Государственная служба и государственная власть

 

Государственная служба, находясь в одном ряду с такими явле­ниями, как государство, государственная власть, государственное управление, взаимосвязана с ними и только через влияние на них может проявлять себя, реализоваться, анализироваться и оцени­ваться.

В научной литературе власть, управление и государственная служба, как правило, исследуются раздельно, что затрудняет выяв­ление их взаимосвязей и взаимозависимостей. Совершенно очевидно, что эти элементы социальной структуры не тождественны, но являются очень близкими, взаимоувязанными и взаимообусловлен­ными. Изучение вопроса показывает, что данная проблема, несмот­ря на свою очевидную востребованность, представлена в научной Литературе весьма лаконично.

Власть — это форма социальных отношений, характеризующаясяспособностью влиять на характер и направление в деятельности и поведении людей, социальных групп и классов посредством эко­номических, идеологических и организационно-правовых механизмов. Сущностью власти являются отношений руководства и под­чинения. В основе подчинения одного человека другому лежит не­равенство: неравенство естественное (физическое, интеллектуальное) и неравенство социальное (статусное, экономическое и т. д.).

Под структурой власти понимаются ее компоненты и движущие силы: субъект власти, объект, средства (ресурсы) и процесс, приво­дящий все это в движение для достижения определенной цели.

Субъект власти воплощает ее активное направляющее начало. Это управляющий элемент — человек или группа людей, подготав­ливающие и разрабатывающие определенные политические реше­ния и воздействующие на процесс их принятия и осуществления в политической системе общества. В роли политического субъекта властных действий выступают не только облеченные властью физи­ческие лица, но и сама власть в виде государства, правительства, парламента и других корпоративных образований.

Объект власти — пассивное начало во властных отношениях, управляемый элемент. Это лица или органы, на которые направле­но действие вышестоящего политического спектра. Иерархия вла­сти, как правило, предполагает, что объект власти является таковым только по отношению к вышестоящему органу, но по отношению к нижестоящему органу он выступает как субъект власти.

Отношения между субъектом и объектом власти не могут быть равноправными. Субъект власти отдает распоряжения и рассчиты­вает на их выполнение объектом власти, т.е. на подчинение по­следнего. Обычно отмечаются следующие основания для подчине­ния людей: страх, доверие и интерес. Это, безусловно, так. Но есть еще одно важное основание для подчинения одного человека воли другого — это чувство долга.

Под ресурсами власти в широком смысле понимается все то, что индивид или группа могут использовать для влияния на других; в узком смысле — те средства, которые использует или может ис­пользовать субъект, чтобы достичь своих целей. Средневековый итальянский ученый и политик Н. Макиавелли определял ресурсы власти как возможность государя в случае надобности отстоять себя собственными силами с помощью своих людей, войска, денег или прибегнуть к помощи со стороны.

Наиболее важный вид власти — политическая власть. Ее глав­ной отличительной чертой выступает то, что решения, принимае­мые субъектом власти, становятся обязательными для всего обще­ства. Политическая власть — это реальная способность и возмож­ность определенных общественных сил проводить свою волю в политике и правовых нормах в соответствии со своими потребностя­ми и интересами. В основе политической власти лежит особый тип социального неравенства — неравенство политическое, закреплен­ное правовыми нормами и обычаями. Политическое неравенство создает предпосылки для управления обществом. Политическая власть находится в руках правящей политической группы (элиты) общества.

Итак, политическая власть — это система социально-политичес­ких отношений, выражающих возможность, способность и право кого-либо решающим образом влиять на действия и поведение дру­гих людей или групп, т.е. подчинять их, опираясь на свои волю и авторитет, правовые и моральные нормы, угрозу применения силы и наказания в случае неповиновения.

Для того чтобы политическая власть была реализована, необхо­дим специальный механизм ее реализации. Такой механизм есть — государство, государственный аппарат. Политическая власть в руках государства и правящей политической элиты превращается в госу­дарственную власть, т.е. в рамках политической власти государст­венная власть в обществе представляет ее ядро.

Рассматривая диалектику взаимоотношений государства и об­щества, следует начать с того, что государство как специально соз­данный институт управляет обществом, поддерживая в нем ста­бильность и порядок. Государство выступает субъектом управления, общество — объектом. Процесс управляющего воздействия и есть государственное управление. Государство, представляющее собой политическую власть в обществе, реализует свои цели и задачи прежде всего посредством государственного управления, высту­пающего важнейшей функцией государства и государственной власти.

Чтобы привести процесс государственного управления в дейст­вие, необходим соответствующий механизм, инструмент. Им явля­ется государственная служба, которая непосредственно претворяет в жизнь цели и задачи государства. Следовательно, она есть механизм государственной власти. Но одновременно она является частью го­сударственной власти — не политической, а административной.

Такова общая логика взаимоотношений государственной власти, государственного управления и государственной службы.

Механизм политической власти, и прежде всего государственной — как ее главнейшей разновидности, образует совокупность различ­ных форм представительства:

• органов, организаций и учреждений власти;

• нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в обществе;

• господствующей идеологии власти.

Практика показывает, что развитый механизм политической (государственной) власти представляет собой чрезвычайно сложную структуру. Среди элементов механизма организации и функциони­рования власти обратим внимание на такие его стороны, как руко­водство и управление.

Руководство заключается в выработке и принятии правящей в государстве группой принципиально важных для общества реше­ний, в определении его целей, задач, перспектив. Такие решения составляют содержательную сторону воли господствующих соци­альных сил, стоящих к власти. Она фиксируется, как правило, в документах, одобренных высшими форумами политических органи­заций, доминирующих в обществе сил (съездами, форумами). В по­следующем эти решения получают законодательное оформление в государственно-правовых актах, после чего они становятся обяза­тельными для всех членов общества.

Управление есть деятельностно-практическое проявление воли правящей группы. Обычно управление определяют как сознатель­ное воздействие на общество с целью обеспечения его эффективно­го функционирования и развития. Это так, но данное определение не отражает глубинную суть управления. А она состоит в том, что управление — практическое применение власти, т.е. предъявление определенных требований к различным субъектам общественных отношений и побуждение их следовать этим требованиям ради дос­тижения поставленных целей. Таким образом, управление — это не­посредственная практическая деятельность по осуществлению при­нятых политических решений. Данным видом деятельности занима­ется главным образом создаваемый в структуре власти и органов государственного управления административный аппарат, называе­мый государственной службой.

Рассмотрим более подробно отношения государственной служ­бы и политической элиты общества, т.е. административной и поли­тической власти в рамках государственной власти.

Сущность политической власти и деятельности заключается в определении государственной политики, формулировании стратеги­ческих целей и задач развития и укрепления государства, общества. В свою очередь, необходимость осуществления такой политики, устройства необходимого социально-политического порядка в об­ществе вызвала к жизни другую не менее важную сферу деятельно­сти — административную, что означает появление наряду с полити­ком другой важной управляющей фигуры — администратора, чинов­ника, бюрократа.

Между политиком (законодателем) и администратором (управ­ленцем, исполнителем), между политической и административной деятельностью немало общего. Во-первых, это два вида общественно полезной деятельности. Политик и администратор призваны служить обществу и решать задачи, связанные с общественным развитием. Во-вторых, политика и администрирование — два взаимо­связанных социальных явления. Политика без администрирования бессильна, администрирование без политики бессодержательно. Политика нуждается в административных механизмах реализации. Администрированию в государственной сфере необходимо полити­ческое целеполагание. Взаимодействуя, политика и администриро­вание усиливают друг друга. В-третьих, эффективность политики и администрирования достигается только тогда, когда между ними устанавливаются органическое сопряжение, гармония. Это обычно происходит в условиях, когда администраторы разделяют идеал по­литиков, являются носителями тех же политических и обществен­ных ценностей.

Что объединяет государственную власть и государственную службу, что у них общего? Прежде всего — отношение к государст­ву. И та и другая является государственной.

Что же делает публичную службу государственной?

Во-первых, характеристика службы как «государственной» озна­чает, что ее содержание, принципы и функции являются производ­ными и определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества.

Во-вторых, государственная служба обеспечивает решение как общегосударственных политических, так и административных, го­сударственно-управленческих задач, отражая, таким образом, ос­новные функции и черты государства.

В-третьих, государственный служащий выступает от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Эти вопросы не могут не носить властного характера.

В-четвертых, государственная власть осуществляется посредст­вом прежде всего государственной службы. На всех уровнях госу­дарственная власть институциализируется и оформляется в специа­лизированных учреждениях (аппаратах власти), в должностях, в том числе должностях государственной службы. Эти должности по сво­ему содержанию являются совокупностью управленческих функций и властных полномочий.

В-пятых, государственная служба реализует волю государства выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идео­логических механизмов.

В-шестых, государственная служба реализует на практике при­нуждение, монополия на которое принадлежит, как известно, ис­ключительно государству.

В-седьмых, государственная служба является реальным провод­ником идеи государственности. Исторический опыт организации и функционирования государственной службы России свидетельству­ет о том, что государственная служба — это стержень государства, его опора, одно из основных звеньев государственного управления. Эта служба выступает одним из ведущих факторов единства нашей страны, формирования цивилизованной государственности, обеспе­чения ее прочности, высокого динамизма и демократичности.

В-восьмых, с содержательной стороны существенно то, что го­сударственная служба от имени государства использует основные методы государственной власти — планирование, прогнозирование, организацию, убеждение, контроль. С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной вла­сти решения, программы, законы, указы, нормы, правила, запреты, предписания. Таким способом реализуется рационально-правовая мо­дель государственной власти, выявленная в свое время М. Вебером.

Таковы факторы, которые объединяют власть и государствен­ную службу.

Непосредственная взаимосвязь государственной власти и госу­дарственной службы определена конституционно, законодательно.

Говоря о правовых основах регулирования отношений между политиками и администраторами, замещающими высшие и главные должности государственной службы, следует сказать, что важней­шими правовыми актами, в которых нашла отражение эта пробле­ма, являются Конституция Российской Федерации и федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федера­ции» 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г., а также указ Президента РФ «О Реестре долж­ностей федеральной государственной гражданской службы» 2005 г.

В указанных законодательных актах четко разграничены поли­тические должности и должности, замещаемые на государственной службе. К первому виду относятся должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Государственные должности субъектов Российской Федерации, оп­ределяемые уставами субъектов РФ, предназначены для непосред­ственного исполнения полномочий государственных органов. Они включены в реестр государственных должностей Российской Феде­рации и относятся к политическим должностям. Ранее это была категория «А», теперь это «лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации».

Законодательством Российской Федерации предусмотрены долж­ности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполне­ния полномочий лиц, замещающих политические должности. Это и есть должности государственной службы. В соответствии с дейст­вующим законодательством данные должности, ранее называвшие­ся категориями «Б» и «В», теперь подразделяются на следующие категории: «руководители», «помощники (советники)»» «специали­сты» и «обеспечивающие специалисты».

Государственную власть наряду с политиками осуществляет зна­чительная часть государственных служащих — должностных лиц. В соответствии со статусом занимаемой должности они имеют право совершать властные действия по управлению людьми и социальны­ми институтами: принимать решения по вопросам деятельности соответствующего государственного органа или его подразделения; применять методы поощрения и наказания; принимать на работу и увольнять с работы служащих и т.д. При этом должностные лица обладают своей компетенцией — властными правами, обязанностя­ми, ответственностью, которые определены законодательно и вле­кут за собой юридические последствия.

Среда формирования и функционирования государственной службы предполагает исследование и учет в работе набора внешних по отношению к ее институтам факторов, постоянно и сущностно взаимодействующих с нею. Это факторы политические, экономиче­ские, социальные, демографические, этнические, культурные, ду­ховные, международные и др. Представляется целесообразным про­анализировать, как они влияют и взаимодействуют со структурами государственной службы. Считать, что государство в лице чиновни­ка априори занимает доминирующее положение в обществе, значит, обеднять проблему, хотя стереотип подобной, односторон­ности традиционно присущ российскому типу государственности.

Анализ показывает, что сильнее всего влияют на организацию государственной службы политические факторы. Декларации, что государственная служба должна быть вне политики, как и заявле­ния, что ее структуры должны активно участвовать в политической жизни, — это крайности. К тому же они не снимают актуальности анализа взаимодействия политики и государственной службы. Ведь решение о типе государства, основных параметрах его устройства и функционирования, а также о целях и ценностях государства — акт, всецело политический, принимаемый органами политического ру­ководства обществом.

Давление со стороны заинтересованных групп, политических партий (лоббизм) — это один актуальный срез данной проблемы. Другая, не менее важная сторона — организация участия структур государственной службы в подготовке и принятии политических решений, например в форме консультирования, информационно-аналитического обеспечения, подготовки проектов решений и т.п. Не нужно забывать и проблему участия государственных служащих в функционировании политических учреждений. В этой связи сле­довало бы внимательнее приглядеться к отечественному и зарубежному опыту участия государственных служащих в политическом процессе во имя обеспечения стабильности государства и общества.

В реализации государственной власти особо важное значение имеют взаимоотношения политиков и администраторов. Как поли­тики влияют на государственную службу?

Лица, занимающие государственные должности (политики), оказывают чрезвычайно большое влияние на государственную службу. Они формально и фактически руководят и управляют госу­дарственной службой, способствуют укреплению позиций государ­ственной службы, расширению ее возможностей в осуществлении государственной власти. При этом политическая власть выполняют следующие функции:

• определяет правовые основы и правовой статус государственной службы, ее структуру, цели, задачи» функции, принципы
построения и функционирования;

• формирует ее кадровый состав, входящий в группу таких должностей государственной службы, как «руководитель», «помощник (советник)», и опосредованно (через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены, личные собеседо­вания) — состав государственных служащих, занимающих должности категории «специалист» и «обеспечивающий спе­циалист»;

• организует, координирует и контролирует деятельность госу­дарственных служащих, в том числе по реализации властных полномочий;

• обеспечивает единство требований к государственной службе, заботится об ее авторитете в обществе, социальном статусе.

Опыт показывает, что влияние политиков на государственную службу должно быть оптимальным. Чрезмерное влияние политиче­ской власти на государственную службу слишком опасно и при оп­ределенном стечении обстоятельств может привести к дестабилиза­ции общества. И наоборот, при пассивности политической власти автоматически происходит падение престижа и дискредитация госу­дарственной службы. За этим следует, как правило, смена ее соста­ва. Поэтому так важно, чтобы государственная служба была в меру деполитизированной и абсолютно департизированной, т.е. незави­симой от политической власти в решении тех вопросов, которые находятся в рамках ее компетенции. Это также касается вопросов стабильности корпуса государственных служащих, их карьеры, со­циальной защищенности.

Не следует преувеличивать роль политиков в государственном управлении, как это часто делается. Дело в том, что политики в большинстве случаев не имеют профессиональных управленческих \знаний, умений и навыков. Вследствие этого они вынуждены либо доверять профессиональным управленцам, т.е. государственным служащим, либо брать управление на себя, что чревато тяжелыми ошибками для страны. Отечественный опыт показывает, что это случается не так уж редко. Ситуация осложняется, когда на госу­дарственную службу люди подбираются не по конкурсу, а по лич­ным связям. Тогда из государственной службы вымывается то не­большое ядро профессионалов-управленцев, которое в основном и обеспечивает исполнение государственных функций. В этом случае политикам не на кого опереться.

 

Важным моментом является то, что при определенных обстоя­тельствах государственные служащие могут доминировать над поли­тиками. К таким государственным служащим относятся группы вы­сокопоставленных чиновников высшей и главной групп должно­стей, власть которых над политиками основана на следующих пре­имуществах¹:

1) приобретена путем контроля над информацией, необходимой для принятия решений;

2) приобретена вследствие обладания специальными знаниями и навыками, которыми политики могут не обладать;

3) связана с распределением финансовых, кадровых и правовых ресурсов государственного органа (контроль над ресурсами);

4) связана с принадлежностью к доверенным группам профес­сионалов-управленцев, если эти группы имеют высокий социаль­ный статус и престиж;

5) получена в силу высоких должностных полномочий, занятия определенных должностей.

Для понимания соотношения политической власти и государст­венной службы первостепенное значение имеет концепция, связан­ная с делением государственной власти на власть политическую и административную. Это концепция дихотомии государственной власти, или ее раздвоения. Об этом достаточно полно написано в современной научной литературе, в частности в статьях профессора В.Д. Граждане и ряда других ученых².

Данная теория служит объективным основанием для выделения государственной службы, т.е. административной власти в особую отрасль государственного управления, в стабильный вид профес­сиональной служебной деятельности.

Для понимания данной концепции необходим хотя бы краткий понятийный анализ. Понятие «администрация» происходит от латинского administratio — управление, заведование, что является производным от существительного minister — подчиненный, слуга. Этимология слова в значительной мере отражает существо дела. В любой управленческой структуре администрация находится в под­чиненном положении у какой-либо власти — политической, эко­номической, социальной. Она придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для обеспечения осуществ­ления ее полномочий. В этом смысле понятие «администрация» равнозначно понятию «аппарат».

В числе первых идею о раздвоении государственной власти на политическое руководство и администрацию высказал в 1845 г. французский социолог Александр Вивьен в своей книге «Очерки об администрировании»¹. Более обстоятельно эта идея была изложена в 1887 г. в работах тогда молодого американского ученого Вудро Вильсона, который впоследствии стал президентом США. Они счи­тали, что государство выполняет две базовые функции: политиче­скую, которая состоит в выработке для страны общих направлений развития и общих законов, административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным людям и ситуациям.

Поскольку административные функции, по их мнению, отли­чаются от политических, то они должны быть деполитизированы. По словам Вильсона, административные вопросы — это не полити­ческие вопросы. Хотя политика устанавливает задачи для государ­ственной службы, не должно быть терпимо положение, когда поли­тика манипулирует административными структурами. Концепция Вильсона стала убедительным теоретическим обоснованием необхо­димости перехода к профессиональной государственной службе. В ней был четко определен статус государственного служащего как исполнителя политических решений легитимно действующих вла­стных органов. Его задача — выполнить приказ под ответственность приказывающего, причем выполнить добросовестно и точно. Руко­водящий же деятель (политик), напротив, эту ответственность от­клонить не может и не имеет права.

Доктрина дихотомии (раздвоения) государственной власти на политическое руководство и государственную службу довольно бы­стро приобрела широкую известность и признавалась почти всеми политиками и политологами вплоть до начала Второй мировой войны. Распространение этой доктрины имело три основных послед­ствия.

Во-первых, она заложила теоретический фундамент новой науки о государственной службе, которая формировалась как новая ветвь административного права и политологии. Государственная служба концентрировалась на проблемах формирования государст­венной администрации, рекрутирования, расстановки и обучения государственных служащих таким образом, чтобы они могли дейст­вовать с максимальной эффективностью и экономичностью.

Во-вторых, дихотомия между политиками и администраторами дала удовлетворительное теоретическое обоснование существова­нию постоянной профессиональной государственной службы. Ут­верждалось, что поскольку государственные служащие являются только исполнителями той политики, которая определяется поли­тическими руководителями, то нет необходимости в том, чтобы го­сударственные служащие были непосредственно ответственными перед избирателями.

Наконец, в-третьих, дихотомия власти привела к конституированию и установлению основных принципов организации государ­ственного управления и формирования его кадрового состава. В соответствии с ними все официальные лица, отвечающие за поли­тику, должны избираться или назначаться выбранными официаль­ными лицами на короткий период времени, а все государственные служащие (аппаратные работники) должны отбираться на основе системы оценок профессиональных качеств и находиться в должно­сти столь долго, сколь долго они сохраняют профессиональную компетентность и эффективность.

Именно эта идея заложена в один из основных организацион­ных принципов государственной службы — принцип стабильности, т.е. пожизненного найма, работы на постоянной основе. Благодаря этому принципу обеспечивается устойчивость и надежность в дея­тельности государства. Практика свидетельствует, что в современ­ных условиях сильное государство невозможно без высокопрофес­сиональной и постоянной государственной службы.

Современные взгляды в мире на дихотомию «политика — госу­дарственная служба» неоднозначны. Вторая половина прошлого столетия заставила несколько по-иному посмотреть на проблемы политики и администрирования, соотношения профессионального управления и бюрократии. В Англии по инициативе М. Тэтчер бы­ли проведены реформы государственной службы, целью которых было преодолеть кастовость госслужбы и ее излишнюю политизи­рованность. Были предприняты новые попытки по разделению по­литики и администрирования, введению принципа пожизненного найма и оптимизации прав и привилегий чиновников. Эта концеп­ция «рациональной государственной службы» стала логическим продолжением концепции «дихотомии власти».

В ряде западных стран государственным служащим не запрещает­ся заниматься политической деятельностью. Там считается, что ущемление государственных служащих в праве заниматься партийно-политической деятельностью есть ущемление их основного права как человека и гражданина — права на свободу слова и убеждений, про­возглашенного Всеобщей декларации прав и свобод человека.

В США, например, чиновники не лишены права высказывать свои политические мнения, посещать партийные мероприятия, за­нимать партийные посты, использовать свое служебное положение в интересах какой-либо партии. В Италии, Бельгии и Австрии по­бедившая на выборах партия имеет право на замещение 25% влия­тельных должностей государственного аппарата. А в Англии, Шве­ции, Голландии, Дании служащим запрещено участвовать в пар­тийно-политической деятельности, выступать с публичными поли­тическими заявлениями, занимать партийные посты. Там политиче­ские должности и должности государственной службы конституци­онно строго разделены. Во Франции и Японии положение иное. Здесь отсутствуют ограничения, препятствующие служащим зани­маться политической и партийной деятельностью. Разграничитель­ная линия между политикой и государственной службой весьма от­носительна.

В современной России по Федеральному закону от 1995 г. су­ществовал принцип внепартийности государственной службы. Те­перь, этого принципа нет. Но нормы федеральных законов относи­тельно российских государственных служащих фактически запре­щают им заниматься партийной деятельностью. Однако, на наш взгляд, это не касается политической деятельности, т.е. строгое правовое разделение политики и администрирования у нас в отли­чие от многих стран Запада отсутствует.

Для государственной службы деятельность государственного ап­парата (администрации) является той объективной реальностью, закономерности которой составляют основное содержание всех ее интересов и производственных задач. Однако вопросы государст­венной службы не являются политической абстракцией, а имеют конкретную прагматическую направленность: добиваться большей внутренней слаженности в деятельности государственного аппарата в целях нормального функционирования государства и государст­венной власти.

Как соотносятся между собой государственная служба (админи­стративная власть) и государственное политическое руководство (политическая власть)?

Административная власть не может, да и не занимается всеми опросами государственного политического управления, Она всецело сосредоточивается лишь на деятельности государственного аппа­рата. Известный французский ученый, специалист по вопросам го­сударственной службы Ролан Драго считает, что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как со­вокупность средств, позволяющих осуществлять решения политиче­ской власти»¹.

Следовательно, именно государственная политическая власть — предмет государственного политического управления, тогда как предметом государственной службы является государственная адми­нистративная власть. Еще раз скажем, что эти две власти сущест­вуют и действуют лишь в органическом единстве. Но это все же две отдельные и специфические части государственной власти, что, и служит объективной основой для их дифференциации.

Немецкий социолог Макс Вебер относил политиков и админи­страторов к двум во многом противоположным типам. Он опреде­лил различия между политиками и чиновниками. Ученый справед­ливо считал, что у них:

• различный источник власти и формальный характер ее приобретения (выборы для политика и назначение для администра­тора);

• различные сферы ответственности (политика — за выработку политического курса, администратора — за эффективность его проведения);

• разные формы контроля за их деятельностью (общественный для политика и административный для чиновника);

• различия в критериях оценки деятельности (для политиков таким критерием является соответствие его деятельности воли избирателей, для администратора — соответствие установлен­ным законам и предписаниям);

• применение разных технологий деятельности (политические технологии у одной стороны, административные — у другой).

Различия между политиками и администраторами не должны заслонять главного: их партнерства в выработке и проведении эффективной политики. В государственном управлении они взаимно дополняют друг друга.

Особый интерес в плане исследуемой проблемы вызывают во­просы, связанные с делением государственной власти на три ее вет­ви — законодательную, исполнительную и судебную. В условиях императорской России в дооктябрьский период деление власти на три ветви признавалось. Однако в октябре 1917 г., после утвержде­ния Советской власти, большевики разделили государственную власть на две ветви — законодательно-исполнительную и судебную. Причем обе они были полностью зависимы от политики Коммуни­стической партии и ее руководства.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. у нас вновь была восстановлена демократическая, признанная во всем цивилизованном мире тройственная дифференциация государ­ственной власти. В настоящее время деление государственной вла­сти на три ветви проводится в России достаточно последовательно, хотя и не без перекосов в сторону доминирования исполнительной (президентской) власти. Во всех ветвях власти государственная служба (административная власть) является неотъемлемой частью властных отношений.

Деление власти по уровням власти и государственного управле­ния — старый принцип, характерный для любого государства. Рос­сия как федеративное государство имеет два уровня власти и госу­дарственного управления — федеральный и региональный (субъек­тов Федерации). Соответственно два уровня имеет и отечественная государственная служба.

Федеральная государственная служба — это совокупность всех видов государственной службы федерального уровня, связей и от­ношений между ними, находящаяся в ведении Российской Федера­ции: Администрация Президента РФ; Аппарат Правительства РФ; аппараты палат Федерального Собрания; аппараты Конституцион­ного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты федеральных органов государственной власти.

Согласно действующему законодательству, организация госу­дарственной службы субъектов Российской Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации. Но ее правовое регули­рование находится в совместном ведении субъектов Федерации и центра.

В реализации властно-управленческих полномочий особо важ­ное значение имеют отношения государственной службы и полити­ческой власти (политиков). Практика показывает, что политические факторы сильнее всего влияют на организацию и функционирова­ние государственной службы. Заявления о том, что государственная служба должна быть вне политики, как и заявления, что она долж­на активно участвовать в политической жизни, — это, еще раз по­вторим, крайности. Необходим взвешенный, объективный подход, отвечающий реалиям времени. Изучение данного подхода является для нас исключительно значимым.

Жизнь настоятельно требует разделения труда между политиче­ской властью и государственной службой, стирания зависимости ее целей и функций от политической власти, от типа политического режима в стране. Наше общество будет стабильно и динамично раз­виваться только тогда, когда будут концептуально и законодательно разделены полномочия политической и административной власти. Пока этого нет.

Таким образом, государственная служба активно участвует в реализации государственной власти. Этому способствуют ныне дей­ствующие правовые нормы, регламентирующие принципы органи­зации и функционирования государственной службы и определяю­щие особую роль государственной службы в системе власти. Госу­дарственная служба от имени государства использует средства реа­лизации власти: закон, убеждение, авторитет, принуждение, кото­рыми прежде всего пользуются государство и власть. Реализация властных функций государственной службой осуществляется под руководством политиков. Однако и они довольно часто испытыва­ют властное влияние государственных служащих.

12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: