Планировка территории 2 страница

     1. 3 Особенности градорегулирования.

Всегда ли возможно градорегулирование?

Что необходимо, что бы градорегулирование было возможным?

Само слово «регулирование» указывает на особый характер отно­шений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подверга­ется регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели не­движимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельно­стью по отношению к публичной власти - они владеют, пользуют­ся и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по от­ношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограниченна, а ограничения установлены публичной властью. При­менительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.

Первый способ — установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, но в пределах которых можно пользоваться свободой выбора. В отечественной практике он называется градостроительным зони­рованием — установлением градостроительных регламентов (посред­ством правил землепользования и застройки). Это единственно воз­можный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости. На каком основании мы это утверждаем?

Основой хозяйственной жизни, национальной экономики яв­ляется частное предпринимательство, а максимальный экономиче­ский эффект частное предпринимательство приносит при наличии свободы выбора. Однако свобода выбора не может быть безгранич­ной, ограничения устанавливает публичная власть, но они не мо­гут устанавливаться таким образом, чтобы свобода выбора выроди­лась в «точку» приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничива­ет. Поэтому единственным способом для установления ограниче­ний становится определение рамок свободы. А рамки свободы пред­принимательской деятельности, которые не вырождаются в «точку» приказа-предписания, — это и есть градостроительные регламенты

Второй способ— приказ-предписание использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определен­ным (посредством проектной документации) параметрам, когда заве­домо не допускается свобода выбора, если она вырождается в «точку» приказа-предписания. Это единственно возможный способ в услови­ях отсутствия рынка недвижимости. Попробуем понять почему.

Основой хозяйственной жизни является не частное предпринима­тельство, а централизованная государственная экономика. Субъекты планирования, распределения и расходования финансовых ресурсов на все виды строительства объединены в одном лице — государстве, которое представляют различные уполномоченные органы, взаимо­действующие между собой по схеме «приказ—подчинение». Юри­дически полноправные субъекты недвижимой собственности отсут­ствуют. Юридических контрагентов у публичной власти нет, диалог на правовой основе вести не с кем. В системе отношений, выстраива­емых по схеме «приказ — подчинение», свобода выбора является из­быточной, ненужной. В условиях, когда свобода выбора в отношении недвижимости не нужна, не нужны и рамки-ограничения для нее. Не нужны рамки для ограничения свободы выбора — не нужна и систе­ма, посредством которой такие рамки устанавливаются, т. е. не нужны ни градостроительные регламенты, ни правила землепользования и шстройки. А что нужно? Нужна система «целевого назначения» каж­дого объекта недвижимости в отдельности. Нужны распорядители- администраторы, которые по своему усмотрению это назначение бу­дут устанавливать. При таком установлении могут использоваться документы технологического характера, которые не определяют пра­вовой режим использования земельных участков по причине отсут­ствия полноценных правообладателей.

Регулирование (градорегулирование) возникает тогда, когда есть субъект регулирования, «внешний» по отношению к другому субъек­ту — непосредственно осуществляющему деятельность (градострои­тельную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недви­жимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельно­сти слиты в одном лице (которым может быть любой представитель государства). Такие отношения являются отношениями администра­тивного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не гра­дорегулирование, а градостроительство нерыночного социалистиче­ского типа.

Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях:

Наличие рыночных отношений, рынка недвижимости, ког­да публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодей­ствуют с ними суверенные в юридическом отношении правооблада­тели недвижимости.

Наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, осно­ванные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определен­ными рамками — градостроительными регламентами.

Наличие документов градостроительного зонирования — пра­вил землепользования и застройки, посредством которых устанав­ливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику градорегулирования. Если при других видах регулиро­вания достаточно первых двух условий (наличие рыночных отноше­ний, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточ­но. Градорегулирование — это установление ограничений (пределов) использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения — пределы ее использования должны быть привязаны к месту и описаны в документах градостро­ительного зонирования. Правилами землепользования и застрой­ки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателя­ми, пределы и возможности их экономической активности. Нет та­ких документов — нет ограничений-пределов — нет оснований для регулирования.

Итак, вышесказанное убеждает нас в том, что градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно.

Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права соб­ственности на землю. Тогда нужно градостроительство а не градоре­гулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, т. е. нет юридических основа­ний для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некото­рых пределах применяются приказы-предписания о целевом исполь­зовании недвижимости. Однако долго это продолжаться не может: за­кономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.

 

ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИИ

Градорегулирование — это всегда отношения между публичными и частными лицами, между публичными и частными интересами. Та­кие отношения имеют свои особенности.

Во-первых, интерес — это мотивация, побуждение к действию, в данном случае к градостроительной деятельности. В силу того что градостроительная деятельность частных лиц является первичной, сбалансированная система градорегулирования должна выстраивать­ся «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними.

Во-вторых, логика возникновения градорегулирования опреде­ляется осознанной самими частными лицами необходимостью быть ограниченными. Такие ограничения могут устанавливаться толь­ко публичной властью с позиций общего, публичного интереса. Сей факт означает, что публичный интерес имеет приоритет над частны­ми интересами.

Суммируя эти два положения, можно сказать так: примат частно­го интереса над публичным в градорегулировании определяется тем, что именно частный интерес является источником возникновения всей си­стемы градорегулирования, в то же время во имя интересов публичных на частные интересы должны быть наложены ограничения. Такова ло­гика этой «круговой» системы. Далее, чтобы ее подтвердить, проана­лизируем содержание частных и публичных интересов.

Частные интересы, интересы частных лиц, правообладателей не­движимости — это интересы, состоящие в том, чтобы:

иметь свободу для максимальной экономической, хозяйствен­ной деятельности;

быть защищенными, иметь гарантии того, что стоимость не­движимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;

быть гарантированно обеспеченными извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в не­обходимом объеме;

4) пользоваться благами окружения — рекреационным простран­ством, социальными объектами, местами приложения труда, в том числе путем передвижения по общественным дорогам.

Содержание трех последних из перечисленных частных интересов указывает на то, что они могут быть удовлетворены только публич­ной властью. Это означает, что частные лица фактически формируют заказ для публичной власти обеспечить их частные интересы.

Публичные интересы — это особые интересы. Они не противо­стоят частным интересам. Публичные интересы возникают как со­вокупность частных интересов, своего рода апелляция к публичной власти оградить частных лиц от деструктивных последствий проявле­ния первого частного интереса - эгоистического стремления иметь неограниченную свободу для экономической деятельности. Поэтому публичный интерес - это интерес производный, вторичный, возни­кающий как неизбежное следствие проявления частных интересов. Итак, публичные интересы — это интересы представляющих частных лиц публичных субъектов (органов власти, избранных частными ли­цами), состоящие в том, чтобы по заданию частных лиц (иными сло­вами, по мандату — специально сформулированному или подразу­меваемому) обеспечить частные интересы посредством обеспечения публичных интересов.

К публичным интересам следует отнести:

Экономические интересы. Публичная власть, получая налоги от недвижимости, заинтересована в повышении ее стоимости как базы налогообложения (и, следовательно, в повышении благосостояния населения). Поэтому в интересах публичной власти одновременно и предоставить частным лицам свободу для максимальной экономиче­ской активности, и ограничить ее разумными пределами так, чтобы эта активность не нанесла ущерба окружению и не привела к умень­шению стоимости недвижимости. Эта стоимость, в свою очередь, определяется гарантированным функционированием недвижимости, наличием технологических возможностей для поставки инженерно- технических ресурсов (воды, газа, электричества) в требуемых объ­емах и в значительной мере качеством окружения: наличием ре­креационных пространств, социальных объектов, мест приложения труда, которых можно достичь, передвигаясь по общественным до­рогам. Таким образом, экономические интересы публичной власти полностью согласуются с частными интересами, сформулированны­ми выше.

Экологические интересы. Это интересы поддержания достойного качества среды, и в этом отношении они сходятся с интересами эко­номическими. Кроме того, к экологическим интересам публичной власти следует отнести обеспечение сохранения публичных земель, в состав которых включаются бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреацион­ных целях. Экологические интересы публичной власти согласуются с четвертым видом частных интересов, сформулированных выше.

3. Политические интересы. Эти интересы состоят в том, чтобы не допускать, предотвращать конфликты и иметь процедурные меха­низмы их разрешения.

Все интересы публичной власти имеют один способ выражения и обеспечения — это градорегулирование.

Следует обратить внимание на то, что все интересы (и частные, и публичные) могут быть разбиты на две группы, одна из которых свя­зана с сохранением (сдерживанием развития), другая - с развитием. Градорегулирование — это установление ограничений-пределов, ко­торые, однако, подразумевают не только сдерживание, но и побужде­ние к развитию. Развитие на частных землях не может состояться без общественной инфраструктуры — инженерно-технической, социаль­ной. Развитие — это будущее, это планирование, которое для публич­ной власти является неизбежной необходимостью. Планирование не может быть сведено к одноразовому действию. Это технология, осо­бенности которой будут рассмотрены далее (тема 7).

ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ, ГАРАНТИРОВАНИЯ ПРАВ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРОЯВЛЕНИЯ ИНИЦИАТИВЫ ЧАСТНЫМИ ЛИЦАМИ

Общественные и частные интересы согласуются между собой, но они не могут и не должны отождествляться. Нельзя полностью согла­ситься с теми, кто утверждает: хорошо частному лицу — хорошо об­ществу, поскольку неограниченная деятельность частных лиц может причинить обществу вред. Но точно так же неправы и те, кто гово­рит: хорошо обществу — хорошо частному лицу. Частным лицам будет плохо, если их свободная деятельность неоправданно ограничива­ется. От этого будет плохо и обществу. Значит, мы имеем дело с не­тождественными интересами, и между ними необходимо установить баланс. Возможность установления такого баланса возникает при на­личии в системе градорегулирования ответов (в форме соответству­ющих решений, документов, технологий) на запросы частных лиц и общественности (табл. 1. 1).

и общественности - через частных лиц

Ответы системы градорегулирования на запросы частных лиц

Таблица 1. 1

Основные категории заинтересованных лиц	Содержание интересов частных лиц и общественности, представ­ленной частными лицами	Ответы системы градорадулирования на запросы частных лиц и общественности
Все категории част­ных лиц: собствен­ники квартир; лица, желающие приоб­рести недвижимость; застройщики	Потребность в информации о перспективах развития со­ответствующей территории, включая информацию о том, что соответствующая недви­жимость: не попадет (попадет) в зону планируемого размещения объектов, для размеще­ния которых допускается принудительное изъятие для государственных или муниципальных нужд; не попадет (попадет) в зону с особыми условиями использования территории (например, в санитарно- защитную зону)	Решения о подготовке до­кументов градостроительного проектирования подлежат опубликованию. Утвержденные документы градостроительного проекти­рования (в части, относящейся к соответствующей террито­рии) в обязательном порядке направляются и размещаются в муниципальных информационных системах обеспечения градо­строительной деятельности[2]. Содержащиеся в муниципаль­ных информационных системах обеспечения градостроитель­ной деятельности документы открыты для ознакомления всем заинтересованным лицам[3]
	Потребность в информации от­носительно правовых гарантий использования недвижимости и возможностей развития не­движимости	Такая информация представлена в виде градостроительных регла­ментов в составе муниципальных нормативных правовых актов - правил землепользования и за­стройки, которые доступны всем заинтересованным лицам[4]
	Возможность отстаивать иму­щественные интересы и уча­ствовать в принятии решений	В отношении проектов до­кументов градостроительного проектирования, утверждаемых органами местного самоуправ­ления, в обязательном порядке должны проводиться публичные слушания[5]
Собственники квартир в много­квартирных домах, которые еще не стали собственниками (на правах общей до­левой собственности) земельных участков таких домов	Потребность выделить зе­мельный участок посредством документации по планировке территории (проектов меже­вания)	Возможность подготовки проек­тов межевания как по инициати­ве органа местного самоуправ­ления, так и по инициативе заинтересованных лиц[6]
	Недопущение неправомерного «уплотнения» - внедрения в су­ществующую застройку новых объектов, размещение которых	Наличие в ГрК РФ «защититель­ных» норм относительно того, что должны учитываться норма­тивы градостроительного

Окончание таблицы 1 1

	ущемит права собственников квартир	проектирования в части мини­мальных размеров земельных участков, действовавших на период застройки[7]
	Защита территорий общего пользования (например, вну- триквартальных скверов и т. п. ) от неправомерной застройки	Наличие в ГрК РФ «защититель­ных» норм относительно того, что границы территорий общего пользования определяются красными линиями (устанав­ливаемыми документацией по планировке территории[8]
Застройщики единич­ных объектов - лица, заинтересованные в приобретении вы­деленных из состава государственных или муниципальных земель земельных участков (свободных от прав третьих лиц) для предоставления в целях строительства единичных объектов	Наличие указанных земельных участков и наличие возмож­ности проявить инициативу - самостоятельно подготовить документацию по планировке территории, посредством ко­торой такие земельные участки выделяются и становятся объектом предоставления физическим и юридическим лицам для строительства	Такая возможность предоставля­ется в соответствии с нормами ГрК РФ, которые могут быть развиты и детализированы за­конами субъектов РФ, местны­ми нормативными правовыми актами[9]
Застрой щи ки -деве - лоперы, комплекс­но осваивающие земельные участки в границах вновь об­разуемых кварталов, микрорайонов или обеспечивающие развитие застроен­ных территорий, в том числе со сносом ветхих домов и строительством на их месте новых домов	Наличие указанных земель­ных участков и возможности проявить инициативу - само­стоятельно подготовить пред­ложения (в том числе в виде документации по планировке территории) по выделению таких земельных участков, тер­риторий для предоставления в целях комплексного освоения и развития территорий	Такая возможность предоставля­ется в соответствии с нормами ГрК РФ, которые могут быть развиты и детализированы за­конами субъектов РФ, местны­ми нормативными правовыми актами - правилами землеполь­зования и застройки

Примечание. Таблица составлена с использованием положений ГрК РФ

        

 1. 4 СУБЪЕКТНО-ОБЪЕКТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИИ

Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости, который невозможен без земельных участков. О появлении земельно­го участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок^[10], т. е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым.

Поскольку земельный участок является базовым элементом гра­достроительной деятельности и первичным объектом градорегули­рования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования — городов и регионов (о закономерностях существования земельного участка го­родов и регионов см. тему 2).

Неразрывностью субъектно-объектных отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для градорегулирования в виде законода­тельных и иных нормативных правовых актов, документов градо­строительного проектирования (документов территориального пла­нирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).

Неразрывность субъектно-объектных отношений для публичных субъектов градорегулирования характеризуется двумя положениями:

1. Каждый публичный субъект градорегулирования действу­ет в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования^[11]: органы местного самоуправления городского округа — в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения - в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района - в грани­цах муниципального района, органы государственной власти субъек­тов РФ — в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти — в границах Российской Федерации.

2. В случаях когда «вышестоящий» уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории «нижестоящего» уровня публичной власти (например, субъект РФ — на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соот­ветствующего субъекта РФ), суверенитет «нижестоящих» публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различ­ны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.

        

 1. 5 ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ И ИНФРАСТРУКТУРА РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ

Для существования регулируемого (цивилизованного) рынка не­движимости необходимы четыре условия.

Условие первое. Возможность максимального экономического поведения Такая возможность является исходным условием эф­фективной и конкурентоспособной экономики. Возникает эта воз­можность при наличии рынка недвижимости. Следовательно, ры­нок недвижимости — это универсальный способ существования такой экономики.

Условие второе. Наличие у субъектов экономической деятельно­сти прав на земельные участки (прав собственности или прав арен­ды). При наличии таких прав возможно максимальное экономиче­ское поведение.

Условие третье. Возможность оборота недвижимости, в результа­те чего земельные участки и иная недвижимость могут переходить от менее эффективных правообладателей к более эффективным. Оборот недвижимости возможен при наличии у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки Оборот недвижимости сти­мулирует правообладателей быть максимально эффективными в эко­номическом отношении.

Условие четвертое. Установление посредством градорегулиро­вания ограничений для потенциально опасной максимальной эко­номической активности. Максимальное экономическое поведение необходимо — это императив экономики. Но в своем предельном вы­ражении оно потенциально опасно для субъектов такого поведения: каждый из них несет угрозу другим субъектам, поскольку может на­нести ущерб соседним объектам недвижимости. С некоторого момен­та возникает потребность, осознанная самими правообладателями недвижимости, в ограничении потенциально опасной максималь­ной экономической активности. Ограничения — это регулирование. Ограничения в использовании недвижимости — градорегулирование. Поэтому градорегулирование с необходимостью утверждает себя как неотъемлемый компонент в ряду других компонентов регулирования рынка недвижимости.

Регулирование рынка недвижимости включает в себя следующие основные компоненты:

градорегулирование;

землеустройство и техническая инвентаризация объектов стро­ительства, реконструкции — подготовка документов для госу­дарственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости;

государственный кадастровый учет земельных участков и иных объектов недвижимости;

институт предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным ли­цам;

государственная регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;

оценка недвижимости (массовая оценка недвижимости для це­лей налогообложения и индивидуальная оценка недвижимости для совершения сделок);

налогообложение недвижимости;

институт сделок - смены правообладателей недвижимости;

информационное обеспечение рынка недвижимости (входит в состав каждого компонента, но также может являться само­стоятельной деятельностью);

10) обучение субъектов рынка недвижимости и субъектов регули­рования рынка недвижимости.

Как соотносится и взаимодействует градорегулирование с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на различных этапах «жизни недвижимости» — от подготовки условий для создания объектов недвижимости до их последующей эксплуатации, видно из табл. 1. 2. В таблице 1. 2 зафиксирована реальная последовательность действий, выполняемых до создания объектов, в процессе их создания и после создания, т. е. в процессе использования. Анализ таблицы по­зволяет сформулировать два вывода принципиальной значимости:

система градорегулирования соотносится и взаимодействует со всеми без исключения компонентами инфраструктуры рынка недвижимости;

система градорегулирования является смысловым, содержа­тельным стержнем системы регулирования рынка недвижи­мости.

Таблица 1. 2

Соотношение и взаимодействие системы градорегулирования с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости

Этапы «жизни недвижимости»

Компоненты инфраструктуры рынка недвижимости: градорегулирование; землеустройство (2. 1) и техническая инвентаризация (2. 2); государственный кадастровый учет недвижимости - земельные участки (3. 1), объекты строительства, реконструкции (3. 2); институт предоставления земельных участков частным лицам; государственная регистрация прав на недвижимость — земельные участки (5. 1), объекты строительства, реконструкции (5. 2); оценка недвижимости — массовая (6. 1), индивидуальная (6. 2); налогообложение недвижимости; институт сделок — смены правообладателей недвижимости

4 1

1 5

2. 1

2. 2

3. 1

3. 2

5. 1

5. 2

6. 1

6. 2

Этап 1 - обеспечение условий для создания и создание земельных участков

< Территориальное плани­рование

г;

Г 1

г

Планы реализации доку­ментов территориального планирования

Градостроительное зонирование - установ­ление градостроительных регламентов

Массовая оценка (пере­оценка) земельных участ­ков с учетом градострои­тельных регламентов

А

Планировка территории - градостроительные планы земельных участков

Этап 2 - юридическое возникновение земельного участка, создание объектов строительства

Подготовка землеустрои­тельной документации на основе градостроитель­ного плана земельного участка

В

Государственный када­стровый учет земельного участка

В

Предоставление земельно­го участка частным лицам - конкурентные процедуры

г

Продолжение таблицы 1. 2

2. 1

2. 2

3. 1

3. 2

5. 1 | 5. 2

6. 1

6. 2

Государственная регистра­ция прав частных лиц на предоставленные земель­ные участки

-

Текущие платежи за поль­зование земельным участком

Е

Подготовка проектной документации застройщи­ком - правообладателем земельного участка

Получение разрешения на строительство, осущест­вление строительства

•

Получение разрешения на ввод объекта в эксплуа­тацию

Техническая инвентариза­ция построенного объекта

Ж

Государственный када­стровый учет построенного объекта

Государственная регистра­ция прав на построенный объект

И

Этап 3 - использование земельного участка, преобразования

Использование недви­жимости в соответствии с градостроительным регламентом

г " -]

Изменение назначения не­движимости без изменения ее параметров с последую­щим внесением изменений в документы государствен­ного кадастрового учета недвижимости

Реконструкция, капиталь­ный ремонт объектов капи­тального строительства с последующим внесением изменений в документы го­сударственного кадастро­вого учета недвижимости

4 JU)

Преобразование земель­ных участков (разделе­ние, слияние, изменение границ) с последующим внесением изменений в документы государствен­ного кадастрового учета недвижимости

к

Окончание таблицы 1. 2

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: