Главная | Обратная связь | Поможем написать вашу работу!
МегаЛекции

Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов




 

Направление деятельности органов прокуратуры по осуществ-лению надзора за исполнением законов в юридической литерату-ре иногда называют общим надзором. Такое наименование для практикующих юристов является традиционным. Ранее в ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» от 30 июля 1979 г. прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государ-ственного управления, предприятиями, учреждениями, организа-циями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.

 

Осуществляя подготовку к проведению проверки исполнения законов, следует исходить из того, что предметом рассматривае-мого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вы-шеперечисленными органами, требованиям действующего зако-нодательства.

 

Определяя круг нормативных правовых актов, исполнение ко-торых соответствующими органами, организациями и их долж-ностными лицами необходимо проверять, следует исходить из того, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде-рации» непосредственно не включает в число таких актов указы Президента Российской Федерации и постановления Правитель-ства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что ука-зы Президента России, постановления Правительства, отдельные приказы должностных лиц государственных органов действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первич-ного и единственного источника правового регулирования тех или иных общественных отношений (например, те постановления Правительства Российской Федерации, в которых прописан ме-ханизм реализации закона). В связи с этим исполнение данных нормативных правовых актов не может оставаться за пределами прокурорского надзора и, соответственно, вне поля зрения про-курора при проведении поверки.

 

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами


 


прокурорского надзора, наличием или отсутствием информации об имеющих место нарушениях закона.

 

Проверки исполнения законов проводятся только на осно-вании поступившей в органы прокуратуры информации о фактахнарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организа-ции прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г.

 

№ 195 в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзор за законностью правовых актов, издаваемых феде-ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, во-енного управления, органами контроля и их должностными ли-цами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

 

В качестве повода для прокурорских проверок исполнениязаконов в ряде случаев следует рассматривать материалы уголов-ных, гражданских, арбитражных и административных дел, ре-зультаты анализа статистики, прокурорской и правопримени-тельной практики, а также другие материалы, содержащие доста-точные данные о нарушениях закона.

 

Особое значение в настоящее время придается реализации ор-ганами прокуратуры правотворческой инициативы.

В целях предотвращения принятия законодательными (пред-ставительными) органами субъектов Российской Федерации за-конов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законода-тельству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить необходимое взаимодействие с представительными ор-ганами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в за-конотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопро-екты, выступления на заседаниях и т. п.).

 

Во многом содержание прокурорской проверки исполнениязаконов и законности правовых актов обусловливается тем, вкаком именно из поднаправлений данного направления надзора осуществляется деятельность. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 определены основные направления надзорной деятельности за исполнением законов.


 


Так, в сфере экономики усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на проверке исполнения законов о собствен-ности, земле, предпринимательской деятельности, а также бюд-жетного, налогового, банковского, таможенного, антимонополь-ного законодательства. При подготовке к проведению проверки и определении круга участников следует учитывать, что прокуро-рами при осуществлении надзора должно быть обеспечено надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирую-щими органами в целях предупреждения, выявления и пресече-ния правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований. Поэтому привлечение сотрудников ука-занных органов к проведению проверок представляется целесо-образным.

 

Поскольку особое внимание необходимо уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государствен-ным имуществом, следует планировать и проводить проверки в целях выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции; а также оперативного реа-гирования на выявленные факты незаконного завладения соб-ственностью и криминальных захватов предприятий.

 

При планировании прокурорских проверок следует также исхо-дить из того, что недопустимо необоснованно вмешиваться в эко-номическую деятельность предприятий и организаций и вовлекать органы прокуратуры в хозяйственные споры между коммерчески-ми структурами. Необходимо полностью исключить факты при-остановления деятельности производств и строительства по ини-циативе прокуроров, кроме случаев угрозы жизни и здоровью граждан, а также не допускать использования полномочий проку-роров для создания препятствий правомерной предприниматель-ской деятельности участников экономических отношений.

 

С учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и рациональном использовании при-родных ресурсов. При наличии соответствующей информации следует планировать и проводить проверки исполнения экологи-ческого законодательства. По каждому факту экологического правонарушения должен быть принципиально поставлен вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. Вместе с тем прокурор ни в коем случае не должен подменять контролирующие органы, на которые госу-


 


дарством возложены обязанности по обеспечению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Представителей этих органов следует привлекать к участию в проведении проверок, проводить проверки по согласованным планам.

 

Кроме того, состояние законности в регионе и информация о нарушениях, допускаемых контролирующими органами, могут послужить основаниями для проведения проверок исполнения законов контролирующими органами. При проведении проверки первостепенное значение должно придаваться выполнению обя-занностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделе-ния специалистов для выяснения возникших вопросов. К числу оснований для прокурорских проверок может быть отнесена ин-формация о бездействии государственного контролирующего ор-гана при наличии данных о совершаемых правонарушениях.

 

Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполне-нием законов и законностью правовых актов, сформулированны в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-ции». Прокурор при осуществлении возложенных на него функ-ций вправе:

 

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокурату-ры информацией о фактах нарушения закона;

 

требовать от руководителей и других должностных лиц ука-занных органов представления необходимых документов, мате-риалов, статистических и иных сведений; выделения специали-стов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращени-ям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомствен-ных им организаций;

 

вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.

 

Прокурор и его заместитель по основаниям, установленным законом, вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших за-кон, к иной установленной законом ответственности, предостере-гать о недопустимости нарушения закона.

 

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанны-ми в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:


 


освобождает своим постановлением лиц, незаконно подверг-нутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

 

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, об-ращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

 

вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федераль-

 

ного закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заме-стителя о проведении проверок или ревизий незамедлительно. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О про-куратуре Российской Федерации» требования прокурора, выте-кающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению

 

в установленный срок. Поэтому прокурор вправе требовать ис-полнения указанных положений Закона. Более целесообразным представляется планировать проведение проверки и выбирать необходимые проверочные мероприятия и их последовательность таким образом, чтобы если не исключить возможность противо-действия со стороны заинтересованных лиц, то, по крайней мере, свести ее к минимуму.

 

Вопросы, подлежащие выяснению

При проведении проверок

 

В процессе проведения прокурорских проверок законности правовых актов выясняются следующие вопросы:

был ли правомочен орган издавать проверяемый правовой акт; имеются ли нарушения законов, применяемых в связи с изда-

 

нием правового акта; не нарушает и не ограничивает ли правовой акт права и свобо-

 

ды каких-либо граждан или законные интересы юридических лиц; не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же ор-

 

ганом или должностным лицом правовым актам; не нарушен ли порядок издания правового акта, закрепленный

в регламенте конкретного органа.

 

На основании требований Федерального закона «О прокурату-ре Российской Федерации» и руководствуясь приказом Генераль-ного прокурора Российской Федерации «Об организации прове-дения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28 декабря 2009 г. № 400, органы прокуратуры осу-ществляют антикоррупционую экспертизу нормативных право-вых актов Российской Федерации.


 


В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью норма-тивных правовых актов органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 ок-тября 2007 г. № 155 отмечается, что обобщение информации, ха-рактеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в ор-ганизации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципаль-ных образований. Исходя из этого следует планировать проведе-ние соответствующих проверок на постоянной основе.

 

В результате принятия незаконных нормативных правовых ак-тов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются кон-ституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Поэтому важно не только планировать и проводить проверки законности право-вых актов, но и использовать получаемую в ходе проверки ин-формацию для оказания помощи в подготовке проектов и изда-нии соответствующих закону нормативных правовых актов.

 

Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной ини-циативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального зако-нодательства.

При проведении проверок следует исходить из того, что Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным про-курорам и прокурорам других специализированных прокуратур под персональную ответственность обеспечить надлежащую орга-низацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокура-турах, для чего:

 

1) обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп пред-ставительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных орга-нов замечания и предложения об устранении выявленных в про-


 


ектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным

и региональным законам.

В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты за-конов субъектов Российской Федерации и нормативных право-вых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю выс-шего исполнительного органа), главе муниципального образова-ния, возглавляющему местную организацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные пра-вовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти;

 

2) организовать изучение нормативных правовых актов орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;

3) безотлагательно реагировать на все факты принятия в реги-онах конституций, уставов, законов, указов, решений, постанов-лений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законода-тельству, путем принесения протестов. В случаях несогласия ор-ганов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд.

Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приве-дения нормативных правовых актов в соответствие с Конститу-цией Российской Федерации и федеральным законодательством;

 

4) совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законода-тельством нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В течение месяца с момента изменения федерального зако-нодательства проводить сверки (проверку) действующих норма-тивных правовых актов в органах государственной власти субъ-ектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста Рос-


 


сии, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролиру-ющими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;

 

5) при обращении в суд с заявлением о признании противоре-чащего федеральному законодательству регионального либо му-ниципального нормативного правового акта недействующим полностью либо в части со дня его принятия или иного указанно-го судом времени строго руководствоваться положениями ст.ст. 45, 245—253 Гражданского процессуального кодекса Рос-сийской Федерации (ГПК РФ), ст.ст. 52, 191—196 Администра-тивного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), регулирующими производство по делам, возникаю-щим из публичных правоотношений;

 

6) в случаях, когда органом государственной власти (долж-ностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установ-ленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нор-мативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными орга-нами государственной власти субъекта России вопрос о возмож-ности применения правовой ответственности на основании поло-жений ст.ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Предварительно во всех указан-ных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу су-дебного постановления.

 

Обеспечить надзор за исполнением решений судов о призна-нии недействующим региональных, муниципальных норматив-ных правовых актов, противоречащих закону;

 

7) выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нор-мотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос

о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации и органов местного самоуправления;


 


8) при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституцион-ного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленный в соответствии с тре-бованиями ст. 37, пп. 1, 4 ч. 1 и ч. 2 ст. 38 Федерального консти-туционного закона «О Конституционном Суде Российской Фе-дерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ и согласованный с Глав-ным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе, направлять в Ге-неральную прокуратуру Российской Федерации;

 

9) в случае длительного непринятия представительным (зако-нодательным) органом субъекта Российской Федерации преду-смотренных федеральным законодательством нормативных пра-вовых актов вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене норма-тивных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь — в целях урегулирования отношений с участи-ем категорий граждан, являющихся объектами особой социаль-ной защиты государства;

 

10) в целях формирования в установленном Правительством Российской Федерации порядке федерального регистра норма-тивных правовых актов субъектов Российской Федерации, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России инфор-мацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отно-шении региональных нормативных правовых актов, уставов му-ниципальных образований (на основании поступающей от город-ских (районных) прокуроров информации);

 

11) при осуществлении надзорных мероприятий не допус-кать дублирования либо, напротив, разобщенности в работе подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением федерального законодательства и старшего помощника прокурора субъекта Российской Федера-ции по взаимодействию с представительными (законодательны-ми) и исполнительными органами субъекта Российской Федера-ции, органами местного самоуправления.

 

Поделиться:





Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 megalektsii.ru Все авторские права принадлежат авторам лекционных материалов. Обратная связь с нами...