Могут ли международные организации быть демократическими ?

До сих пор мы рассматривали возможность установления де­мократии в единицах, меньших, чем страна или национальное государство. А как быть с образованиями, чей масштаб больше или по крайней мере очень сильно отличается от масштабов страны?

Во второй половине XX в. демократические страны все силь­нее стали ощущать экономические, культурные, социальные, политические, административно-бюрократические, военные по­следствия интернационализации. Какое будущее уготовано де­мократии? Если даже правительства суверенных держав пере­дают значительную часть своих властных полномочий междуна-

Реальная демократия

родным органам власти того или иного типа, то не следует ли предположить, что демократический процесс просто будет подни­маться на международный уровень? В этом случае, поскольку меж­дународные правительства уже, так сказать, родились демократи­ческими, ущерб демократическим ценностям причинен не будет, скорее, наоборот: они укрепятся.

В истории мы находим немало аналогий. Как мы видели в гла­ве 2, первоначально идеи и практика демократии зародились в античном городе-государстве. Однако они не могли противостоять постоянно усиливающейся мощи национальных государств и либо переставали существовать в качестве реально идентифицируемых политико-административных образований, либо, подобно Афи­нам и Венеции, становились субъектами государства, подчиняю­щимися его верховному правителю. Не случится ли так, что в XXI в. национальные правительства превратятся всего лишь в местные органы власти, подчиненные международным демократическим правительствам?

Ну и что с того, возразят нам, подчинение местного прави­тельства правительству общенациональному не означает конец де­мократии. Напротив, демократизация национальных правительств не только многократно расширяет «владения» демократии, но и значительно облегчает демократический процесс в администра­тивно-территориальных субъектах •— городах, кантонах, штатах, провинциях, регионах и т.п. И в этом плане задача не в том, чтобы приостановить процесс интернационализации, тем более что это невозможно, а в том, чтобы демократизировать международные организации.

Но как ни отрадна такая картина для всякого, кто считает де­мократию одной из высших ценностей, я с сожалением должен констатировать, что она грешит чрезмерным оптимизмом. Даже в тех странах, где демократические институты и процедуры давно существуют и прочно укоренены, гражданам чрезвычайно трудно осуществлять эффективный контроль за многими важнейшими ре­шениями своего правительства, касающимися внешнеполитичес­кой сферы. Контролировать международные оранизации во сто крат труднее.

Об этом красноречиво свидетельствует Европейский Союз, где формально имеются такие номинально демократические структу­ры, как всенародные выборы и парламент. Однако все наблюдате­ли сходятся в том, что налицо огромный «дефицит демократии». Судьбоносные решения чаще всего принимают договорившиеся

113между собой политические и бюрократические элиты. И пределы здесь установлены не демократическими процедурами, а в абсо­лютном большинстве случаев тем соглашением, которого удалось достичь участникам переговоров, оценившим его вероятные по­следствия для национальных и международных рынков. Результаты определяются политическим торгом, иерархией и рынками. Роль демократических процедур сводится только лишь к ратификации уже достигнутых договоренностей.

И если институты демократии оказываются по большей части неэффективными в управлении Европейским Союзом, то перс­пективы демократизации других международных систем представ­ляются еще более отдаленными. (Для того чтобы достичь со сторо­ны народа уровня контроля^ хотя бы сопоставимого с уровнем контроля, уже существующим внутри демократических государств, международным организациям придется заняться решением ряда проблем так же плотно, как занимаются ими сейчас в демократи­ческих странах. Подитическже_лидерь1 должны будут создать полити­ческие институты, которые предоставят гражданам возможность при­нимать участие в выработке решений, влиять на их принятие, осу­ществлять контроль за ними и которые будут хотя бы примерно столь же эффективными, как институты, уже существующие в демокра­тических странах. А для того чтобы граждане могли воспользоваться предоставляемыми возможностями, их интерес к политическим ре­шениям международных организаций и осведомленность об этих решениях должны быть такими же, какие проявляют они сейчас по отношению к политическому курсу их национального правительства. Для информирования граждан политической и «информационной» элите придется устраивать публичные дискуссии и обсуждения раз­личных альтернативных вариантов, причем так, чтобы эти дискус­сии живо интересовали аудиторию и находили у нее эмоциональ­ный отклик. Для того чтобы эти публичные дискуссии могли состо­яться, придется создавать некий международный эквивалент национальному политическому соперничеству между партиями и кандидатами на выборные должности в органах власти. Избранные представители или чиновники с аналогичными функциями (каковы бы они ни были) должны будут осуществлять контроль за важней­шими международными бюрократическими структурами, так же как законодательная власть контролирует исполнительную власть внутри данной демократической страны.

Дополнительно возникает проблема того, каким образом этот гипотетический корпус граждан будет представлять жителей раз-114

Реальная демократия

ных стран. Поскольку существуют огромные диспропорции в чис­ленности населения, ни одна система представительства не сумеет обеспечить одинаковый «вес» голосу каждого гражданина и пре­пятствовать тому, чтобы мнение крупных стран постоянно прева­лировало над мнением малых стран. И следовательно, все реше­ния, приемлемые для менее масштабных демократических систем, будут нарушать политическое равенство среди членов крупномас­штабного сообщества. Так, например, решения, пригодные для Соединенных Штатов Америки и других стран с федеративным устройством, будут навязываться странам Европейского Союза. Но даже если компромисс и будет достигнут, он может легко превра­титься в источник внутренней напряженности, особенно при от­сутствии четкого осознания себя членами единой общности.

Наличие разногласия более чем вероятно и по другой причине: я уже говорил, что в масштабах национальной демократии большая часть принимаемых правительством решений непременно ущемляет чьи-то интересы. То же самое происходит и в международных струк­турах. Самое тяжкое бремя каких-то решений будут вынуждены не­сти определенные группы, регионы, страны. Чтобы справляться с возникающей напряженностью, необходима политическая культу­ра, призванная поддерживать специфические институты междуна­родной организации. Но ее развитие требует времени, это дело мно­гих поколений. Вдобавок, чтобы «пострадавшие» от того или иного политического решения все-таки в большинстве своем приняли его и взялись за его осуществление, должно развиться эквивалентное уже существующему в отдельной демократической стране сознание принадлежности к единой общности.

Я весьма сомневаюсь, что международные организации будут отвечать этим важнейшим требованиям, предъявляемым демокра­тизацией. Если же они не будут отвечать этим требованиям, то каков будет процесс принятия международных решений? Пола­гаю, что главным образом это будет осуществляться на основе до­говоренностей, достигнутых политической и бюрократической элитами, т.е. высшими должностными лицами исполнительной власти, министрами, дипломатами, членами правительственных и неправительственных бюрократических структур, крупнейшими предпринимателями и т.п. Хотя демократические процедуры и спо­собны иногда установить некие внешние пределы, дальше кото­рых договаривающиеся элиты пойти не могут, однако назвать по­литическую практику международных систем «демократической» означало бы лишить этот термин всякого смысла.

О ДЕМОКРАТИИ

Реальная демократия