 |
Методика и тактика прокурорской проверки: понятие, принципы построения и структура
|
|
|
|
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ
Учебное пособие
Санкт-Петербург
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ (ФИЛИАЛ) АКАДЕМИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МЕТОДИКА И ТАКТИКА
ПРОВЕДЕНИЯ
ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ
Учебное пособие
Под редакцией профессора
О. Н. Коршуновой
Санкт-Петербург
УДК 347.963(075)
ББК 67.72я73
М54
А в т о р ы
О. Н. КОРШУНОВА, д-р юрид. наук, проф. — раздел 1, раздел 6
в соавторстве; Е. Л. НИКИТИН, канд. юрид. наук, доцент — раздел 10
в соавторстве, раздел 14; Н. В. КУЛИК, канд. юрид. наук, доцент — разделы 5, 15; И. И. ГОЛОВКО, канд. юрид. наук — разделы 2, 7, раз-дел 8 в соавторстве, раздел 16; Е. А. БУРМИСТРОВА — раздел 3, раз-дел 6 в соавторстве, раздел 9; Г. В. ДЫТЧЕНКО — раздел 10 в соав-торстве, разделы 11, 12; Д. М. ПЛУГАРЬ — разделы 4, 13; К. А. ЧУКЛИНОВ — раздел 8 в соавторстве.
Под редакцией профессора О. Н. КОРШУНОВОЙ
Р е ц е н з е н т ы
Е. В. СИДОРЕНКО, начальник уголовно-судебного управления проку-ратуры Санкт-Петербурга, канд. юрид. наук.
Т. Н. СУДАКОВА, Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, канд. юрид. наук.
Методика и тактика проведения прокурорской проверки
М54: учебное пособие / [О. Н. Коршунова, Е. Л. Никитин, Н. В. Ку-лик, И. И. Головко, Е. А. Бурмистрова, Г. В. Дытченко, Д. М. Плу-
гарь, К. А. Чуклинов]; под ред. О. Н. Коршуновой. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. — 240 с.
|
|
|
В пособии рассматриваются основные положения методики проведения об-щенадзорных проверок, проверок исполнения законов в процессуальной дея-тельности органов дознания и предварительного следствия, проверок исполне-ния законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, в процес-се участия в рассмотрении дел судами, а также особенности применения такти-ческих приемов при использовании средств прокурорской деятельности.
Пособие предназначено студентам, изучающим отрасли и направления про-курорского надзора и прокурорской деятельности.
УДК 347.963(075)
ББК 67.72я73
ã Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014
МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И СТРУКТУРА
Организация любой деятельности, для того чтобы обеспечить
ее успешность, должна опираться на достижения науки. Не явля-ется исключением и деятельность по проведению прокурорских проверок как важная составная часть надзорной деятельности прокурора.
Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением зако-нов в различных направлениях, приходится сталкиваться с необ-ходимостью оценки деятельности как органов, организаций и учреждений, так и отдельных должностных лиц с точки зрения соблюдения ими Конституции Российской Федерации и исполне-ния законов, оперативно и надлежащим образом реагируя на лю-бые выявляемые нарушения.
Совершенствование законодательства, изменения, происхо-дящие в определении приоритетных направлений прокурорской деятельности, появление новых видов нарушений закона, необ-ходимость выявления закономерностей формирования противо-правного поведения, ставят перед прокурорами сложные задачи. Научно обоснованные рекомендации, призванные обеспечить надлежащую эффективность рассматриваемой деятельности, способны вооружить прокурора такими средствами и методами, которые будут способствовать решению стоящих перед прокуро-ром задач.
|
|
|
Прокуроры осуществляют свою деятельность, руководствуясь соответствующими положениями закона, используя опыт практи-ческой деятельности в том или ином направлении (как свой соб-ственный, так и накопленный коллегами). Очевидно, что различия в законодательной регламентации тех или иных общественных отношений или групп общественных отношений предопределяют особенности деятельности прокурора в соответствующем направ-лении. Вместе с тем существуют некоторые общие положения, ко-торые могут быть использованы при разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки.
Методические рекомендации по организации и проведению прокурорских проверок различных видов, разработка которых на
современном этапе остается актуальной, не решают и не могут решить в полном объеме проблемы эффективного выявления правонарушений и использования соответствующих средств реа-гирования. Для обеспечения принятия законного и обоснованно-го решения по результатам любой прокурорской проверки долж-ны быть сформулированы общие подходы, позволяющие разра-батывать методические рекомендации, которые бы охватывали весь процесс проверочной деятельности прокурора: включая под-готовку к проведению проверки, собственно ее проведение, а также анализ и оценку полученных результатов с целью выбора и использования соответствующих средств и мер прокурорского реагирования.
Изменение законодательства, подходов к определению роли и значения прокуратуры поставили перед прокурорами новые зада-чи: творчески осмыслить происходящие в обществе и законода-тельстве процессы и перемены, изучить имеющиеся методические рекомендации, направленные на повышение эффективности про-курорской деятельности в целом и каждой проверки в частности.
Деятельность прокурора сложна и многоэтапна. Цели ее осу-ществления определены законом. Прокуратура Российской Феде-рации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения вер-ховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых зако-ном интересов общества и государства.
|
|
|
Именно с таких позиций следует определять цели, задачи и сущность проводимых прокурором проверок исполнения законов в тех или иных направлениях деятельности.
Прежде чем перейти к определению понятий методики и так-тики прокурорской поверки, следует выяснить, что собой пред-ставляет прокурорская проверка, поскольку в настоящее время нет единого мнения на этот счет.
С одной стороны, прокурорская проверка является основным способом выявления нарушений закона. Обладая информацией о состоянии законности и допущенных нарушениях закона в той или иной сфере, прокурор принимает решение о необходимости проверить, насколько имеющиеся данные соответствуют дей-ствительности. И если в деятельности или решениях тех или иных субъектов имеются нарушения законодательства, если ука-занными субъектами не соблюдается Конституция Российской Федерации, нарушаются права и свободы, человека и граждани-на, а также законные интересы общества и государства, то имен-но в рамках прокурорской проверки имеется возможность вы-явить указанные факты. Кроме того, полученные результаты про-
верки позволяют прокурору выбрать те средства реагирования, которые являются наиболее целесообразными в той или иной си-туации, будут наиболее эффективным образом способствовать пресечению допускаемых нарушений, привлечению к ответ-ственности виновных, восстановлению нарушенных прав, свобод
и законных интересов.
С другой стороны, прокурорская проверка — это полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов.
Результаты анализа Федерального закона «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 свидетель-ствуют о том, что нормы, содержащиеся в ст.ст. 22, 27, 30 и 33, предоставляют прокурору право осуществлять проверки. Так, в ч. 1 ст. 22 указанного Закона закреплено полномочие прокурора проверять исполнение законов в связи с поступившей в органыпрокуратуры информацией о фактах нарушения закона; в соот-ветствии с ч. 1 ст. 27 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражда-нина; в ч. 1 ст. 30 установлено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предваритель-ное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным зако-нодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, которые также предоставляют прокурору право осу-ществлять проверки; в ч. 1 ст. 33 предусмотрено право прокуро-ра проверять соответствие законодательству Российской Феде-рации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений пенитенциарной системы.
|
|
|
Несколько сложнее обосновать наличие полномочий прове-рочного характера в случае участия прокурора в рассмотрении дел судами (ст.ст. 35, 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако и в этих случаях определенные основания для этого имеются. Так, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ) в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор под-держивает государственное обвинение, обеспечивая его закон-ность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ).
При рассмотрении уголовного дела судом первой инстанции государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по суще-ству обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (ч. 5 ст. 246 УПК РФ). Примени-
тельно к содержанию указанной деятельности также можно гово-рить о наличии в ней некоторых элементов поверочного характе-ра, однако собственно проверку прокурор при этом не проводит.
Иная ситуация складывается при рассмотрении дела судом второй инстанции (раздел XIII УПК РФ), а также пересмотре вступивших в законную силу приговоров, определений и поста-новлений суда (раздел XV УПК РФ).
В целях принятия решения о принесении апелляционного, кассационного или надзорного представления прокурору необхо-димо установить, имеются ли для этого предусмотренные зако-ном основания в каждом конкретном случае. Законодатель при-менительно к каждому из названных видов представлений в каче-стве одного из оснований указывает нарушение закона.
При проведении проверки для решения вопроса о наличии ли-бо отсутствии оснований для принесения апелляционного пред-ставления прокурор руководствуется положениями п. 4 ст. 3896 «Апелляционные жалоба, представление»; ст. 38915 «Основания отмены или изменения судебного решения в апелляционном по-рядке»; ст. 38917 «Существенные нарушения уголовно-процес-суального закона» и ст. 38918 «Неправильное применение уголов-ного закона и несправедливость приговора» УПК РФ. Вполне оправданно рассматривать эту деятельность прокурора именно с точки зрения проверки им того, насколько законным, обоснован-ным и справедливым является судебное решение.
|
|
|
Аналогичным представляется и подход к решению вопроса о наличии либо отсутствии оснований для принесения кассацион-ного и надзорного представлений. Поскольку при производстве в кассационной и надзорной инстанциях проверяется законность судебных решений, вступивших в силу (ст.ст. 4011, 4121 УПК РФ), в том числе по представлению прокурора (ч. 2 ст. 4012; ч. 1 ст. 4121 УПК РФ), а законодатель обязывает указать на до-пущенные судами существенные нарушения норм уголовного или уголовно-процессуального закона, повлиявшие на исход де-ла, с приведением доводов, свидетельствующих о таких наруше-ниях (ч. 5 ст. 4014 УПК РФ), или на предусмотренные законом основания пересмотра судебного решения в порядке надзора с приведением доводов, свидетельствующих о наличии таких ос-нований (п. 5 ст. 4123 УПК РФ), прокурору необходимо провести проверку того, насколько уже вступившее в силу судебное реше-ние является законным и обоснованным.
Определенные аналогии могут быть проведены и для редких случаев принятия решений о возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоя-тельств (глава 49 УПК РФ). Это представляется тем более обос-
нованным, что право возбуждения такого производства принад-лежит прокурору (ч. 1 ст. 415 УПК РФ) за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 415 УПК РФ, и по окончании проверки или расследования именно прокурор принимает решение о нали-чии либо отсутствии оснований возобновления производства (ст. 416 УПК РФ).
Полномочия прокурора в гражданском процессе определяются, исходя из положений ст.ст. 34 и 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ). В суде первой инстан-ции проверочная составляющая деятельности прокурора мини-мальна. Достаточно часто исковые заявления или заявления, предъявляемые прокурором, представляют собой акт реагирования на нарушения закона, выявленные в ходе надзорных проверок. В таком случае дополнительной проверки прокурор не проводит.
Что же касается принесения представлений в случаях, преду-смотренных гражданским процессуальным законодательством (например, ст.ст. 244.10, 244.18, 320, 376 ГПК РФ и др.), то про-ведение проверки прокурором представляется необходимым, по-скольку любое представление должно быть обосновано, в том числе с точки зрения соответствия закону того решения, которое обжалуется.
Полномочия прокурора в арбитражном процессе определяют-ся, исходя из положений, закрепленных в ч. 4 ст. 4, ст.ст. 40 и 52 Арбитражного процессуального кодекса (АПК РФ). Деятельность прокурора, связанная с его участием в арбитражном процессе, во многом сходна с его деятельностью в гражданском процессе. По-этому о проверочной составляющей его деятельности имеются основания говорить прежде всего применительно к пересмотру судебных актов арбитражным судом.
Таким образом, допустимо сделать вывод о том, что Феде-ральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и иные федеральные законы наделяют прокурора полномочиями по осу-ществлению проверок соблюдения Конституции Российской Фе-дерации и исполнения законов, действующих на территории Рос-сийской Федерации, в связи с чем понятие прокурорской провер-ки с достаточной долей условности можно определять как пол-номочие прокурора.
При этом следует различать полномочие прокурора на прове-дение проверки и саму проверку как средство получения инфор-мации о нарушениях законов. Очевидно, что сама по себе про-верка не является полномочием, поскольку полномочия реализу-ются через соответствующие средства. Сущность полномочия прокурора проводить проверку заключается в праве и обязанно-сти прибегать к средству — проверке.
Определение проверки как наиболее распространенного пра-вового средства прокурорского надзора, связанного с обнаруже-нием любых правонарушений и применяемого во всех его направлениях, не является новым для науки1. Ограничение сферы применения таких проверок осуществлением надзора было в определенной степени обусловлено тем, что в соответствии с ра-нее действовавшим законодательством прокурор обладал надзор-ными полномочиями и при рассмотрении дел судами. Сегодня, когда прокуратура обладает не только надзорными, но и ненадзорными функциями, важно определить место прокурор-ской проверки при осуществлении как надзорных, так и ненадзорных полномочий.
Поскольку любая функция прокуратуры — это осуществляе-мый в регламентируемых федеральным законодательством рам-ках вид деятельности, направленный на достижение поставлен-ных перед прокуратурой России целей, заключающийся в реали-зации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышесто-ящих прокуроров компетенции, то к числу целей, стоящих перед прокурором при проведении проверок, следует относить: обеспе-чение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако-ном интересов общества и государства.
При этом указанные цели стоят перед прокурором и в случае проведения традиционно понимаемой прокурорской проверки, т. е. проверки при осуществлении деятельности в надзорных направлениях, и при проведении проверочных действий в рамках участия прокурора в рассмотрении дел судами.
Именно поэтому основные подходы к определению сущности, целей, а также методики и тактики проведения проверок и осу-ществления проверочных действий будут рассмотрены в едином контексте и с единых позиций, что позволит обеспечить законо-дательно закрепленное единство организации и функционирова-ния органов прокуратуры в Российской Федерации.
Для правильного понимания сущности проверки (провероч-ных действий), проводимой прокурором, следует иметь в виду, что она в любом случае:
носит правовой характер, поскольку деятельность и решения соответствующих органов и организаций, а также должностных лиц оцениваются с точки зрения соблюдения Конституции Рос-
1 Ломовский В. Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Пра-воведение. 1988. № 5. С. 89.
сийской Федерации, исполнения законов, действующих на ее территории, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства;
осуществляется в пределах, установленных законом, посколь-ку иное противоречило бы безусловной законности деятельности самой прокуратуры;
включает комплекс взаимосвязанных действий по организа-ции, подготовке и проведению проверки, а также оценке полу-ченной информации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации и законам, действующим на территории государства.
Многое в организации и проведении проверки зависит от того, при осуществлении деятельности в каком именно направлении она осуществляется, что именно выступает в качестве предмета деятельности, кто участвует в проведении проверки и т. д., по-этому справедливым представляется признать существование до-статочно большого числа видов проверок. Для разработки более конкретизированных рекомендаций по подготовке, проведению проверок и оценке полученных результатов указанные виды должны быть систематизированы. Принимая во внимание, что классификации могут быть проведены по достаточно большому числу оснований, рассмотрим только те, которые определяют необходимость разработки самостоятельных комплексов методи-ческих рекомендаций, призванных обеспечить надлежащую эф-фективность прокурорской деятельности.
Прежде всего виды проверок следует классифицировать в за-висимости от того, в каком направлении деятельности прокурора они используются. По направлению деятельности следует разли-чать проверки: надзорные; ненадзорные; смешанные.
Чаще всего проверка, как указывалось выше, проводится при осуществлении деятельности в надзорных направлениях. Что же касается ненадзорных направлений (прежде всего участия в рас-смотрении дел судами), то для них более характерным является осуществление проверочных действий. Вместе с тем все чаще состояние законности обусловливает необходимость комплексно-го подхода прокурора к достижению целей и решению задач, сто-ящих перед ним и органами прокуратуры. В таких ситуациях участие в судопроизводстве представляет собой логичное про-должение надзорной деятельности. И наоборот, информация, по-лученная прокурором, участвующим в рассмотрении дела судом, может быть использована при организации и проведении надзор-ной проверки.
Это, в свою очередь, требует рассматривать деятельность про-курора при осуществлении надзорных и ненадзорных полномочий
в едином контексте и разрабатывать методические рекомендации по наиболее эффективному осуществлению такой деятельности как единого многоэтапного комплекса мероприятий и действий.
Соответственно, проверки (проверочные действия) в зависи-мости от предмета следует классифицировать на: осуществляе-мые в рамках одного направления (поднаправления) деятельно-сти и комплексные. При этом под комплексными понимаются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях.
Поскольку в ряде случаев особенности предмета деятельности (как надзорной, так и ненадзорной) различаются не только при-менительно к различным направлениям деятельности, но и к под-направлениям, приведенная выше классификация может быть представлена в развернутом варианте. При этом проверки, осу-ществляемые в рамках одного направления, могут проводиться в рамках одного поднаправления или также носить комплексный характер в рамках данного направления деятельности. Комплекс-ные проверки могут проводиться в двух и более поднаправлениях различных направлений деятельности. Детализация данной клас-сификации может быть продолжена с учетом того, что имеются различные участки деятельности прокурора, также в определен-ной мере различающиеся в зависимости от особенностей предме-та деятельности.
По кругу участников проверки могут подразделяться на про-верки, проводимые:
единолично прокурором; группой прокуроров;
прокурором (прокурорами) с участием специалистов.
Данная классификация также имеет большое методическое значение, поскольку в случае проведения проверки единолично прокурором методические рекомендации разрабатываются с уче-том того, что организационная составляющая деятельности ми-нимальна. Для проверок второго и третьего видов организацион-ная составляющая не только увеличивается, но и обязательно включает значимые аспекты взаимодействия субъектов, участву-ющих в проверке. Поэтому и рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора, должны разрабатываться с учетом этих факторов.
Привлечение к участию в проверке специалистов в той или иной области делает необходимым разработку рекомендаций, которые обеспечат не только своевременное и правильное реше-
ние вопроса о том, нужно ли привлекать специалиста в каждом конкретном случае, но и вопросов о том, какие именно специали-сты необходимы, в какой области знаний, в каком количестве, на каком этапе проверки они должны быть привлечены для наибо-лее эффективного использования.
Кроме того, выделяют контрольные и повторные проверки. Выше уже упоминалось, что деятельность прокурора носит
сложный составной характер, поэтому для целей разработки наиболее эффективных и конкретизированных рекомендаций представляется целесообразным выделять в этой деятельности отдельные этапы, которые различаются в зависимости от целей, задач и содержания. С этих позиций представляется целесообраз-ным выделять следующие этапы проверочной деятельности прокурора:
подготовка к проведению проверки: определение предмета, объектов, времени и места проведения, круга участников, состав-ление плана;
проведение проверочных мероприятий;
оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования.
При этом подготовительный этап прокурорской проверки включает: установление оснований для проведения проверки; изучение материалов предшествующих проверок на данном объ-екте надзора, нормативных правовых актов, регулирующих дея-тельность проверяемого объекта, а также приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, его заместите-лей и прокуроров субъектов Российской Федерации по соответ-ствующим направлениям деятельности, методических пособий и рекомендаций по предмету проверки; определение методики и тактики проведения проверки, подбор специалистов, привлекае-мых к проверке, а также составление плана проверки1.
На этапе проведения проверки следует иметь в виду, что ос-новными источниками получения информации о нарушениях за-кона являются:
1) устные и письменные сообщения граждан и организаций (физических, юридических и должностных лиц);
2) различная документация, отражающая:
правовой статус организаций и должностных лиц (уставы, учредительные договоры, должностные обязанности, приказы, инструкции и т. п.);
1 Прокурорский надзор: курс лекций и практикум. 7-е изд., перераб. и доп. / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2006. С. 160—161.
процесс и результаты деятельности проверяемых объектов надзора (правовые акты, издаваемые соответствующими органа-ми власти и должностными лицами; проектно-сметная докумен-тация, договоры с партнерами, контрагентами, клиентами, а так-же акты об их исполнении; протоколы следственных действий и процессуальных решений органов предварительного расследова-ния; оперативно-служебная документация оперативно-розыскных органов; статистические, бухгалтерские и иные отчеты и т. д.);
акты внутриведомственных и вневедомственных проверок различных контролирующих и правоохранительных органов (ре-визии, инвентаризации, служебные проверки, заключения экс-пертиз и специалистов и т. д.);
акты предыдущих прокурорских проверок; материалы дел, рассмотренных судами;
3) различные предметы, являющиеся носителями информации (компьютерная техника, цифровые и аналоговые носители ин-формации), пробы и образцы веществ и материалов, материаль-ные ценности и т. п.
Содержание заключительного этапа проверки определяется полученными результатами. Анализ и оценка полученной ин-формации могут осуществляться как самостоятельно прокуро-ром, проводившим проверку, так и с привлечением к обсужде-нию результатов проверки других лиц (прокуроров, осуществля-ющих надзор в смежных направлениях или обеспечивающих уча-стие в рассмотрении дел судами, заинтересованных должностных лиц проверяемого органа) в форме оперативного совещания, ко-торое может проводиться как в прокуратуре, так и на проверяе-мом объекте. При этом особое внимание должно уделяться ана-лизу причин и условий выявленных нарушений закона, способам их устранения и профилактики.
По итогам проверки в зависимости от должностного положе-ния лица, проводившего проверку, составляется справка (проку-рором, начальником структурного подразделения органов проку-ратуры) или докладная записка (подчиненными оперативными сотрудниками органов прокуратуры)1. Указанные документы должны отражать основания, период, объект и предмет проверки, объем выполненной работы, выявленные нарушения с обязатель-ной ссылкой на соответствующие нормы закона, список долж-ностных лиц, которые, по мнению проверяющего, виновны в до-
1 Там же. С. 162.
пущенных нарушениях, а также выводы о принятии необходи-мых мер прокурорского реагирования.
Оценка полученной информации и выбор средств (в том числе актов) прокурорского реагирования производятся с точки зрениясоответствия осуществленной деятельности и принятых решений закону и в пределах полномочий прокурора.
Рассмотренные выше этапы следует выделять не только приме-нительно к надзорным проверкам, но и к проверочным действиям прокурора, осуществляемым в ненадзорных направлениях дея-тельности. В любом случае методические рекомендации должны разрабатываться с учетом особенностей каждого из этапов.
Поскольку принцип единства организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации является одним из основ-ных, обоснованным представляется вывод о существовании об-щих закономерностей деятельности прокурора по проведению прокурорской проверки (проверочных действий) в любом из направлений. Поэтому могут быть сформулированы наиболее общие подходы к разработке и использованию методических ре-комендаций по организации, подготовке и проведению прокурор-ской проверки, а также оценке ее результатов.
Для обеспечения единства подходов к осуществлению дея-тельности прокурора представляется целесообразным говорить не просто о методических рекомендациях, призванных обеспе-чить необходимый уровень эффективности этой деятельности, но
о методике и тактике проведения прокурорских проверок (прове-рочных действий).
Следуя традициям, сложившимся в науке, под методикойпрокурорской проверки будем понимать комплекс научно обос-нованных рекомендаций по наиболее эффективным организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер проку-рорского реагирования на выявленные нарушения.
Методику прокурорской проверки следует отличать от мето-
дики прокурорской деятельности,под которой понимается со-
вокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в це-лях выявления, устранения и предупреждения нарушений зако-нов и способствующих им обстоятельств, установления винов-ных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод чело-века и гражданина, интересов общества и государства. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное.
Методика прокурорской проверки призвана обеспечивать до-стижение целей прокурорской деятельности. Именно поэтому к числу основных принципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться и использоваться методические рекомендации, следует относить принципы законности, эффективности, научно-сти, этичности.
Принцип законности, будучи одним из основных в организа-ции и осуществлении деятельности прокуратуры Российской Фе-дерации, не нуждается в дополнительном рассмотрении. Методи-ка проведения любой прокурорской проверки должна разрабаты-ваться и использоваться таким образом, чтобы обеспечить верхо-венство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом ин-тересов общества и государства.
Важное значение имеет принцип эффективности, поэтому ме-тодические рекомендации должны быть ориентированы на по-вышение эффективности деятельности прокурора либо на обес-печение надлежащего уровня эффективности такой деятельности.
Разрабатываемые и применяемые рекомендации должны быть научно обоснованными, т. е. использовать современные достиже-ния науки: теории прокурорской деятельности, научной органи-зации труда, психологии, науки управления и т. д.
Кроме того, использование разрабатываемых рекомендаций должно нацеливать прокурора на необходимость соблюдения этики прокурорского работника в любых ситуациях, в том числе
и носящих остроконфликтный характер, как это иногда бывает при проведении проверок, и обеспечивать возможность соблюде-ния соответствующих норм и правил, используя определенный спектр тактических приемов и средств.
Методические рекомендации также призваны обеспечить реа-лизацию принципов планомерности, экономичности, избиратель-ности, оперативности, динамичности, внезапности.
Другими словами, деятельность прокурора в целом и проку-рорская проверка в частности должна осуществляться планомер-но, т. е. в соответствии с обоснованными планами, последова-тельно, логично. Для своевременного достижения стоящих перед прокуратурой целей прокурор должен быть вооружен наиболее экономичными, наиболее целесообразными средствами и мето-дами, использование которых обеспечит надлежащую результа-тивность деятельности.
Решению стоящих перед прокурором задач способствует и из-бирательность проверок. Наличие большого числа объектов и субъектов надзора, в деятельности и решениях которых могут
иметь место нарушения законов (в широком смысле), диктует необходимость продуманного подхода прокурора к планирова-нию проверок.
В случае, когда проведение проверки уже намечено, деятель-ность прокурора должна носить оперативный, динамичный харак-тер. Неоправданное промедление в проведении тех или иных дей-ствий может привести к тому, что нарушения закона будут про-должаться, нарушения прав и свобод человека и гражданина будут принимать все более серьезные или даже угрожающие размеры, что, в свою очередь, будет приводить к более существенным нарушениям интересов общества или государства. Внезапное про-ведение тех или иных проверок или даже отдельных проверочных мероприятий также призвано обеспечить достижение стоящих пе-ред прокуратурой целей наиболее эффективным образом.
В целях обеспечения единства в разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки (проверочных ме-роприятий) представляется целесообразным рассмотреть типич-
ную структуру такой методики.
К числу основных элементов структуры методики прокурор-
ской проверки представляется целесообразным отнести:
1) информацию о наиболее типичных поводах и основаниях для проведения проверки;
2) рекомендации по наиболее эффективной подготовке к про-ведению проверки:
определению предмета проверки; выбору объектов проверки;
определению наиболее целесообразных времени и места про-ведения проверки;
определению круга участников проверки; составлению плана проверки;
3) перечень вопросов, подлежащих изучению и проверке;
4) рекомендации по определению перечня документов и мате-риалов, подлежащих изучению;
5) типичные нарушения закона, выявляемые в ходе прокурор-ской проверки;
6) рекомендации по определению наиболее целесообразных проверочных мероприятий;
7) тактические особенности проведения отдельных провероч-ных мероприятий;
8) рекомендации по выбору средств реагирования на выявлен-ные нарушения.
Наиболее типичными поводами и основаниями для проведе-ния проверки относятся заявления и сообщения граждан, сооб-
щения средств массовой информации, результаты анализа состо-яния законности на территории, результаты проведенных ранее проверок, результаты расследования преступлений, иных право-нарушений. Основаниями для планирования и проведения пове-рок выступают также планы работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, вышестоящих прокуратур, прокуратуры города, района и приравненных к ним прокуратур.
Рекомендации по наиболее эффективной подготовке к проведе-нию проверки должны ориентировать прокурора прежде всего на правильное определение предмета проверки и объектов проверки. Выбор наиболее целесообразных времени и места проведения про-верки, а также определение круга участников проверки во многом зависят от предмета и объектов проверки. Результаты этой дея-тельности должны найти отражение в плане проверки. Чем слож-нее планируемая проверка, тем обоснованнее будут рекомендации по составлению именно письменного плана, который, кроме того, будет включать перечень вопросов, подлежащих изучению и про-верке; перечень документов и материалов, подлежащих изучению.
В особо сложных случаях план может также содержать перечень планируемых проверочных мероприятий и такти
|
|
|
