 |
Строить и жить на своей земле или бороться за нее?
|
|
|
|
Катаев Дмитрий Иванович
Председатель Общественного экспертного совета по жилищному самоуправлению
Приватизация жилья – одна из важнейших реформ 90-х годов. За нее «проголосовали» 80% граждан России. Но собственность на недвижимость эфемерна без собственности на землю. Новое жилищное и земельное законодательство (при всех его недостатках) пытается восполнить этот пробел. Появилась перспектива не только защитить наше жилье от хищнической застройки, но и строить, реконструровать по инициативе жителей на своей земле.
Но это угрожает сверхприбылям строительного комплекса и доходам бюрократии, основанным на фактически монопольном распоряжении землей в Москве и в других крупнейших городах.
Поэтому в Москве, с одной стороны, жители лишены механизмов влияния на местные дела, с другой - за почти два года действия нового жилищного законодательства еще ни один участок при многоквартирном доме не передан в общую долевую собственность.
Необходимо конкретизировать в федеральном законодательстве гарантии земельных прав собственников недвижимости.
Вместо этого строительный комплекс Москвы уже пролоббировал в первом чтении изменения федерального законодательства, которые фактически сведут на нет и право собственности на землю, и право получить землю в собственность.
Безусловно, реформа ЖКХ необходима, и она должна быть рыночной. Государство – самый неэффективный собственник, оно доказало это и в сфере ЖКХ, продолжает доказывать и сейчас. Как собственник оно должно уходить из ЖКХ.
Но сейчас реформирование требуется не такое срочное, как в начале 90-х годов. Государство должно оставлять вместо себя не частные монополии, которые хуже государственных, а именно рынок и самоуправление. Государство не должно уходить от своих обязанностей защищать граждан от беззакония и произвола не только властей, но и самих граждан: большинства по отношению к меньшинству, собственников по отношению к нанимателям, собственника квартиры по отношению к другим членам семьи или к бывшим членам семьи. И даже от произвола избранных самими же гражданами органов самоуправления.
|
|
|
Собственники в любом старом доме единодушно выдвигают как одно из важнейших условий самоуправления: государство не вправе убегать от своих давних финансовых обязательств по капитальному ремонту. Оно должно законодательно признать эту свою задолженность перед собственниками жилья, принять программу ее погашения, зафиксировать износ каждого дома в акте о его передаче в управление собственникам помещений. Причем выплачивать задолженность следует в первую очередь тем собственникам, которые, так или иначе сорганизовались. Возможно, что хотя бы в Москве тогда будет достаточно средств, выделяемые сейчас из городского бюджета, потому что они будут использоваться в два-три раза эффективнее. В этой части реформа отношений собственности в ЖКХ очень «пересекается» с национальной программой доступного и комфортного жилья.
У Жилищного кодекса (ЖК) очень много серьезных недостатков. В них виноваты не столько разработчики проекта и Правительство РФ, сколько фракция «Единая Россия», отмахнувшаяся более чем от тысячи предлагавшихся поправок к проекту. Если бы я был депутатом Госдумы, то голосовал бы против такого кодекса.
Однако теперь требование отмены ЖК просто нереально. Оно лишь мешает подготовке жителей к управлению домами. Мне даже известны примеры, когда районные управы негласно поддерживают требования «Долой реформу ЖКХ, отменить Жилищный кодекс!», чтобы расколоть инициативные группы по подготовке общих собраний собственников помещений в домах и оттянуть принятие решений об управлении домами до начала будущего года.
|
|
|
Однако главы ЖК, посвященные правам собственников жилья и управлению домами, – во многом прогрессивны, хотя тоже требуют корректировки. При благоприятном развитии событий эти главы ЖК - это «окно возможностей» для граждан и для преодоления монополизма в этой сфере.
Для Москвы представляются реальными два способа управления домами.
Один способ – сохранение или создание товарищества собственников жилья (ТСЖ). Коммунисты утверждают, что это нужно бюрократии, чтобы переложить на граждан расходы ЖКХ. Я согласен со многими из их конкретных претензий, но в целом у меня иная позиция.
Да, бюрократия повышала и повышает тарифы, уменьшает дотации ЖКХ без адекватной компенсации гражданам, отказывается от обязательств государства по капитальному ремонту. Но все это – потому, что граждане сдали бюрократии законодательные органы. ТСЖ здесь не при чем; наоборот, бюрократии легче чинить произвол над неорганизованными гражданами. Организованность граждан препятствует произволу бюрократии и в других вопросах: ТСЖ, возникнув, начинает требовать прозрачности финансовых потоков, препятствует расхищению технических помещений и земли. Московская бюрократия в этом убедилась несколько лет назад и перестала насаждать ТСЖ. Несколько иная ситуация в Санкт-Петербурге: Правительство активно поддерживает создание ТСЖ, и даже, по имеющимся сведениям, оказывает давление, но оставляет нерешенными серьезные моменты деятельности ТСЖ.
У ТСЖ есть, конечно, проблемы. Но они разрешимы путем совершенствования, во-первых, уставов ТСЖ. Во-вторых, как уже говорилось, государственный контроль и защита прав меньшинства необходимы. В-третьих - если господство бюрократии в законодательных органах сохранится, то она «свое» возьмет тем легче, чем меньше у нас будет ТСЖ.
Однако ТСЖ – это высшая, но не единственная и в обозримой перспективе не самая массовая форма жилищного самоуправления, потому что требует от жителей высокого уровня готовности. Есть три «прожиточных минимума» для успешного ТСЖ:
- психологическая готовность жителей, доверие жителей друг к другу и заинтересованность в общих делах, в общем, - коммунальная культура;
|
|
|
- информированность жителей, коммунальный ликбез;
- квалифицированные менеджеры.
Этот минимум есть во многих существующих ТСЖ. Это весьма возможно в коммерческих домах-новостройках. Но примерно у 90% московских домов три перечисленных условия отсутствуют, и для них поспешное создание ТСЖ чревато риском и дискредитацией идеи.
ЖСК в Москве в несколько раз больше, чем ТСЖ. Известное требование Федерального Закона «О введении в действие ЖК РФ» - перерегистрировать ЖСК в ТСЖ отменено благодаря давлению общественности. Мы здесь не говорим о ЖСК просто потому, что они практически очень близки к ТСЖ.
В то же время важно усвоить: собственники помещений в многоквартирном доме теперь обладают очень серьезными правами, и чтобы их реализовать, вовсе не обязательно создавать ТСЖ. Основные права собственников реализуются их общим собранием, в том числе и до принятия решения о способе управления домом, и до реализации этого решения.
Итак, в большинстве случаев ТСЖ не пока создается, т.е. собственники должны выбрать управляющую организацию (УО). Рынка УО в Москве пока практически нет. На сайте Юго-западного округа Москвы «вывешены» четыре управляющих компании, якобы отобранные по конкурсу, но к проведению этого конкурса, мягко говоря, много вопросов. Хорошо, если кто-то в Вашем доме знает УО, зарекомендовавшую себя за несколько лет в других домах. Или фирма с многолетней хорошей репутацией, пусть даже в другой области деятельности, создала УО, и она согласится взять на себя ваш отдельный дом (что ей в общем-то не выгодно) либо группу домов. Но все это пока возможно как исключение. К тому же при нескольких УО в микрорайоне возникнут проблемы с подсобными помещениями для них, с диспетчерской связью и т.д. Поэтому, как правило, собственники выберут в качестве УО организацию, которая фактически управляет сейчас, - государственное унитарное предприятие «Дирекция единого заказчика» (ГУП ДЕЗ). Правда, не обязательно выбирать свой «исконный» ДЕЗ, можно и соседний, если он лучше, – пусть ДЕЗы хотя бы друг с другом конкурируют за объекты управления. Однако вот что важно: и с ДЕЗом разница с прежними временами может быть очень существенной. Она в том, что собственники готовят и заключают с УО договор управления, а затем контролируют его выполнение.
|
|
|
Подчеркиваю, что Договор заключают по обоюдному согласию две стороны – собственники и УО. Это очень сложный, большой и ответственный документ, поэтому необходимы профессиональные примерные тексты. А уж стороны вправе внести в них свои изменения.
Есть примерный договор управления, утвержденный руководителем Департамента жилищной политики Правительства Москвы 15 августа 2006 года. Он составлен весьма квалифицированно, но нуждается в некоторых изменениях и дополнениях. Сейчас над ними работают эксперты нашего Общественного совета. Эти дополнения должны касаться порядка установления некоторых расценок, информирования жителей, контроля за выполнением договора, помощи в оформлении земельного участка, обеспечения деятельности избранных жителями органов, принятия решений о получении дополнительных доходов и их распределения между собственниками и УО (например, от аренды технических помещений и земли, от наружной рекламы) и т.д. Проблема теперь в том, чтобы ДЕЗы заняли конструктивную позицию при обсуждении этих договоров с представителями собственников, включая изменения и дополнения. Но ведь неподготовленный человек не в состоянии прочитать многостраничный юридический документ и сразу заметить «маленькие» отличия от другого документа. Поэтому отдельному собственнику следует подписывать договор, вычитанный, сброшюрованный и подписанный инициативной группой.
Мне известны немало случаев, когда ДЕЗы без всякой разъяснительной работы распространяют среди собственников бланки заочного голосования за ДЕЗ в качестве управляющей организации, скрывая от них возможность выбора УО, не предъявляя проекты договоров управления и сметы. Мне известны и несколько проектов договоров управления, распространяемых ДЕЗами; все эти проекты не отвечают требованиям ЖК и составлены в интересах ДЕЗов, а сметы завышены в разы. В некоторых домах большинство собственников уже подписали такие бланки для голосования, но эти «голосования» недействительны из-за нарушений требований ЖК.
Для подготовки договора управления и контроля за его выполнением самая подходящая форма жилищного самоуправления – это территориальное общественное самоуправление (ТОС). Создание ТОС организационно проще, чем создание ТСЖ, не требует такой квалификации и прочей коммунальной культуры, и не возлагает на Правление такой ответственности. Поэтому роль и количество ТОС должны в ближайшее время очень возрасти.
|
|
|
С 1 января 2006 года вступила в силу достаточно подробная и в общем неплохая статья 27 о ТОС в Федеральном законе N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому утратила силу соответствующая статья в Федеральном законе от 1995 г. N 154-ФЗ с тем же названием. Неплохой, но устаревший московский закон "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве" от 1996 г. N26-77 недавно отменен.
Согласно статье 27, ТОС - это одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления в Москве очень малы, поскольку федеральное законодательство фактически лишило москвичей конституционных гарантий местного самоуправления, отдав все на откуп городской власти. Но по статье 27 ТОС «представляет интересы населения, проживающего на соответствующей территории», «может осуществлять хозяйственную деятельность», «в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации». Все эти положения имеют силу и для Москвы. С другой стороны - управление негосударственной собственностью не является ни государственным полномочием, ни вопросом местного значения в смысле законодательства о местном самоуправлении. Управление домом - это теперь полномочие не государства, а большинства собственников. Московские власти являются лишь одним из собственников в соответствии со своей долей неприватизированных помещений в каждом конкретном доме. Поэтому московские власти не могут ни запретить, ни поручить управление домами ни органам ТОС, ни любому другому юридическому лицу. Подготовку договора управления может взять на себя кто угодно – инициативная группа, орган ТОС и т.д. Далее собственники вправе большинством голосов поручить управление домом кому им угодно, в том числе органу ТОС, и уж подавно они вправе поручить ему или инициативной группе контроль за выполнением договора управления. При этом ТОС предпочтительно еще и потому, что в избрании его органов участвуют не только собственники, а и наниматели жилья.
Близкая к ТОС форма самоуправления - старшие по домам и домкомы. Правда, вопрос во многих случаях – были ли они легитимно избраны или же фактически назначены управой, не истекли ли сроки их полномочий. О них есть лишь постановления Правительства Москвы. В частности, сфера деятельности домкомов ограничена социальными вопросами, они считаются общественными организациями (т.е. не представляют население территории), и не имеют юридического лица. Но по факту они, несомненно, относятся к «другим формам непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления или участия в его осуществлении», допускаемым все той же статьей 27. Однако напрямую о них, в отличие от ТОС, в федеральном законодательстве не сказано ничего.
Итак, если Вы не готовы создать ТСЖ, то первый важнейший вопрос жилищного самоуправления – создание ТОС в порядке, установленном статьей 27, второй важнейший вопрос - договор управления.
Все еще не вполне юридически ясно – что же будет, если собственники останутся пассивными. Преобладает мнение, что после 1 января 2007 года управа обязана выбрать УО «по конкурсу». Его выиграет, конечно, тот же ДЕЗ или созданное на его основе ОАО. Формировать договор управления Вашим домом будут ДЕЗ и управа, конечно, в своих интересах. В этом случае тоже не все останется по-прежнему: изменения будут, но в худшую сторону: возможно, что скоро ДЕЗ приватизируется - станет частной монополией, не контролируемой властями, повязанной с ними круговой порукой. Кстати, и сейчас уже нередки случаи, когда «ДЕЗ» предлагает жителям заключить договор управления, скрывая от них, что это уже не прежний ДЕЗ, а новоиспеченное ОАО.
Однако есть юристы, которые читают закон иначе. Они считают, что такие права и обязанности у администрации применительно к московским домам не возникают, а тотальная приватизация ДЕЗов не предполагается.
Очень большие полномочия в проведении жилищно-коммунальной реформы федеральное законодательство предоставляет органам местного самоуправления. Однако москвичи и петербуржцы тем же федеральным законодательством лишены федеральных гарантий на местное самоуправление. Региональная бюрократия воспользовалась этим и лишила местное самоуправление в Санкт-Петербурге и особенно в Москве, в том числе и в регулировании жилищного самоуправления. Для начала от них требуется только зарегистрировать ТОСы. Но и к этому они до сих пор не готовы – не приняли порядок регистрации ТОС, и их бездействие в этом смысле смыкается с бездействием городских органов государственной власти в реализации прав граждан на управление домами и на землю. Немало случаев, когда районо-муниципальные власти явно препятствуют созданию ТОС. Поводом часто являются разногласия о границах территории ТОС. На самом деле вопрос о границах не принципиален, потому что регистрация ТОС сама по себе не дает ему существенных прав на территории. Наделить ТОС реальными правами могут только собственники, разумеется, после того, как сами оформят свои права.
Но при дальнейшем функционировании ТОС органы местного самоуправления смогут сыграть большую роль, если будут представлять интересы жителей, а не городских олигархий. Со своей стороны, активное ТОС – это важный инструмент избрания именно таких муниципальных депутатов, которые будут защищать интересы жителей. Возможно, что именно поэтому тормозится создание ТОС.
Еще один вопрос – о сочетании ТОС с ЖСК или ТСЖ.
Если в доме или в поселке приватизированы все жилые помещения, то функции ТОС и ТСЖ практически эквивалентны (пример – знаменитый самоуправляемый поселок «Сокол»).
Если же в ТСЖ есть неприватизированное жилье, то нанимателей формально представляет его собственник – как правило, город. Но, по моему мнению, интересы нанимателей должны быть представлены в жилищном самоуправлении непосредственно, а осуществить это можно только через ТОС. Однако сосуществование в одном доме правления ТСЖ и комитета ТОС чревато конфликтами. Поэтому лучший вариант – когда все члены правления ТСЖ войдут в комитет ТОС. Собственники могут возложить хозяйственную деятельность и на комитет ТОС как на юридическое лицо.
Ну и, конечно, очень полезно создание ТОС для нескольких домов или для микрорайона, в том числе при наличии там домов ТСЖ и ЖСК. Особенно, если предполагаются межевание, а тем более – новое строительство или реконструкция, да еще с отселением. ТОС микрорайона может выступить партнером или даже инициатором создания корпорации развития микрорайона.
Здесь – еще одно «пересечение» реформы отношений собственности в ЖКХ с национальной программой доступного и комфортного жилья. В больших городах давно не осталось свободных площадок для нового строительства, а «точечное» строительство жилых микрорайонов встречает сопротивление жителей, потому что цена их жилья снижается, а сверхприбыль, зачастую в разы превышающая инвестиции, достается не им. Нынешнее реформирование создает правовые основания для строительства и реконструкции в жилых микрорайонов по инициативе жителей. Собственники жилья могут стать главными инвесторами, с соответствующим распределением прибылей в виде нового жилья или денег. Это – огромный резерв строительства и реконструкции. Новая ситуация предполагает принципиальное изменение роли городских и местных властей: они должны научиться не администрировать, а предлагать комплексные проекты и координировать усилия собственников в масштабах микрорайона или района.
Однако большинство москвичей пока не готовы воспользоваться этим «окном возможностей», а городские власти не только не просвещают их в этом направлении, но и сдерживают реализацию реформы, тормозя развитие города и гражданского общества. Они тянут с изданием подзаконных актов, необходимых для реализации прав граждан, а когда граждане все-таки настаивают на своих правах, выстраивают непреодолимые бюрократические барьеры, особенно в земельных вопросах.
Весной этого года Департамент земельных ресурсов разработал проект постановления Правительства Москвы о порядке передачи земельных участков в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах. Но внес в проект условие: в доме не должно быть неприватизированных помещений. Это совершенно незаконное условие исключало право на землю для собственников в 80% домов Москвы. Благодаря выступлениям общественности это условие было исключено, но согласно принятому этим летом Постановлению Правительства перечень документов, прилагаемых к заявлению о передаче земельного участка, должен быть готов только в третьем квартале.
В результате через полтора года после введения в действие Жилищного кодекса еще ни один земельный участок в Москве не передан в общую долевую собственность собственникам помещений в многоквартирных домах, тогда как множество участков розданы привилегированным строительным фирмам, принимаются в эксплуатацию дома-новостройки с земельными участками и т.д. И так же не реализовано ни одно решение общего собрания собственников о заключении договора управления домом. Какова главная причина нулевых результатов – сознательный саботаж бюрократии или неработоспособность знаменитой бюрократической «вертикали власти» - это тема отдельного расследования. К тому же подготовлены изменения федерального законодательства, которые захлопнут «окно возможностей» для собственников и пуще прежнего развяжут произвол бюрократии и строительного комплекса.
В общем, если граждане не «проснутся», то в ближайшие годы мы и в этой сфере получим очередные массовые требования «пересмотра итогов грабительской…»
|
|
|
