Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ

В. Н. Литовкин

Доктор юридических наук, профессор

 

Вряд ли можно найти в нашем законодательстве другой такой не­проработанный законодательный акт. Разве что Закон 2004 г. № 122-ФЗ о монетизации социальных льгот. Гладко было на бумаге, да забыли про овраги... Так же, как и Закон 2004 г. № 122, Жилищный кодекс РФ — мина замедленного дейст­вия, она взорвется тогда, когда все население страны осознает по ис­течении одного года его действия все коварство норм, регулирующих отношения по содержанию и эксп­луатации многоквартирного дома. Только социальные последствия этого закона будут более разруши­тельными. Кодекс неадекватен ре­алиям действительности и пред­ставляет полный отрыв от нее.

Жилищный кодекс РФ — нару­шитель правовой системы, раздра­житель общества. Кодекс не счита­ется с Конституцией РФ, Граждан­ским кодексом РФ и противоречит им. Не случайно против его при­нятия выступили отдельные канди­даты в депутаты Московской город­ской Думы и посчитали нужным объявить об этом в предвыборных программах накануне очередных выборов в декабре 2005 г.

Конечно, эта сторона Кодекса не исчерпывает его содержание. Есть у данного закона и положительные черты. Но их недостаточно, и они не преобладают, а, напротив, ус­тупают негативному воздействию на общественные отношения.

Прежде всего положительной явилась сама по себе приватизация придомовых земельных участков, оставленная без урегулирования при приватизации жилищного фон­да. Придомовый земельный участок вошел в число объектов, составля­ющих общую долевую собствен­ность собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36). Речь уже идет о процессе сформирова­ния натуральных границ объекта права собственности на него, опре­деления даты конкретного перехо­да права собственности от государ­ства (органа местного самоуправле­ния) в общую собственность соб­ственников помещений. Правда, это не дает собственнику помеще­ния права осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее домовое имущество в многоквартирном до­ме и тем более отчуждать ее от­дельно от права собственности на помещения. Но польза есть: она касается наиболее чувствительной части права собственности автовла­дельца, установившего капиталь­ный гараж или металлический тент на придомовом участке. Теперь не орган местного самоуправления решает вопрос — быть или не быть гаражу (ракушке), а общее собрание собственников помещений, к ведению которого отнесено принятие решений о пределах использо- вания земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им (ст. 44). Кроме того, Жилищный кодекс РФ выделил как самостоятельный объект право собственности на не­жилое помещение в многоквартир­ном доме. Если до введения в дей­ствие Жилищного кодекса РФ не­жилое помещение оставалось лишь идеальной частью в общей собст­венности на домовое имущество многоквартирного дома, то теперь оно, будучи отдельным объектом права собственности, обрело нату­ральные границы и дало его соб­ственнику долю в праве общей соб­ственности на общее домовое иму­щество в многоквартирном доме, такую же, как и собственнику жи­лого помещения.

 

В чем же состоит, на наш взгляд, сущность негативных аспектов Жи­лищного кодекса?

1. Необходимо отметить, что ког­да разработчики Кодекса руковод­ствовались интересами государства (органов местного самоуправления), а не широких слоев общества, вы­раженные ими нормы входили в противоречие с Конституцией стра­ны и базовыми законами. С позиций выраженных им интересов закон эффективен, с позиций интересов широких слоев населения — закон далек от этого показателя.

Чем продиктована отмена прива­тизации жилых помещений с 1 ян­варя 2007 г.? Интересами субъек­тов РФ, органов местного самоуп­равления, прекративших в боль­шинстве регионов строительство нового социального жилья. Но если не в новостройках, то хотя бы воз­можность приватизировать пло­щадь, освобождающуюся за выез­дом или по другим причинам в го­сударственном или муниципальном жилищном фонде. Это мизер, но все-таки. Не оправдались ожида­ния, основанные на вере в стабиль­ность законодательства тех лиц, кто связывал свои надежды стать соб­ственником жилища и части придо­мового земельного участка бес­платно с приватизацией жилья, не имея средств для его выкупа.

Более того, из права на привати­зацию жилья выведена большая группа лиц досрочно, до наступле­ния установленной законом даты. Мотивы надуманные, в силу оши­бочного толкования последствий запрета на приватизацию жилищно­го фонда. Отмена права на прива­тизацию жилых помещений, зани­маемых по социальному найму в публичном жилищном фонде, которым были наделены до издания Жилищного кодекса РФ все нани­матели, а также опережающая его отмена для тех, кто получит жилые помещения до 1 января 2007 г., — даже на тот короткий отрезок вре­мени, пока это право еще сохраня­ет юридическую силу, — вызвала уже основательное возражение Президиума Верховного Суда РФ. Им представлены в Конституцион­ный Суд РФ как неконституцион­ные соответствующие нормы Феде­рального закона «О введении в дей­ствие Жилищного кодекса Россий­ской Федерации» (в дальнейшем — Вводного закона).

Так в чем суть неконституцион­ности?

Статья 67 Жилищного кодекса РФ состоит из двух частей, предус­матривающих права нанимателя жилого помещения по договору социального найма. В первой части статьи называются конкретные пра­ва нанимателя, во второй, отсы­лочной, указывается на иные пра­ва нанимателя помимо названных в части первой, которые нанима­тель может иметь, если они предус­мотрены Кодексом, другими феде­ральными законами и договором социального найма.

В первой части ст. 67 наниматель лишен в сравнении с предшествую­щим периодом постсоветского за­конодательства права приватизиро­вать занимаемое по договору жилое помещение — с 1 марта 2005 г., то есть со дня вступления в силу Ко­декса (в дальнейшем — ЖК РФ). Вместе с тем, ч. 2 ст. 67 ЖК РФ указывает на то, что наниматель жилого помещения по договору со­циального найма может иметь так­же другие жилищные права, пре­дусмотренные иными федеральны­ми законами и договором социаль­ного найма. Право на приватизацию занимаемого жилого помещения нанимателем и совместно прожива­ющими с ним лицами первоначаль­но было предусмотрено ст. 1, 2 За­кона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фон­да в Российской Федерации» (в даль­нейшем — Закон о приватизации).

Вводный закон от 29 декабря 2004 г. (подп. 1 п. 2 ст. 2) отсрочил прекра­щение права на приватизацию за­нимаемого жилого помещения на­нимателем и совместно проживаю­щими с ним лицами почти на два года — до 1 января 2007 г. против даты введения в действие Кодекса.

Установленная отсрочка прекра­щения права на приватизацию зани­маемого по договору социального найма жилого помещения государ­ственного и муниципального жи­лищных фондов адресована всем тем нанимателям и совместно прожива­ющим с ними лицам (за установлен­ным исключением — ст. 4 Закона о приватизации), кто фактически ока­жется до 1 января 2007 г. в положе­нии граждан, нанявших жилое по­мещение в государственном и муни­ципальном жилищных фондах по договору социального найма.

Однако Вводный закон (ст. 12) од­новременно с названным норматив­ным решением дополняет ст. 4 Зако­на о приватизации нормой, исклю­чающей из указанной отсрочки тех, кто еще не получил, но может по­лучить жилые помещения в этих жилищных фондах по договорам со­циального найма после даты вступ­ления в действие ЖК РФ, то есть в период с 1 марта 2005 г. и до 1 янва­ря 2007 г., поскольку они всего лишь признаны нуждающимися в жилых помещениях до 1 марта 2005 г.

Принятое решение объясняется такой логикой: с указанными граж­данами «договор заключается уже на новых условиях»¹.

Действительно, ст. 67 ЖК РФ не предусматривает права на приватизацию жилого помещения, равно как и прежний ЖК РСФСР, при­знанный утратившим силу с 1 марта 2005 г. Однако ст. 67 ЖК РФ (в ч. 2) устанавливает возможность допол­нительного наделения нанимателя жилого помещения по договору социального найма иными жилищ­ными правами, предусмотренными другими федеральными законами и договором социального найма. Закон о приватизации выступал именно таким дополнением к тому перечню жилищных прав нанимателя по договору социального найма, что назван в ч. 1 ст. 67 ЖК РФ, и охватывал своим действием всех нани­мателей, пользующихся жилым помещением в публичных жилищных фондах.

Поэтому аргумент о том, что договор социального найма жило­го помещения заключается уже на новых условиях, то есть без пра­ва нанимателя на приватизацию занимаемого жилого помещения по договору социального найма в период с 1 марта 2005 г. до 1 янва­ря 2007 г. независимо от того, когда им получено жилое помещение — до 1 марта 2005 г. или до 1 января 2007 г. — несостоятелен. Поэтому у законодателя не было никаких правовых оснований устанавливать иную диспозицию применения права на приватизацию, исключать из действия Закона о приватизации до 1 января 2007 г. группу граждан, уже принятых на учет до 1 марта 2005 г., в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма. В итоге возникло необоснованное неравенство, нарушающее требование ст. 19 Конституции РФ.

Отказ от права нанимателя на приватизацию занимаемого поме­щения государственного или муни­ципального жилищного фонда, кро­ме того, нарушает ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ. Отказ законода­теля от сохранения этого права мотивирован предложениями от­дельных субъектов РФ и органов местного самоуправления прекра­тить уменьшение жилищных фон­дов публичных форм собственнос­ти, которое снижает материальные возможности государства и муници­пальных образований в решении жилищной проблемы, хотя прекра­щение приватизации даст всего лишь несущественную прибавку освобождающихся жилых помеще­ний, которыми могут распорядить­ся органы управления².

 

¹ Введение к постатейному комментарию Жилищного кодекса Российской Федерации (автор — П. В. Крашенинников, Председа­тель Комитета по гражданскому, уголов­ному, арбитражному и процессуальному за­конодательству Государственной Думы). М.: Статут, 2005. С. 15

² См.: Литовкин В. Н. Концепция развиия жилищного законодательства // Кон­цепции развития российского законода­тельства: Сб. М., 2004. С. 635—636. ­

 

Отказ от приватизации жилых помещений с 1 января 2007 г. не обусловлен мотивами, которыми должен руководствоваться законо­датель в этом случае, — в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Законодатель не вправе издавать законы, которые отменяют права граждан, тем более имеющие важ­ное социальное значение как спо­соб возникновения права собствен­ности на жилище, оказавший ре­шающее значение в возникновении и развитии индивидуального жи­лищного фонда в стране (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

Следует заметить, что целью Закона о приватизации являлось создание условий для осуществле­ния права граждан на свободный выбор способа удовлетворения по­требностей в жилище. Отмена при­ватизации как бесплатной переда­чи в собственность граждан Россий­ской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых по­мещений в государственном и муниципальном жилищном фонде (ст. 1 Закона о приватизации) мо­жет рассматриваться как отмена права на свободный выбор одного из способов удовлетворения жилищных потребностей граждан. Данное право являлось законодательно установленным всеобщим правом, правом всех граждан, и поэтому согласно ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации не подле­жит отмене. Это право было уста­новлено законодателем в конститу­ционно значимых целях, связано с реализацией права на жилище (ст. 40 Конституции РФ), а также таких основ конституционного строя Рос­сийской Федерации (не подлежа­щих отмене), как равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности и принци­па свободы экономической деятель­ности (ст. 8 Конституции РФ).

По смыслу указанных конститу­ционных положений, отмена зако­нодателем ранее установленных прав оказывает неблагоприятное воздействие на правовое положе­ние лиц, нарушает принцип под­держания доверия граждан к зако­ну и действиям государства, кото­рый предполагает сохранение ра­зумной стабильности правового ре­гулирования и недопустимость вне­сения произвольных изменений в действующую систему норм.

По существу, такого рода изме­нение означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих обязательств, а возникших из ранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов, которыми решался г. вопрос о передаче жилых помещений в собственность граждан, проживающих в них. Российская Федерация как правовое, социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Отмена прав в области привати­зации способна породить проблемы в реализации прав граждан, пре­дусмотренных ст. 35 Конституции Российской Федерации. Запрет на приватизацию жилых помещений как недвижимого имущества может трактоваться и таким образом: малоимущие граждане никогда не смогут стать собственниками жи­лых помещений, следовательно, ставятся под сомнение право на­следования и право каждого иметь имущество в собственности, вла­деть, пользоваться и распоряжать­ся им как единолично, так и совмес­тно с другими лицами (ч. 2 и 4 ст. 35 Конституции РФ).

С учетом изложенного запрос Верховного Суда РФ о проверке соответствия Конституции РФ на­званных статей Вводного закона, по нашему мнению, является обосно­ванным и подлежащим удовлетворению Конституционным Судом РФ.

2. Другое нарушение Конститу­ции РФ — введение третьего пра­вотворческого уровня, регулирую­щего общественные жилищные от­ношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), — Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство мо­жет быть только федеральным и субъектов РФ. При этом между ни­ми отношения не симметричны, поскольку Российская Федерация сохраняет за собой исключитель­ную компетенцию в регулировании гражданских отношений (ст. 71), в том числе и в отношениях, пред­ставляющих предмет совместного ведения в регулировании. Как и другие отрасли российского зако­нодательства, жилищное законода­тельство в целом должно подчи­няться верховенству Конституции РФ. Однако Жилищный кодекс РФ (ст. 14) отступил от этого принци­па. Его статья 5 указывает на нор­мативные правовые акты органов местного самоуправления в этой сфере. Правда, из десяти полномо­чий этих органов, названных Ко­дексом в ст. 14, только два из них носят такой характер. При этом одно — установление размера до­хода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имуще­ства, находящегося в собственнос­ти членов семьи и подлежащего налогообложению, чтобы признать лиц малоимущими и предоставить им жилые помещения, вообще не относится к регулированию соб­ственно жилищных отношений. Тем самым необоснованно изменен Фе­деральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федера­ции», вменявший эту обязанность субъекту РФ, который квалифици­рованно с этим справлялся.

Нет никаких причин и к тому, чтобы орган местного самоуправле­ния определял также в каждом поселении порядок предоставления жилых помещений муниципально­го специализированного жилищно­го фонда. Установление порядка не связано с особенностями местных условий, а должно исходить из единства принципиальной схемы решения. Вся имевшая место дол­говременная практика это подтвер­ждает. Отрицание накопленного опыта даст негативный результат.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и ис­полнительных органов государст­венной власти субъектов Россий­ской Федерации» запретил переда­вать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы веде­ния Российской Федерации, пред­меты совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъек­тов Российской Федерации. В слу­чае противоречия Конституции РФ положений федеральных законов, договоров о разграничении полно­мочий, соглашений о передаче осу­ществления части полномочий меж­ду федеральными органами испол­нительной власти и исполнительны­ми органами государственной вла­сти субъектов РФ, иными норматив­ными правовыми актами субъектов РФ действуют положения Консти­туции РФ.

Вместо этого органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными пол­номочиями в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, в порядке и на условиях, установленных ст. 19 Фе­дерального закона «Об общих прин­ципах организации местного само­управления в Российской Федера­ции».

Кодекс, к сожалению, некрити­чески повторил схему регулирова­ния жилищных отношений тремя правотворческими уровнями, как это было установлено в Законе «Об основах федеральной жилищ­ной политики» еще за один год до принятия действующей Конститу­ции РФ. И хотя третий правотвор­ческий уровень вступил в противо­речие со ст. 72 Конституции РФ и его следовало поэтому исключить, однако норма дожила до 2005 года, до признания этого закона утра­тившим силу в целом, когда всту­пил в силу новый Жилищный ко­декс РФ, успев передать эстафету «непослушания» новой кодифика­ции жилищного законодательства. Если из десяти поручений органам местного самоуправления только одно носит нормативный правовой характер, да и то принципиально ошибочно, во имя чего следовало нарушать Конституцию РФ?

3. Жилищный кодекс РФ образо­вал жуткую для граждан и органов местного самоуправления неразбе­риху в удовлетворении жилищных потребностей граждан. Он столкнул две принципиально разные систе­мы обеспечения жильем граждан из общественных жилищных фондов: сохранив прежнюю 20-летней дав­ности очередность на получение жилого помещения публичных фон­дов и несколько ее модифицировав, одновременно ввел новую систему. В условиях резкого торможения показателей ввода в эксплуатацию жилых домов публичных форм соб­ственности Жилищный кодекс РФ не нашел ничего оптимального, чем преждевременно соответствен­но уменьшить количество призна­ваемых с 1 марта 2005 г. законом нуждающихся в жилых помещени­ях, предъявив к ним новый критерий, — уровень материального обес­печения, сузив при этом возмож­ности обеспечения жилыми поме­щениями «до границ» муниципаль­ного жилищного фонда и передав решение жилищной проблемы толь­ко на усмотрение органов местно­го самоуправления, освободив тем самым государство от осуществле­ния функции обеспечения жильем широких слоев населения. Рефор­мирование всей системы удовлет­ворения жилищных потребностей граждан, заложенной ст. 40 Консти­туции РФ, не может выводить за­конодателя на необходимость огра­ничения действующих жилищных прав граждан, если отсутствуют мотивы, названные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Иное же норма­тивное решение нарушает требо­вание ч. 2 той же ст. 55 Конститу­ции РФ, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляю­щие права и свободы человека и гражданина. Словом, может быть только движение вперед, не утра­чивая достигнутого и не нарушая конституционных прав граждан.

Смысл ст. 40 Конституции РФ в том, что ею признается наличие также ряда категорий нуждающих­ся в жилых помещениях, кроме малоимущих. Последние названы конкретно, иные — абстрактно, которых конкретно назовет другой закон. Отдельно малоимущие, отдельно — иные нуждающиеся в жилых помещениях независимо от их материального положения. Обеспечиваться жильем должны из всех разновидностей жилищного фонда страны. Определение малоимущих связано с оценкой материального положения граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Что каса­ется других категорий граждан, нуждающихся в жилье, то оно не связано с определением их матери­ального положения. Таким образом, малоимущие — это одна из кате­горий нуждающихся в жилье.

Статья 49 Жилищного кодекса распорядилась установленной схемой своеобразно: органы местного самоуправления обеспечивают жи­лыми помещениями только мало­имущих, нуждающихся в них, и только из муниципального жилищ­ного фонда. Государство свободно от обеспечения этой категории нуж­дающихся в жилых помещениях.

Государственный жилищный фонд обеспечивает по договорам соци­ального найма жилыми помещени­ями другие категории граждан, к которым изначально не предъяв­ляется названный критерий для выявления их из числа малоиму­щих. Государство тем самым осво­бождено от решения жилищной про­блемы как таковой, но продолжает сохранять и наращивать государ­ственный жилищный фонд под опре­деленные неограниченные цели — предоставление жилых помещений лицам, занимающим государствен­ные должности Российской Феде­рации, государственные должности федеральных государственных слу­жащих, военнослужащих и т. п. Ис­ключение составили категории граж­дан, названные в Федеральном за­коне от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ³. ³См.: СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Жилищный кодекс дал свое тол­кование содержанию ст. 40 Консти­туции РФ. Вместо принятой в Кон­ституции РФ формулы — все нуж­дающиеся обеспечиваются жилыми помещениями бесплатно или за до­ступную плату всеми разновид­ностями жилищного фонда — Жи­лищным кодексом РФ введена но­вая формула — все малоимущие, нуждающиеся в жилище, обеспечи­ваются жилыми помещениями толь­ко из одной разновидности публич­ной формы собственности жилищ­ного фонда, принадлежащей муни­ципальным образованиям. Государ­ственный жилищный фонд, буду­чи другой разновидностью публич­ного жилищного фонда, предназ­начен по Кодексу обеспечивать со­вершенно других нуждающихся в жилище, — кого определит закон, независимо от материального по­ложения граждан, по месту их ра­боты (службы). Исключения допус­каются.

Упоминание в ст. 40 Конституции РФ об обеспечении нуждающихся в жилых помещениях не только из государственных и муниципальных жилищных фондов, но «и других жилищных фондов», по мнению Б. М. Гонгало, одного из разработ­чиков проекта принятого Жилищ­ного кодекса РФ, «сделано «на вся­кий случай»⁴. ⁴ Жилищный кодекс Российской Федера­ции. Постатейный комментарий / Под ред. Я. В. Крашенинникова. М., 2005. С. 262. С таким пониманием частный жилищный фонд вообще выпал в Жилищном кодексе РФ из социального использования. На са­мом же деле жилые помещения в конституционных целях могут быть арендованы органами местного са­моуправления у собственников та­ких помещений для передачи на условиях безвозмездного пользова­ния или за доступную плату, в ча­стности, соответственно детям-си­ротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по оконча­нии их пребывания в образователь­ных или иных учреждениях или Вооруженных Силах, приемных семьях до получения ими жилых помещений вне очереди по догово­рам социального найма (ст. 57 ЖК РФ), вынужденным переселенцам и беженцам на территориях тех субъектов РФ, в которых не создан специализированный жилищный фонд для временного поселения, и возникает необходимость обеспечения жилыми помещениями на территории других субъектов РФ.

Исключив, как принцип, функцию главного инструмента решения квартирного вопроса, что было присуще Советскому государству, Кодекс несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за обес­печение очередников теперь одно­временно уже двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан, советской и постсо­ветской. С такой задачей они, оче­видно, не справятся. Уход государ­ства из сферы решения жилищной проблемы означает в соответствии со ст. 40 Конституции РФ занятие этого поля инициативными гражда­нами, а не органами местного са­моуправления. Однако ни гражда­не, ни органы местного самоуправ­ления в силу своего материально­го положения в настоящее время не в состоянии справиться с этой задачей. Стремительный уход госу­дарства из финансирования строи­тельства жилья в прежних объемах не сбалансирован с материальны­ми возможностями граждан и орга­нов местного самоуправления уча­ствовать в жилищном строитель­стве и образует фактор, который будет длительно влиять на обще­ство⁵. ⁵ По данным ВЦИОМ, в декабре 2005 г. толь­ко два процента населения могли позволить себе достаточно дорогостоящую вещь — квар­тиру. «Ключевые политические инициати­вы, выдвинутые властью в 2005 году, ока­зались едва ли не в конце списка самых за­метных для россиян достижений года. Наши сограждане находят поводы для оптимизма, не имеющие отношения к действиям влас­тей», — отмечает Ген. директор ВЦИОМ Ва­лерий Федоров // Итоги. 2006. 23 янв. Общие меры по борьбе с бед­ностью будут иметь большее зна­чение, чем отсутствие правового регулирования отношений по обес­печению жилыми помещениями и ранее сложившейся очереди, и но­вой очереди, образованной на усло­виях и по основаниям, установлен­ным Жилищным кодексом РФ.

Те же основания неконституци­онности (ст. 55 Конституции РФ), что и в отмене права на привати­зацию занимаемого жилого поме­щения, лежат в неконституционно­сти ст. 6 Вводного закона, вытека­ющей из ст. 57 ЖК РФ, ограничив­шейся общей очередью и внеоче­редным получением жилого поме­щения по договору социального найма, тем самым исключившей категорию граждан, кому жилые помещения предоставлялись по до­говорам социального найма в перво­очередном порядке (ст. 36 Жилищ­ного кодекса РСФСР). Технология исключения такова: граждане, при­нятые до 1 марта 2005 г. на учет в целях последующего предоставле­ния им жилых помещений по до­говорам социального найма жилищ­ных фондов публичных форм соб­ственности, сохраняют свою льгот­ную очередность, но обеспечение жильем будет осуществляться уже по новым правилам, то есть без учета права на первоочередное пре­доставление жилых помещений.

Очевидно, такое нормативное решение нарушает ст. 55 Консти­туции РФ во второй и третьей ее частях: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отме­няющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2), ограничение прав возможно феде­ральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в строго определенных целях — за­щиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и бе­зопасности государства (ч. 3).

Лица, получившие право на первоочередное предоставление жилого помещения по прежнему жилищному законодательству, были самой многочисленной группой, состоящей в целом из 49 категорий граждан, требующей для удовлетворения жилищных потребностей большие объемы свободной жилой (общей) площади. Избыток лиц, принятых на получение жилых помещений в первоочередном порядке, обусловливал необходимость ре­формирования этой очередности, тем более в условиях резкого па­дения показателей ввода в эксплу­атацию государственной и муници­пальной площади.

4. Очередное грубое нарушение Конституции РФ Жилищным кодексом РФ — образование объеди­нения собственников помещений в многоквартирном доме без ясно выраженного их волеизъявления об этом и придание решению общего собрания указанных собственников юридической силы, обязательной для каждого из них, независимо от того, был ли каждый из них на об­щем собрании, голосовал ли он «за» или «против» принятого решения (ст. 46 ЖК РФ). Нарушена ч. 2 ст. 30 Конституции РФ, по которой «ник­то не может быть принужден к вступлению в какое-либо объеди­нение или пребыванию в нем».

Законодатель вновь наступил на те же «грабли», названные Консти­туционным Судом РФ в постановле­нии от 3 апреля 1998 г. № 10-П, при­знавшем отдельные нормы ныне уже отмененного Закона «О това­риществах собственников жилья», допускавшие принудительное член­ство в товариществе собственников помещений в многоквартирном доме, неконституционными, потому что «любое объединение, его структу­ра и организационно-правовые фор­мы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении».

Объединение основано не толь­ко на членстве в нем. Такие орга­ны общественной самодеятельнос­ти, как домком и общее собрание жильцов дома, также рассматри­ваются в Законе «Об общественных объединениях» как формы объеди­нения, исходя из этимологического смысла слова «объединение», а пра­во граждан на объединение долж­но соответствовать конституционно­му требованию его добровольности.

Разница между объединением, основанным на членстве, и объеди­нением, не основанным на член­стве в нем, состоит в том, что в первом случае его члены должны подчиняться внутренней дисципли­не объединения, во втором — нет. Решения, принятые объединением, не основанным на членстве, не могут носить императивный харак­тер, а приобретают рекомендатель­ный характер.

В Жилищном кодексе РФ все не так (ст. 44—48). Право на объедине­ние трансформировалось в обязан­ность входить в такое объединение, как ежегодно проводимое общее собрание собственников многоквар­тирного дома в силу закона и факта принадлежности права собственно­сти на помещение (жилое или нежи­лое) по месту жительства. Вводный закон (ст. 17) заменил понятие «кон­доминиум» как понятие единого ком­плекса недвижимого имущества, включающего многоквартирный дом с придомовым земельным участком и иными объектами недвижимости на нем, на понятие «многоквартирный дом» с такими же объектами недви­жимости, находящимися в общей собственности.

В кондоминиуме материальное единство недвижимости обособля­лось волеизъявлением домовладель­цев. Без волеизъявления кондоми­ниум не образуется. В многоквар­тирном доме собственники образу­ют натуральное единство общей собственности на общее домовое имущество во всех случаях, в лю­бом многоквартирном доме. Его не надо выражать волеизъявлением.

Общее собрание собственников помещений является в силу закона для них обязательным, равно как и его решения, даже если соб­ственник на собрании не был или голосовал «против». Введена такая жесткая дисциплина, как будто это объединение основано на доб­ровольном и инициативном член­стве. Вместо инициативного объединения — объединение по зако­ну. Вместо сознательной дисципли­ны — правило подчинения меньшин­ства большинству в силу закона.

Именно необходимость инициа­тивы и не устраивала законодате­ля. Таков был его вывод из прак­тики образования кондоминиумов. Не прояви граждане инициативу в создании кондоминиума, управление домами продолжало бы осуще­ствляться без их непосредственно­го участия. Иное дело после вступ­ления в силу Жилищного кодекса РФ: годовое общее собрание, опре­деляющее способ управления до­мом, обязательно. Отказ от его про­ведения связан с нежелательными для домовладельцев последствия­ми: не участвовать в общем собра­нии для каждого невыгодно — при­нятое без его участия решение общего собрания обязательно и для него независимо от причин отсут­ствия (ч. 5 ст. 46), а обжалование принятого решения общего собра­ния в судебном порядке может дать положительный результат только в одном случае, когда голосовавший против принятого решения мог по­влиять на результаты голосования (допущенные нарушения являются существенными) и принятое реше­ние повлекло за собой причинение убытков собственнику помещения. Кондоминиум был объединением тех, кто проявлял инициативу и добровольность, хотя бремя управ­ления общим имуществом лежит на всех собственниках помещений. В управлении общим домовым иму­ществом обязаны принимать учас­тие все собственники помещений, а не только те, кто проявляет ини­циативу. Эксплуатация и ремонт многоквартирного дома не могут быть оставлены на самотек, это грозит тяжелыми последствиями для безопасности жизни и здоровья проживающих, сохранности жи­лищного фонда.

Как совместить эту жизненную необходимость с требованиями Кон­ституции РФ (ст. 30) о доброволь­ности объединения и пребывания в нем? Принятое в Жилищном ко­дексе РФ решение не нашло вы­хода из юридической коллизии ин­тересов и права. Желание государ­ства, а также органов местного самоуправления освободиться от несвойственных им функций в при­ватизированных жилых домах и возложить их осуществление не­посредственно на собственников помещений безотносительно к со­циальным возможностям населения победило.

Принудительный характер не­корпоративного, некоммерческого объединения, жесткая дисциплина принятия решений общим собрани­ем собственников помещений нару­шает и требования гражданского законодательства к распоряжению общим долевым имуществом, гл. 16 ГК РФ. Его основное требование (ст. 247 ГК РФ) к владению, пользо­ванию и распоряжению домовым имуществом, составляющим общую долевую собственность, — единоду­шие ее участников. Требуется ис­ключительно общее согласие всех сособственников. Если оно не достигну­то, порядок устанавливается судом.

Есть и другая альтернатива внесу­дебного решения проблемы — обра­зовать объединение на основе член­ства его участников. Тогда меньшин­ство, естественно, обязано подчи­няться решению большинства. Оно основано на свободном, инициатив­ном и добровольном вступлении в объединение, имеющее членство, его члены знают, на что они идут. Но такое объединение собственни­ков уже образовано — товарище-ство собственников жилья.

Чтобы избежать образования двух дублирующих некоммерческих объединений (товарищество собственников жилья), Жилищный кодекс РФ модернизировал ранее установленную законом принципиальную схему двухступенчатого объединения — не основанного на членстве и основанного на членстве. В объединении, не основанном на членстве, модернизирована формула образования прежнего кондомини­ума. Теперь объединение собствен­ников помещений в многоквартир­ном доме осуществляется по мес­ту жительства в силу закона, не требующего инициативы и доброй воли. В силу закона объединение без членства осуществляет принуждение большинством меньшин­ства, заменяя тем самым судебное принуждение.

5. У Жилищного кодекса РФ про­тиворечий с Гражданским кодексом РФ еще больше, чем с Конститу­цией РФ.

В продолжение начатой темы на тот случай, если общее собрание собственников помещений в много­квартирном доме не определится относительно способа управления этим домом (ст. 161), решение о выборе управляющей организации принимает орган местного самоуп­равления, который с этой целью проводит открытый конкурс по от­бору управляющей организации. С победителем такого конкурса соб­ственники помещений в многоквар­тирном доме обязаны заключить договор управления домом в поряд­ке, установленном ст. 445 ГК РФ, то есть заключить договор в обя­зательном порядке, принудитель­но, в судебном порядке.

Орган местного самоуправления, руководствуясь ст. 447 ГК РФ, мо­жет быть организатором открыто­го конкурса не во всех случаях, а только при условии, если он явля­ется собственником помещений в том же многоквартирном доме. Быть обладателем другого имуществен­ного права (допустим, аренды не­жилого помещения), что допуска­ет ст. 447 ГК РФ в других случаях, не может быть достаточным осно­ванием, чтобы органу местного са­моуправления провести открытый конкурс. Арендатор — не собствен­ник помещения. В Жилищном ко­дексе РФ этим условиям вообще не придается какое-либо значение — любой орган местного самоуправле­ния, собственник ли он помещений в этом доме или нет. При этом в Гражданский кодекс РФ, не допус­кающий этого, не вносится соответ­ствующих изменений.

Действует ли в этом случае орган местного самоуправления в интере­сах собственников помещений в мно­гоквартирном доме без их поручения, а только в силу закона? Видно, нет, не действует в их интересах, поскольку нет процеду­ры выяснения подлинных интересов в судебном или административном порядке. Это произойдет поз­же, после обязате

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: