трибуналов, чтобы убедиться в их беспристра­стии. Их около 70, и контроль над ними осуществляет Совет трибуна­лов, также не входящий в структуру правительства.

Консультативные комитеты по заказам правительственных учреж­дений дают экспертную оценку деятельности организаций и отдель­ных лиц. Чиновники министерства сельскою хочийства обращаются в соответствующий комитет, чтобы получить детальные сведения о фер­мерстве; министерство торговли и промышленности запрашивает у ассоциаций предпринимателей информацию по оСшшм проблемам торговли, а у конкретной индустриальной компании пли соответству­ющего профсоюза — информацию об определенной области промыш­ленности. Консультативные комитеты не обладают илистыми полно­мочиями, и потому деятельность их обходится обычно очень дешево. Часто члены этих комитетов не получают никакою но (награждения, поскольку присутствие на совещаниях отнимает мало времени, п пред­ставители лоббистских группгочень охотно принимают участие в ра­боте комитетов — это позволяет им получать недоступную широким кругам информацию и дает возможность влиять па правительство в тех вопросах, которые непосредственно затрагиваю! их интересы.

Поворот к рынку

Лейбористское правительство, находившееся у власти с 1945 по 1951 г., отвернулось от рынка, поскольку возглавлявшие его социали­сты считали, что экономическому росту и полной занятости государ­ственное планирование будет способствовать в большей степени, чем частное предпринимательство. Профсоюзы желали, чтобы государству принадлежали крупнейшие индустриальные предприятия и целые от­расли промышленности. Правительство Эттли национализировало уг­ледобывающую и газоперерабатывающую промышленность, энерге­тику, железнодорожный и воздушный транспорт. Промышленные пред­приятия, оказавшиеся в руках государства, могли больше не стремиться к получению прибыли: одни оставались доходными, другие станови­лись убыточными, поскольку требовали крупных дотаций. Национа-

лизация политизировала вопросы заработной платы и решения об инвестициях.

Правительство Тэтчер, столкнувшись со стремительным ростом затрат и устав от неэффективного менеджмента, приняло радикаль­ный план приватизации и стало продавать акции национализирован­ных предприятий. Продажа выгодных объектов вроде предприятий нефте- и газодобывающей промышленности или телефонных компа­ний затруднений не вызвала. Продажа муниципального жилья аренда­торам по ценам значительно ниже рыночных также проходила успеш­но. Однако для приватизации таких убыточных компаний, как «Бри­танские авиалинии» или «Британская сталь», сначала потребовалась их реорганизация, с тем чтобы перестроить не приносящие прибыли сферы их деятельности и сделать их привлекательными для покупате­лей. Отрасли, требующие крупных капиталовложений (например, же­лезные дороги), продолжали субсидироваться государством и после приватизации [70].

Польза и необходимость приватизации доказывались с точки зре­ния экономической эффективности (рынок лучше, чем чиновник, определяет цены, выгодность инвестиций, вид продукции), полити­ческой идеологии (уменьшается власть государства), сервиса (Частное предприятие в большей степени ориентировано на потребителя, не­жели государственная структура), а также и возможности в короткий срок получить финансовый выигрыш (доход от продажи позволил правительству консерваторов сократить дефицит бюджета). Лейборис­ты вначале возражали против приватизации, но вскоре отказались от мысли потратить миллиарды фунтов на то, чтобы выкупить перешед­шую в частные руки собственность, и поняли, что кй1гастррфичесКй провалятся на очередных выборах, если попробуют вернуть муниц*^ палитетам дома и земельные участки, купленные фактически по «бр6| совым ценам».

Параллельно с приватизацией правительство продолжало государ­ственное управление теми отраслями, которые, как было признано, действовали в интересах общества. Для контроля над приватизирован­ными компаниями, занимающимися связью, газо-, водо- и электрог снабжением, а также телерадиовещанием, были созданы специаль­ные ведомства. Государственное регулирование имеет особое значе-^ ние, когда та или иная компания полностью или в значительш степени является монополистом в своей области, В подобных случаях^ правительственные агентства стараются создать конкуренцию, и час* то им удается добиться, чтобы расценки росли медленнее, чем инф­ляция. Это побуждает компании работать более эффективно, поскольку они, желая увеличить прибыли, вынуждены сокращать издержки про­изводства или вкладывать средства в развитие новых технологий или видов предоставляемых ими услуг.

От доверия — к договору

Так уж сложилось исторически, что британские государственные служащие, поручая определенные сферы социальной политики не­правительственным структурам, верили им «на слово». Британским чиновникам в несравнимо меньшей степени, чем их германским кол­легам, свойственно мыслить юридическими категориями или, в отли­чие от американских коллег, опасаться, что их «притянут к суду», где им придется оправдывать свои действия. Внутриправительственные отношения между министерствами и национализированными пред­приятиями или представителями местных властей всегда рассматри­вались как процесс обсуждения, в котором стороны непременно при­дут к взаимопониманию и соглашению без вмешательства судебных инстанций, без парламентских дебатов.

Правительство Тэтчер сочло, что эти долгие словопрения неэф­фективны и становятся препятствием на нуги к достижению постав­ленных им политических целей. Тэтчер стремилась уподобить чинов­ничество, занятое в сфере социальной полигики, бизнесменам, и в первую очередь это относилось к расходованию государственных средств. Выдвинутая Тэтчер инициатива финансового менеджмента предпола­гала сбережение средств, которые в абсолютных цифрах казались ко­лоссальными и исчислялись миллиардами фунтов стерлингов, но при этом составляли менее 1% от тех триллионов, которые британское правительство тратило за десятилетие.

Затем было предложено освободить центральное правительство от таких рутинных обязанностей, как, например, выдача автомобиль­ных лицензий, патентов, страховых пособий, направив его усилия на решение политических вопросов, иными словами, разграничить сфе­ры деятельности правительственных «продавцов» и «покупателей», т.е. тех, кто предоставляет населению услуги в социальной сфере. В каче­стве следующего шага планировалось на контрактной основе расши­рить участие частных предприятий в предоставлении разною рода ус­луг, диапазон которых простирался от мытья полов в министерствах и содержания министерских столовых до управления тюрьмами. Поми­мо этого, правительство, стремясь сократить расходы и дефицит бюд­жета, предлагало банкам и преуспевающим компаниям взять на себя полностью или частично инвестиции в сферу коммунального хозяй­ства, что сулило большие прибыли [71].

Эта политика имеет определенные ограничения, потому что ми­нистр, заключивший контракт с другим ведомством, в том случае, если дела шли плохо, также вынужден отвечать перед парламентом. Классический пример — история со Службой тюрем. В 1993 г. она была выделена из МВД и управлялась как частная компания. Это было пред­принято для сокращения расходов, возросших вместе с увеличением объема «услуг», предоставляемых заключенным, что объяснялось ро-

24 - 7377

стом преступности и изменившимися тенденциями в вынесении при­говоров. Однако если преступникам удавалось бежать из мест заклю­чения, министр внутренних дел возлагал ответственность на управля­ющего, который возглавлял Службу, а тот в ответ обвинял министра в нарушении условий договора, заключенного между ними [72].

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: