Государственная служба как правовой институт

 

Говоря о государственной службе Российской Федерации как правовом институте, следует прежде всего сказать о ее законода­тельной базе.

История существования российской государственности насчи­тывает более тысячи лет, но нормативное, законодательное урегу­лирование государственной службы начинается с Табели о рангах Петра Великого. В настоящее время в Российской Федерации госу­дарственная служба в целом регулируется двумя общефедеральными законами, двумя десятками указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем было в монархической России. На начало XX в. российское законодательство насчи­тывало около 200 крупных нормативных правовых актов, которые регулировали государственную службу (законы, царские указы, по­становления правительства, уставы и т.д.). Еще более обширно со­временное законодательство о государственной службе в США, Германии, Франции, Японии, других странах.

Законодательство о государственной службе образуют прежде всего нормы права, т.е. нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой Российской Федерации, осуществляется на двух уровнях — федеральном и региональном.

На федеральном уровне источниками права по данным вопросам являются: Конституция РФ; Федеральный закон «О системе госу­дарственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и некоторые другие федеральные законы; указы Президента РФ; по­становления Правительства РФ; нормативные правовые акты феде­ральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов Федерации вопросы государственной граж­данской службы регламентируются конституциями (уставами), за­конами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами государственных органов субъектов РФ.

Из перечисленных источников законодательства России о госу­дарственной службе вытекает, что это законодательство имеет кон­ституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам, и прежде всего к Конституции РФ. В ней мы не найдем отдельного раздела или хотя бы статьи, регламентирующей основы государственной службы России. Понятие «государственная служба» в ней упоминается все­го три раза: в ст. 32, где говорится, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе, в ст. 71, где сообщается, что к ведению РФ отнесена федеральная государственная служба, и в ст. 97, в соответствии с которой «депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе».

Но это вовсе не означает, что этими положениями исчерпыва­ются значение и возможности Конституции РФ для государствен­ной службы. Важно видеть не только текст, букву Конституции, но и ее дух, смысловое значение. В действительности она содержит исходные основы и принципы организации и функционирования российской государственной службы, кадровой политики в системе государственной службы, а также основы правового положения го­сударственных служащих современной России.

В ней, в частности, закрепляются: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Феде­рации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти и раз­граничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражда­нина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государ­ства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности высших должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч, 2 ст. 46 и др.).

Конституция РФ (ст. 71) устанавливает, что федеральная госу­дарственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция в прямой форме не затрагивает вопроса о государст­венной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении. Такой подход мы наблюдали в Законе РФ от 1995 г. В новом Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. введено важное положение, допол­няющее конституционную норму и укрепляющее вертикаль испол­нительной власти в стране. В п. 4 ст. 2 разделяются понятия «пра­вовое регулирование» и «организация» государственной граждан­ской службы.

Правовое регулирование и организация федеральной граждан­ской службы, как и прежде, находится в ведении федерального центра. Что касается гражданской службы субъектов Федерации, то теперь ее правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация — в веде­нии субъекта Федерации, т.е. в правовом отношении регионы стали всецело зависимы от центра. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также кадры судебных и пра­воохранительных органов, адвокатура, нотариат.

Федеральное законодательство о государственной службе пред­ставлено законодательными актами двух уровней.

Первый уровень — это законы. На первом месте стоит базовый Федеральный закон «О системе государственной службы Россий­ской Федерации», вступивший в юридическую силу 27 мая 2003 г. Он определяет правовые и организационные основы системы госу­дарственной службы РФ, в том числе системы управления государ­ственной службой. На втором месте находится Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г., который устанавливает правовые, организаци­онные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ. Это первый из так называемых видовых зако­нов. В ближайшее время ожидается принятие новых федеральных законов о военной и правоохранительной службе.

Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными актами, например, федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об органах феде­ральной службы безопасности в Российской Федерации» и т.д.

Пока не приняты новые видовые федеральные законы, эти акты регулируют отдельные виды государственной службы — в основном военную и правоохранительную. Но первые два закона, являясь ба­зовыми, регулируют общие основы российской государственной службы.

Второй уровень федерального законодательства — подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации. Это указы Пре­зидента и постановления Правительства РФ, которые играют боль­шую роль в деле оперативного регулирования нашей государствен­ной службы.

В ряду президентских указов, регулирующих государственную службу РФ, в первую очередь следует выделить указ Президента РФ № 1336 от 19 ноября 2001 г. «О федеральной программе «Реформи­рование государственной службы Российской федерации (2003— 2005 годы)». На основании этого документа в стране осуществляет­ся реформирование государственной службы, целью которого явля­ется повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов й уровней, оптимизация затрат на государственных слу­жащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Из последних указов Президента РФ о гражданской службе сле­дует отметить Указ № 159 от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной граж­данской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и цикл указов от 1 февраля 2005 г.: № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государст­венными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государст­венной гражданской службы Российской Федерации», № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральными госу­дарственными гражданскими служащими».

Эти и ряд других нормативно-правовых актов дополняют и конкретизируют нормы и положения законов о государственной гражданской службе. Сейчас, например, ожидаются указы Прези­дента РФ о кадровом резерве, о федеральном органе по управлению государственной службой РФ.

Современное законодательство России о государственной граж­данской службе создает единую общефедеральную правовую базу гра­жданской службы Российской Федерации, обеспечивает возмож­ность придания ей профессионального характера, способствует ут­верждению единой системы государственной службы Российской Федерации.

Впервые нормативное определение понятия «государственная служба» было дано в Законе N° 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об ос­новах государственной службы Российской Федерации». При этом за основание определения был взят не правовой, а профессионально-деятельностный, т.е., по сути, социологический аспект, хотя в нем, безусловно, присутствует и правовое содержание. В Федераль­ном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» дается более широкое толкование понятия государственной службы, но принципиальный подход ос­тался прежним: государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспе­чению исполнения полномочий государства, государственных орга­нов и лиц, замещающих государственные должности (то же самое на уровне субъектов РФ)¹.

На чем акцентирует внимание законодатель в формулировке действующего законодательства? Каково ее правовое содержание?

Во-первых, в определении «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется слово «государственная». Это означа­ет, что сущность и назначение государственной службы определя­ются сущностью и назначением государства. Государственная служ­ба не только отражает задачи, функции и основные черты государ­ства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по за­мещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства. Все эти моменты регулируются правом.

Во-вторых, следующим существенным признаком понятия госу­дарственной службы названа профессиональная служебная деятель­ность. Государственная служба как вид профессиональной деятель­ности означает непрерывное и компетентное обеспечение исполне­ния полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба — это особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение задач государственного управления. Госслужащий — не просто работник, а человек государственный, представляющий и защищающий государственные интересы.

В-третьих, государственная служба — это обеспечение исполне­ния полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, органи­зационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государст­венных органов и должностных лиц. В существующей юридической и административной практике в России иногда превратно понима­ют этот тезис — как обслуживание тех, кто занимает высшие долж­ностные посты. Это неверный подход, поскольку госслужащий служит не руководителю государственного органа и не самому это­му органу, а государству и обществу, российской Конституции.

Термин «обеспечение исполнения» подчеркивает тот факт, что к государственной службе, согласно действующего законодательства, относятся не все государственные должности и должностные лица, а только категории государственных должностей госслужбы — «ру­ководитель», «помощник (советник)», «специалист» и «обеспечи­вающий специалист». Политические должностные лица к государ­ственной службе не относятся. Они не обеспечивают, а непосредственно исполняют обязанности государственных органов.

В-четвертых, государственная служба, как свидетельствует опре­деление, это публичная служба, поскольку она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Точнее говоря, госу­дарственная служба — это служба государству, а через него Родине, а не отдельным начальникам, партиям или кланам, фирмам и груп­пировкам.

В-пятых, госслужба осуществляется в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профес­сиональной деятельности, можно заниматься лишь в государствен­ных органах. Не является государственной службой работа в штате государственного органа на должностях, не относящихся к государ­ственным должностям государственной службы (технические ра­ботники). Не являются государственными служащими и работники госбюджетной сферы — врачи, учителя.

Государственная служба многочисленными нитями связана с правом, которое закрепляет, узаконивает ее основы и принципы.

Государственная служба как правовой институт есть совокуп­ность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализа­ции Конституции и законов Российской Федерации, а также лич­ный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои осо­бенности, идентифицирующие ее правовой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач — обеспечение нацио­нальной безопасности, государственного суверенитета, экономиче­ской самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приори­теты. Такие функции эффективно может выполнять только высо­копрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государст­венных органов.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона, т.е. специального законодательст­ва, имеющего свои источники (формы), а также на основе меха­низма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государст­венная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулиру­ется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служа­щие имеют правовой статус. В статусном наборе госслужащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — пра­вовой статус, на наш взгляд, является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государ­ству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Эхо политико-правовой аспект деятельности. Хотя служащие и занимают государственные должности в конкрет­ных государственных органах и реализуют полномочия именно тех органов, в которых они в данный момент состоят на службе, тем не менее государственную службу нельзя понимать как службу кон­кретным «государственным органам» или «должностным лицам».

5. Согласно нашей Конституции главное назначение государст­ва, а значит, и государственной службы — это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирую­щие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно учитывать, чтобы адек­ватно, разумно оценивались и согласовывались интересы гражда­нина и интересы государства.

6. Лицо, находящееся на службе у государства, подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями, служащий имеет доволь­но серьезные правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Всем этим государственная служба как правовой институт отли­чается от других ее граней.

Государственная служба как правовой институт имеет свои спе­цифические цели и функции. Понятия целей и функций государст­венной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь по­становочный характер. С точки зрения функционального предна­значения можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государствен­ной службы;

• создание системы юридических норм, правил и процедур, ре­гулирующих отношения государственной службы;

• определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;

• упорядочение работы государственного аппарата (нормативно- правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

• установление правовых требований к функциям и правомочи­ям по государственным должностям;

• определение административной, дисциплинарной и иной от­ветственности госслужащих;

• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим мнением согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управ­лению делами общества. Функции государства выполняют все госу­дарственные органы, реализующие государственную власть.

Общими функциями государственной службы, как известно, выступают такие как: управленческая, административная, регули­рующая, организационная, информационно-аналитическая, кон­трольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт имеет свои специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых ак­тов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — это огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласо­вание различных интересов, имеющих место в обществе, обеспе­чить интересы всех социальных слоев.

2. Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, аналитической, справочной работе государственных служащих в процессе подготовки законо­проектов. Это прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно-правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Государственная служба занимается также подготовкой и экспертизой законопроектов в представительных собраниях субъектов РФ. Данная функция проявляет себя и в гос­службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распо­ряжений, инструкций), не носящих нормативного характера.

3. Правозащитная функция. Она носит двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государст­ва и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, пра­воохранительные органы поддерживает внутри общества режим за­конности и правопорядка. Данная функция является в равной мере функцией и государства, и государственной службы. В новых поли­тических условиях государство повернулось лицом к гражданскому обществу, государственная служба — к человеку. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распреде­ление произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого граж­данин стал больше соприкасаться с государственной службой, ко­торая призвана обслуживать потребности и интересы граждан, по­вышать уровень правовой защиты личности.

Все эти функции государственной службы реализуются в пуб­лично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя право приме­нение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными закона­ми. Это придает ей параметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществле­ния государственной власти.

Можно сказать, что на сегодняшний день в России создана пра­вовая база государственной службы Российской Федерации. Норма­тивно определена и установлена система государственной службы РФ, характерная видовой и уровневой классификациями. Законода­тельно отрегулирована государственная гражданская служба. По новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Новое законодательство созда­ет правовые основы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Оно направлено на повышение уровня квалификационных требований к граждан­ским служащим, к выполнению ими своих обязанностей, на обес­печение их правовой и социальной защищенности.

Но в деле создания и совершенствования современной качеств венной правовой базы отечественной государственной службы предстоит еще большая работа. Мы видим отставание развития нормативной правовой базы российской государственной службы от потребностей общества, которое обусловлено рядом причин: не* определенностью функций работников государственного аппарата, стремлением решать кадровые вопросы не правовым путем (подку­пом, связями, давлением), ограниченностью перспектив карьеры. Существуют обстоятельства и субъективного характера: отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службой как правовым институтом; слабое привлечение научных учреждений к разработке и экспертизе законодательств о государст­венной службе; игнорирование зарубежного опыта.

Таким образом, система государственной службы — это прежде всего правовая система. Поэтому государственная служба представ­ляет собой правовой институт. Современное законодательство уста­навливает правовые основы российской государственной службы и правовой статус ее служащих. Эффективность государственной службы в первую очередь определяется уровнем и качеством разра­ботки ее законодательной базы. Построение правового государства возможно только на прочной правовой основе государственной службы.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: