Планировка территории 13 страница

утверждать границы и ограничения использования земельных участ­ков и территорий в пределах таких зон, но обязаны отражать указан­ные границы и ограничения:

в генеральных планах поселений и городских округов путем отображения соответствующих границ и ограничений (с ис­пользованием для этого требований технических регламентов, а до их принятия — соответствующих нормативно-технических документов: СНиПов, СанПиНов и др. — или соответствующих проектов, утвержденных в установленном порядке), в том числе путем трансляции их из других документов территориального планирования уровня Российской Федерации, субъекта РФ, му­ниципального района, действующих на территориях поселений, городских округов;

в правилах землепользования и застройки путем отображения соответствующих границ и ограничений из генеральных планов поселений и городских округов либо путем отображения границ и ограничений в правилах непосредственно — в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального пла­на согласно ч. 4 ст. 31 ГрК РФ.

Таким образом, в общем случае ограничения использования зе­мельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не опре­деляются, а отображаются в таких правилах, транслируются из гене­ральных планов поселений, городских округов, из документов терри­ториального планирования других уровней, иных документов.

Следует особо выделить общий вопрос, относящийся ко всем раз­новидностям зон с особыми условиями использования территорий, и ответить на него. Вопрос звучит так: почему следует считать, что зона­ми с особыми условиями использования территорий устанавливает­ся не весь правовой режим, а только его составная часть — ограниче­ния использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков? Ответ обусловлен нормами двух федеральных законов. В п. 2 ст. 85 ЗК РФ содержится норма: «Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режи­ма земельных участков, равно как всего, что находится над и под по­верхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Из ч. 9 ст. 1 ГрК РФ следует, что градостроительный регламент состоит из трех частей: 1) виды разрешенного использования земельных участков, 2) предельные размеры земельных участков и предельные параметры раз­решенного строительства, 3) ограничения использования земельных участков. Из сопоставления содержания п. 4 и 9 ст. 1 ГрК РФ следует, что ограничения использования земельных участков устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий.

По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями ис­пользования территорий^[158]:

зоны, в пределах которых границы и ограничения могут устанав­ливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, во­доохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспече­нием безопасности;

зоны, в пределах которых границы и ограничения могут уста­навливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности как она понимается Феде­ральным законом «О техническом регулировании».

Таким образом, посредством зон с особыми условиями использо­вания территорий устанавливается не правовой режим как завершен­ная совокупность предписаний, а только его часть.

 

     8. 6 РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ В КОНТЕКСТЕ МИРОВОГО ОПЫТА

Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам прежде всего с точки зрения возможности их применения в России, мы не будем подробно рассматривать многочисленные, разнообразные и подчас противоре­чивые детали этих систем, а сосредоточим свое внимание на:

общих, универсальных принципах градостроительного зони­рования, существующих во всех развитых странах, а также не­обходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике;

основных типологических видах градостроительного зонирова­ния и их обобщенных характеристиках;

• множественности путей введения градостроительного зониро­вания и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям^[159].

 

ОБ ОБЩИХ, УНИВЕРСАЛЬНЫХ ПРИНЦИПАХ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ, СУЩЕСТВУЮЩИХ ВО ВСЕХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ, НЕОБХОДИМОСТИ И ВОЗМОЖНОСТИ

ПРИМЕНЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКЕ

 

Градостроительное зонирование существует в условиях рынка не­движимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъек­ты владения, т. е. в условиях оборота недвижимости. Это обстоятель­ство кардинальным образом отличает систему градостроительного зонирования от системы градостроительства социалистического тол­ка, когда субъект собственности оставался неизменным, был пред­ставлен унифицированным государством и не менялся в отношении объектов недвижимости.

В условиях рынка недвижимости возникает объективная необ­ходимость установить права на использование и строительное изме­нение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права мог­ли существовать независимо от намерений конкретных владельцев и сохранять свою силу при смене владельцев. В этом состоит фунда­ментальный принцип, присущий всем национальным системам гра­достроительного зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.

Что касается возможности применения градостроительного зониро­вания в отечественной практике, то здесь следует подчеркнуть два об­стоятельства — исторического и технического свойства. В историческом плане отметим, что в досоциалистический период в России существовал рынок недвижимости и принципы градостроительного зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но не получили дальнейшего развития по причине смены экономического строя^[160]. В тех­ническом же плане можно сказать, что принципы зонирования (в праг­матических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет никаких оснований утверждать, что градостроительное зо­нирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом регулирования градостроительной деятельности.

ОБ ОСНОВНЫХ ТИПОЛОГИЧЕСКИХ ВИДАХ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ И ИХ ОБОБЩЕННЫХ ХАРАКТЕРИСТИКАХ

Два главных критерия сопоставления национальных систем гра­достроительного зонирования: степень свободы административных органов в трактовке содержания прав, установленных нормативными правовыми актами градостроительного зонирования, и «технология» установления прав использования и изменения недвижимости — по­зволяют выявить основные отличия этих систем, не сосредоточива­ясь на деталях частного характера.

Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что в трактовке чиновниками содержания прав Россия сегодня весь­ма далека от развитых стран. Чиновникам предоставлена максималь­но возможная свобода. Первоисточник этой сомнительной свобо­ды — отсутствие соответствующих нормативных правовых актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юри­дически корректным образом^[161].

Второй главный критерий сопоставления национальных систем градостроительного зонирования — «технология» установления прав использования и изменения недвижимости. Применительно к этому критерию достаточно определенно, но с некоторыми допущениями можно говорить о двух системах градостроительного зонирования — североамериканской и западноевропейской.

Североамериканский тип зонирования отличается следующим:

Органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации гра­достроительного зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части ре­гионального развития.

При планировании развития муниципалитетов акцент дела­ется на декларировании проведения определенной полити­ки по различным направлениям в форме стратегических пла­нов социально-экономического развития. Пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где генпланам придается характер обязательных доку­ментов, которые используются как основа для разработки мест­ных нормативных правовых актов градостроительного зониро­вания).

Градостроительное зонирование муниципалитетов чаще всего проводится в один этап — на всю территорию и по всем ком­понентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков при­менительно ко всем выделенным территориальным зонам.

Планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки, они основываются на стандартах градостроительного зонирования и подразделения- межевания территории. В этих проектах могут предлагаться по­правки к регламентам градостроительного зонирования, кото­рые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.

Западноевропейской системы градостроительного зонирования в чистом виде, естественно, не существует — имеются националь­ные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий тер­мин используется для того, чтобы показать общие для западноевро­пейских стран (прежде всего Германии и Франции) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой, например, в США.

Особенности западноевропейского типа зонирования состоят в следующем:

Органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации гра­достроительного зонирования при координации интересов со­пряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития.

На уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки. На первой стадии разрабатываются общие про­странственные схемы-планы рекомендательного характера: директивные схемы (Франция) или планы использования тер­ритории (Германия), на второй стадии — местные юридические акты градостроительного зонирования: планы землепользова­ния (Франция) или планы застройки (Германия).

Градостроительное зонирование муниципалитетов представле­но совокупностью документов (планов землепользования, пла­нов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район. Права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с вы­сокой степенью детализации и конкретности.

О МНОЖЕСТВЕННОСТИ ПУТЕЙ ВВЕДЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ И ЕГО ТИПОЛОГИЧЕСКИХ ОСОБЕННОСТЯХ, МОДИФИЦИРОВАННЫХ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РОССИЙСКИМ УСЛОВИЯМ

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления городских округов, а также поселений об­ладают следующими полномочиями в области решения задач их гра­достроительного развития: «... утверждение генеральных планов... пра­вил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов... документации по планировке террито­рии, утверждение местных нормативов градостроительного проекти­рования... ведение информационной системы обеспечения градостро­ительной деятельности... резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков... для муниципальных нужд, осуществле­ние земельного контроля за использованием земель... » (п. 26 ч. 1 ст. 16; применительно к поселениям в п. 20 ч. 1 ст. 14 указаны аналогичные полномочия, за единственным исключением в части информацион­ных систем обеспечения градостроительной деятельности).

Поэтому данные органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. Мож­но было ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения, и этот процесс «ди­версификации» градостроительного зонирования мы уже наблюдаем. В данной ситуации крайне важно обратить внимание на то, что Фе­деральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству распространена в текстовой и электронной формах модель правил землепользования и застройки. На основе этой модели му­ниципалитеты могут разрабатывать свои местные нормативные пра­вовые акты, которые тем не менее будут находиться в русле обще­распространенных рациональных схем, базовые принципы которых определены ГрК РФ.

Такая схема применительно к условиям России с учетом зарубеж­ной практики, а также опыта работ по градостроительному зонирова­нию может, например, выглядеть следующим образом:

С учетом документов территориального планирования разраба­тывается и утверждается концепция градостроительного зони­рования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и за­стройки.

Разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включают в себя карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использо­вания недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам. По отдельным территориальным зо­нам устанавливаются и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков.

После введения в действие правил землепользования и застрой­ки начинается их применение и может продолжаться работа по дополнению их содержания в части некоторых видов предель­ных параметров разрешенного строительного изменения не­движимости в отдельных территориальных зонах. При необхо­димости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости. Эта деятельность ведется в форме аналитиче­ских проработок и/или в форме планировочных проектов. По

результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.

Эта схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах, и в то же время она сочетает в себе некоторые осо­бенности североамериканской и западноевропейской систем градо­строительного зонирования.

Элементы североамериканской системы нашли отражение в ча­сти зонирования всей территории города по видам разрешенного ис­пользования недвижимости^[162].

Элементы западноевропейской системы нашли отражение в той части предложенной схемы, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных в том числе посредством использования предложе­ний планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.

Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ, не является в чи­стом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моде­лью — это модель, которая учитывает отечественную специфику и может развиваться в зависимости от конкретных условий, сложив­шихся на тех или иных территориях.

     8. 7 ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТОВ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ

Гражданский кодекс РФ регламентирует указанные действия по следующим основным позициям: 1) документы - основания для под­готовки проекта правил землепользования и застройки; 2) субъекты подготовки проекта; 3) проверка подготовленного проекта, публич­ные слушания по обсуждению проекта, утверждение правил земле­пользования и застройки.

О ДОКУМЕНТАХ - ОСНОВАНИЯХ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ

При подготовке проекта правил землепользования и застройки должны учитываться:

во-первых, документы территориального планирования, и прежде всего генеральные планы поселений, городских округов (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ)^[163].

Следует принять во внимание норму ч. 4 ст. 31 ГрК РФ, соглас­но которой «применительно к части территории поселения или го­родского округа подготовка проекта правил землепользования и за­стройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа». Наличие дан­ной нормы не означает, что такого рода проект будет осуществляться при отсутствии всяких оснований и обоснований. Основаниями во всех случаях являются требования о соблюдении технических регла­ментов, об учете других документов территориального планирования (помимо отсутствующего в данном случае генерального плана), сло­жившегося землепользования;

во-вторых, схема существующего землепользования (см. справоч­ные материалы к теме 9 (9. 1. )). Этот документ прямо не указан в ГрК РФ, но необходимость его учета при подготовке проекта правил зем­лепользования и застройки определяется косвенно, по совокупно­сти норм ГрК РФ. Например, в ч. 1 ст. 30 ГрК РФ сказано: «Прави­ла землепользования и застройки разрабатываются в целях: <... > 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства». Очевидно, что такие права и законные интересы не могут быть обеспечены без того, чтобы предложения проекта правил не опирались на факты существующего, сложивше­гося на данный момент положения. Кроме того, необходимо учиты­вать, что правила не могут быть приняты «через голову» правообла­дателей объектов недвижимости и вопреки их законным интересам. Правообладатели имеют право отстаивать свои законные интересы, участвуя в публичных слушаниях по обсуждению проекта правил, а также имеют право оспорить в суде решение об утверждении правил землепользования и застройки (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ);

В-третьих, документация по планировке территории, поскольку ее решениями могут закрепляться ранее принятые решения документов территориального планирования относительно границ зон планиру­емого размещения объектов, включая линейные объекты транспорт­ной и инженерной инфраструктуры.

О СУБЪЕКТАХ РАБОТ ПО ПОДГОТОВКЕ ПРОЕКТА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ

Этот вопрос следует обсудить применительно к этапу принятия решения о подготовке проекта и непосредственно к самой подготов­ке проекта документа.

Принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки регламентируется ч. 5—8 ст. 31 ГрК РФ. Решение принима­ется главой местной администрации. В решении определяются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил зем­лепользования и застройки. В задачи комиссии входят: а) обеспечение подготовки проекта документа; б) проведение публичных слушаний по обсуждению подготовленного документа и представление после внесения необходимых изменений проекта правил главе местной ад­министрации; в) обеспечение применения правил после их утвержде­ния. Решение подлежит опубликованию (ч. 7 ст. 31 ГрК РФ).

Применительно к самой подготовке проекта документа следует обсудить два вопроса — кто и как подготавливает проект правил зем­лепользования и застройки.

Итак, кто? Поскольку мы имеем дело с нормативным правовым актом органов местного самоуправления, есть три возможных спо­соба действий: 1) самостоятельные действия администрации и ко­миссии по подготовке проекта нормативного правового акта; 2) при­влечение на договорной основе физических, юридических лиц для подготовки проекта нормативного правового акта в полном составе входящих в него материалов; 3) сочетание первого и второго спосо­бов действий, когда, например, привлекаемые на договорной осно­ве лица обеспечивают подготовку карты градостроительного зониро­вания и описание градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам, а сотрудники администрации, члены комиссии подготавливают проект текста документа в части описания процедур осуществления землепользования и застройки^[164].

Как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости определения по­следовательности действий по введению градостроительного зониро­вания, которого раньше не было, до сих пор еще нет в подавляющем большинстве городов и которое по прошествии некоторого времени должно быть введено повсеместно. Рассмотрим два варианта ответа:

поставить перед собой задачу путем принятия содержащих все необходимое и достаточное правил землепользования и за­стройки получить сразу все то, что должно быть и чего сейчас нет, т. е. действовать по принципу «все сразу или ничего»;

организовать и целенаправленно осуществлять последователь­ное введение градостроительного зонирования, имея в виду принятие правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты (например, отдельные виды предельных параметров разрешен­ного строительства применительно к некоторым территориаль­ным зонам), но в которые в последующем будут вноситься не­обходимые дополнения.

Первый подход ориентирован на решение ложно поставленных задач, поэтому практически нереализуем и, следовательно, деструк­тивен. В самом деле, иметь все без исключения компоненты регу­лирования, подготовленные «сразу и впрок», т. е. до начала самого процесса такого регулирования, и теоретически, и практически не­возможно^[165].

Система регулирования, о которой мы ведем речь, эффективно за­работает только в том случае, если она будет воспринята и встроена в систему повседневных, рутинных действий и администрации, и про­фессионалов, и простых граждан. Это может произойти в результате ее последовательного, поэтапного проникновения в каждодневную практику применения. Другими словами, нужно координировать два параллельных процесса: вводить компоненты новой системы и по­следовательно осваивать их на практике.

По сути дела, мы таким образом обосновали второй вариант ответа на вопрос о том, как может подготавливаться проект правил землепользо­вания и застройки: путем последовательного введения градостроитель­ного зонирования и принятия правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты, но в которые затем будут вноситься необходимые дополнения^[166].

О ПРОВЕРКЕ ПОДГОТОВЛЕННОГО ПРОЕКТА, ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЯХ И УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ

Перед обсуждением и утверждением подготовленного проек­та правил землепользования и застройки последний в обязательном порядке должен пройти проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и докумен­там территориального планирования (ч. 9 ст. 31 ГрК РФ). ГрК РФ не определяет, как именно орган местного самоуправления должен осу­ществлять свое полномочие по проверке проекта правил. Он может действовать самостоятельно, например через уполномоченный ор­ган в области градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства), или обращаться к специалистам-экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии проекта правил требованиям законодательства, или использовать иные способы проверки.

Что касается проведения публичных слушаний, то, в отличие от ГрК РФ от 07. 05. 98, который не регламентировал этот процесс, ГрК РФ от 29. 12. 04 вводит достаточное описание данного института (ч. 11—15 ст. 32) как основания для подготовки соответствующих му­ниципальных нормативных актов по вопросам публичных слушаний в области градорегулирования. Утверждает правила землепользова­ния и застройки представительный орган местного самоуправления.

Изложенные выше нормы ГрК РФ и приведенные аргументы убе­дительно свидетельствуют о том, что суждение «градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований» не соответствует реально­му положению дел.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

Почему в условиях рынка недвижимости не может не быть гра­достроительного зонирования, определяемого правилами землеполь­зования и застройки?

Как развивался институт градостроительного зонирования в российском законодательстве?

Что такое градостроительное зонирование? Назовите его критерии-признаки.

Что такое градостроительный регламент? Опишите его состав.

Приведите примеры неадекватного понимания правового ре­жима объектов недвижимости и градостроительных регламентов как инструмента установления правового режима.

Как устанавливать градостроительные регламенты — по принци­пу «разрешено все то, что не запрещено» или по принципу «разрешено го, что разрешено»?

Чем отличается российская модель градостроительного зониро­вания от зарубежных моделей?

Как осуществляется подготовка правил землепользования и за­стройки?

Какие документы используются при подготовке правил земле­пользования и застройки?

 

ЛИТЕРАТУРА

Градорегулирование. Основы регулирования градостроитель­ной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегу­лирования в рыночных условиях [6].

Правовое зонирование. Опыт разработки «Правил землеполь­зования и застройки» в городах России [7].

Трутнев Э. К., Бандорин JJ. E. Градостроительный кодекс Россий­ской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности [9].

тема 9

ПЛАНИРОВКА ТЕРРИТОРИИ

 

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: