 |
Методика и тактика прокурорской проверки исполнения законов и законности правовых актов
|
|
|
|
Направление деятельности органов прокуратуры по осуществ-лению надзора за исполнением законов в юридической литерату-ре иногда называют общим надзором. Такое наименование для практикующих юристов является традиционным. Ранее в ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» от 30 июля 1979 г. прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государ-ственного управления, предприятиями, учреждениями, организа-циями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.
Осуществляя подготовку к проведению проверки исполнения законов, следует исходить из того, что предметом рассматривае-мого направления прокурорского надзора является соблюдение перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Конституции Российской Федерации и исполнение ими законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, а также соответствие правовых актов, издаваемых вы-шеперечисленными органами, требованиям действующего зако-нодательства.
Определяя круг нормативных правовых актов, исполнение ко-торых соответствующими органами, организациями и их долж-ностными лицами необходимо проверять, следует исходить из того, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде-рации» непосредственно не включает в число таких актов указы Президента Российской Федерации и постановления Правитель-ства Российской Федерации. Однако следует учитывать, что ука-зы Президента России, постановления Правительства, отдельные приказы должностных лиц государственных органов действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первич-ного и единственного источника правового регулирования тех или иных общественных отношений (например, те постановления Правительства Российской Федерации, в которых прописан ме-ханизм реализации закона). В связи с этим исполнение данных нормативных правовых актов не может оставаться за пределами прокурорского надзора и, соответственно, вне поля зрения про-курора при проведении поверки.
|
|
|
Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами
прокурорского надзора, наличием или отсутствием информации об имеющих место нарушениях закона.
Проверки исполнения законов проводятся только на осно-вании поступившей в органы прокуратуры информации о фактахнарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организа-ции прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г.
№ 195 в процессе реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзор за законностью правовых актов, издаваемых феде-ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, во-енного управления, органами контроля и их должностными ли-цами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.
В качестве повода для прокурорских проверок исполнениязаконов в ряде случаев следует рассматривать материалы уголов-ных, гражданских, арбитражных и административных дел, ре-зультаты анализа статистики, прокурорской и правопримени-тельной практики, а также другие материалы, содержащие доста-точные данные о нарушениях закона.
|
|
|
Особое значение в настоящее время придается реализации ор-ганами прокуратуры правотворческой инициативы.
В целях предотвращения принятия законодательными (пред-ставительными) органами субъектов Российской Федерации за-конов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законода-тельству, органам прокуратуры названным Приказом предписано наладить необходимое взаимодействие с представительными ор-ганами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в за-конотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопро-екты, выступления на заседаниях и т. п.).
Во многом содержание прокурорской проверки исполнениязаконов и законности правовых актов обусловливается тем, вкаком именно из поднаправлений данного направления надзора осуществляется деятельность. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 определены основные направления надзорной деятельности за исполнением законов.
Так, в сфере экономики усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на проверке исполнения законов о собствен-ности, земле, предпринимательской деятельности, а также бюд-жетного, налогового, банковского, таможенного, антимонополь-ного законодательства. При подготовке к проведению проверки и определении круга участников следует учитывать, что прокуро-рами при осуществлении надзора должно быть обеспечено надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирую-щими органами в целях предупреждения, выявления и пресече-ния правонарушений экономической направленности, в первую очередь со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований. Поэтому привлечение сотрудников ука-занных органов к проведению проверок представляется целесо-образным.
|
|
|
Поскольку особое внимание необходимо уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государствен-ным имуществом, следует планировать и проводить проверки в целях выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции; а также оперативного реа-гирования на выявленные факты незаконного завладения соб-ственностью и криминальных захватов предприятий.
При планировании прокурорских проверок следует также исхо-дить из того, что недопустимо необоснованно вмешиваться в эко-номическую деятельность предприятий и организаций и вовлекать органы прокуратуры в хозяйственные споры между коммерчески-ми структурами. Необходимо полностью исключить факты при-остановления деятельности производств и строительства по ини-циативе прокуроров, кроме случаев угрозы жизни и здоровью граждан, а также не допускать использования полномочий проку-роров для создания препятствий правомерной предприниматель-ской деятельности участников экономических отношений.
С учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и рациональном использовании при-родных ресурсов. При наличии соответствующей информации следует планировать и проводить проверки исполнения экологи-ческого законодательства. По каждому факту экологического правонарушения должен быть принципиально поставлен вопрос об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. Вместе с тем прокурор ни в коем случае не должен подменять контролирующие органы, на которые госу-
дарством возложены обязанности по обеспечению контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов. Представителей этих органов следует привлекать к участию в проведении проверок, проводить проверки по согласованным планам.
Кроме того, состояние законности в регионе и информация о нарушениях, допускаемых контролирующими органами, могут послужить основаниями для проведения проверок исполнения законов контролирующими органами. При проведении проверки первостепенное значение должно придаваться выполнению обя-занностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделе-ния специалистов для выяснения возникших вопросов. К числу оснований для прокурорских проверок может быть отнесена ин-формация о бездействии государственного контролирующего ор-гана при наличии данных о совершаемых правонарушениях.
|
|
|
Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполне-нием законов и законностью правовых актов, сформулированны в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-ции». Прокурор при осуществлении возложенных на него функ-ций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокурату-ры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц ука-занных органов представления необходимых документов, мате-риалов, статистических и иных сведений; выделения специали-стов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращени-ям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомствен-ных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор и его заместитель по основаниям, установленным законом, вправе возбуждать производство об административном правонарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших за-кон, к иной установленной законом ответственности, предостере-гать о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанны-ми в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подверг-нутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, об-ращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица органов, указанных в п. 1 ст. 21 Федераль-
ного закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заме-стителя о проведении проверок или ревизий незамедлительно. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О про-куратуре Российской Федерации» требования прокурора, выте-кающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению
|
|
|
в установленный срок. Поэтому прокурор вправе требовать ис-полнения указанных положений Закона. Более целесообразным представляется планировать проведение проверки и выбирать необходимые проверочные мероприятия и их последовательность таким образом, чтобы если не исключить возможность противо-действия со стороны заинтересованных лиц, то, по крайней мере, свести ее к минимуму.
Вопросы, подлежащие выяснению
При проведении проверок
В процессе проведения прокурорских проверок законности правовых актов выясняются следующие вопросы:
был ли правомочен орган издавать проверяемый правовой акт; имеются ли нарушения законов, применяемых в связи с изда-
нием правового акта; не нарушает и не ограничивает ли правовой акт права и свобо-
ды каких-либо граждан или законные интересы юридических лиц; не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же ор-
ганом или должностным лицом правовым актам; не нарушен ли порядок издания правового акта, закрепленный
в регламенте конкретного органа.
На основании требований Федерального закона «О прокурату-ре Российской Федерации» и руководствуясь приказом Генераль-ного прокурора Российской Федерации «Об организации прове-дения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» от 28 декабря 2009 г. № 400, органы прокуратуры осу-ществляют антикоррупционую экспертизу нормативных право-вых актов Российской Федерации.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью норма-тивных правовых актов органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 ок-тября 2007 г. № 155 отмечается, что обобщение информации, ха-рактеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в ор-ганизации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципаль-ных образований. Исходя из этого следует планировать проведе-ние соответствующих проверок на постоянной основе.
В результате принятия незаконных нормативных правовых ак-тов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются кон-ституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Поэтому важно не только планировать и проводить проверки законности право-вых актов, но и использовать получаемую в ходе проверки ин-формацию для оказания помощи в подготовке проектов и изда-нии соответствующих закону нормативных правовых актов.
Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной ини-циативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального зако-нодательства.
При проведении проверок следует исходить из того, что Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным про-курорам и прокурорам других специализированных прокуратур под персональную ответственность обеспечить надлежащую орга-низацию надзора в указанной сфере в соответствующих прокура-турах, для чего:
1) обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп пред-ставительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных орга-нов замечания и предложения об устранении выявленных в про-
ектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным
и региональным законам.
В случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты за-конов субъектов Российской Федерации и нормативных право-вых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю выс-шего исполнительного органа), главе муниципального образова-ния, возглавляющему местную организацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные пра-вовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти;
2) организовать изучение нормативных правовых актов орга-нов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты;
3) безотлагательно реагировать на все факты принятия в реги-онах конституций, уставов, законов, указов, решений, постанов-лений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законода-тельству, путем принесения протестов. В случаях несогласия ор-ганов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом обращаться с заявлениями в суд.
Добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований, контролировать ситуацию до окончательного приве-дения нормативных правовых актов в соответствие с Конститу-цией Российской Федерации и федеральным законодательством;
4) совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законода-тельством нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В течение месяца с момента изменения федерального зако-нодательства проводить сверки (проверку) действующих норма-тивных правовых актов в органах государственной власти субъ-ектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста Рос-
сии, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролиру-ющими органами, общественными организациями, средствами массовой информации;
5) при обращении в суд с заявлением о признании противоре-чащего федеральному законодательству регионального либо му-ниципального нормативного правового акта недействующим полностью либо в части со дня его принятия или иного указанно-го судом времени строго руководствоваться положениями ст.ст. 45, 245—253 Гражданского процессуального кодекса Рос-сийской Федерации (ГПК РФ), ст.ст. 52, 191—196 Администра-тивного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), регулирующими производство по делам, возникаю-щим из публичных правоотношений;
6) в случаях, когда органом государственной власти (долж-ностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установ-ленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нор-мативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными орга-нами государственной власти субъекта России вопрос о возмож-ности применения правовой ответственности на основании поло-жений ст.ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Предварительно во всех указан-ных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу су-дебного постановления.
Обеспечить надзор за исполнением решений судов о призна-нии недействующим региональных, муниципальных норматив-ных правовых актов, противоречащих закону;
7) выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нор-мотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос
о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации и органов местного самоуправления;
8) при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституцион-ного судопроизводства проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, подготовленный в соответствии с тре-бованиями ст. 37, пп. 1, 4 ч. 1 и ч. 2 ст. 38 Федерального консти-туционного закона «О Конституционном Суде Российской Фе-дерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ и согласованный с Глав-ным управлением либо управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральном округе, направлять в Ге-неральную прокуратуру Российской Федерации;
9) в случае длительного непринятия представительным (зако-нодательным) органом субъекта Российской Федерации преду-смотренных федеральным законодательством нормативных пра-вовых актов вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене норма-тивных правовых актов на основании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» либо использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы, в первую очередь — в целях урегулирования отношений с участи-ем категорий граждан, являющихся объектами особой социаль-ной защиты государства;
10) в целях формирования в установленном Правительством Российской Федерации порядке федерального регистра норма-тивных правовых актов субъектов Российской Федерации, при наличии соответствующих запросов в течение семи рабочих дней направлять в территориальные органы Минюста России инфор-мацию о мерах прокурорского реагирования, принятых в отно-шении региональных нормативных правовых актов, уставов му-ниципальных образований (на основании поступающей от город-ских (районных) прокуроров информации);
11) при осуществлении надзорных мероприятий не допус-кать дублирования либо, напротив, разобщенности в работе подразделения прокуратуры субъекта Российской Федерации по надзору за исполнением федерального законодательства и старшего помощника прокурора субъекта Российской Федера-ции по взаимодействию с представительными (законодательны-ми) и исполнительными органами субъекта Российской Федера-ции, органами местного самоуправления.
|
|
|
