Реформирование системы государственной службы России

 

Реформирование — постепенное изменение, преобразование, переустройство кого или чего-нибудь посредством реформ.

Реформирование системы государственного управления в Рос­сии является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Проводимая административная реформа призвана оптимизировать деятельность структур государ­ственной власти и государственного аппарата, привести в соответ­ствие количество его полномочий качеству власти. Перестройка государственной службы Российской Федерации идет параллельно с административной реформой, являясь ее центральным элементом. Реформирование государственной службы рассматривается как при­оритетное направление в области современного государственного строительства.

Смысл реформирования государственной службы понимается сегодня гораздо шире, нежели просто совершенствование системы государственного управления. Многие политики и ученые, говоря об административной реформе, используют такие выражения, как «административная революция», «постбюрократическая револю­ция», «менеджериальная революция».

Необходимость в реформировании государственной службы России назревала давно. Возникнув с появлением нового государст­ва — Российской Федерации, наша административная власть про­шла хотя и небольшой по историческим меркам, но интенсивный, сложный и противоречивый путь своего генезиса и развития. Спе­циалисты насчитывают четыре этапа: этап первоначального станов­ления (декабрь 1993 — июль 1995 г.), этап правового оформления (июль 1995 г.), этап правового и организационного развития (июль 1995 — август 2001 г.), а с августа 2001 г., с момента утверждения Президентом РФ Концепции реформирования системы государст­венной службы Российской Федерации, наступил этап ее дальней­шего развития и реформирования.

Реформирование государственной службы обусловлено процес­сами общецивилизованного характера. Государственный аппарат — важнейший элемент социума. Именно в этом плане мы должны рассматривать его реформирование — с точки зрения стратегии общественного развития. В результате реформирования государст­венная служба должна стать комплексным, правовым, социальным и организационным институтом по обеспечению выполнения госу­дарственными служащими функций государства и его органов.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими проведение реформы государственной службы, являются:

• Концепция реформирования системы государственной служ­бы РФ, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г.;

• Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 годы)», утвержденная Указом Прези­дента РФ № 1336 от 19 ноября 2002 г.;

• Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»;

• Указ Президента РФ № 910 от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления».

На основании президентского Указа № 910 была создана и функционирует Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершен­ствования государственного управления (руководитель — В.П. Ива­нов, помощник Президента РФ; заместитель — Л.И. Брычева, на­чальник Государственно-правового управления Президента РФ; ответственный секретарь — С.Д. Савченко, заместитель начальника Управления Президента РФ по вопросам государственной службы).

Структура Федеральной программы реформирования государст­венной службы включает:

• паспорт Программы (цель, задачи, сроки реализации, основ­ные мероприятия, объемы и источники финансирования, за­казчики, исполнители, контроль);

• шесть разделов (содержание проблемы; цель, задачи и сроки реализации Программы; система мероприятий, предусмотрен­ных Программой; ресурсное обеспечение Программы; реали­зация Программы; контроль за ходом выполнения предусмот­ренных мероприятий);

• перечень мероприятий, предусмотренных Программой.

Цель Программы — повышение эффективности государственной службы РФ в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на госслужащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Задачи Программы реформирования государственной службы:

1) создание условий для оптимального организационно-право­вого обеспечения государственной службы;

2) определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

3) внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

4) обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

5) применение эффективных методов подбора квалифициро­ванных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также созда­ние условии для их должностного роста;

6) внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного ре­гулирования профессиональной этики государственных служащих;

7) создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и ис­полнения государственными служащими своих должностных обя­занностей;

8) обеспечение развития системы управления государственной службой.

Сроки реализации были определены на 2003—2005 гг. Ввиду то­го что Федеральная программа реформирования государственной службы РФ не была выполнена в полном объеме, в конце 2005 г. указом Президента РФ она была продлена до 2007 г. включительно.

Основная причина перехода к широкомасштабной реформе го­сударственной службы — ее слабая эффективность, недостаточная результативность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Сложившееся состояние государственной службы поро­ждала масса нерешенных проблем и негативных тенденций.

Проблемы и негативные тенденции российской государствен­ной службы заключаются в следующем:

• нарушение принципа единства государственной службы, от­сутствие целостной системы государственной службы;

• наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе;

• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

• несоответствие социального и правового положения государ­ственного служащего степени возлагаемой на него ответствен­ности;

• слабое использование современных технологий государствен­ного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных программ и проектов;

• низкая эффективность правовых и организационных мер кон­троля деятельности государственных органов со стороны гра­жданского общества;

• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере го­сударственной службы;

• сохранение консервативной системы подготовки и профес­сионального развития государственных служащих;

' • низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней;

• отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных слу­жащих, что способствует бюрократизации отношений на госу­дарственной службе;

• информационная закрытость деятельности органов государст­венной власти;

• зависимость поступления граждан на государственную службу и их должностного роста в большей степени от личного от­ношения к ним руководителя государственного органа, неже­ли от их профессионального уровня и деловых качеств;

• частая смена руководителей государственных органов, что не­редко приводит к очередному изменению структуры этих орга­нов и неоправданному увольнению государственных служащих;

• неудовлетворительное во многих случаях качество подготавли­ваемых документов;

• ослабление прежних норм морали и идеологического воздей­ствия, регулировавших поведение работников органов госу­дарственной власти и ставивших барьеры на пути злоупотреб­лений, коррупции и произвола в этих органах.

Учитывая множественность проблем реформирования государ­ственной службы, можно предложить основания для их классифи­кации. Если взять, например, взаимосвязи в системе государствен­ной службы между различными ее элементами, уровнями и внутри них, то мы получим такие виды противоречий, как системные, структурные, функциональные, статусные, организационные, про­цессуальные и т.п. За каждой из этих групп, каждым из противоре­чий в отдельности стоит проблема функционирования. Ко всему сказанному необходимо добавить, что к проблемам государственной службы относятся те, что обусловлены не только ее внутренним содержанием, но и взаимодействием с внешней средой, в частности те, которые связаны с обеспечением необходимых условий функ­ционирования государственной службы.

Положив в основу классификации проблем государственной службы ее функционирование, получим две группы проблем. Пер­вая группа — собственно проблемы функционирования государст­венной службы: нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; несоответствие социального и правового положения госу­дарственного служащего степени возлагаемой на него ответственно­сти и т.д. Вторая группа — проблемы обеспечения функционирова­ния государственной службы: наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи' госу­дарственной и муниципальной службы; низкая эффективн6сть^л пра­вовых и организационных мер контроля деятельности государст­венных органов со стороны гражданского общества и т.д.

На фоне этой классификации становится очевидно, что в пе­речне проблем, сформулированных в Программе реформирования, отсутствуют системные и организационные проблемы, а структур­ные и статусные представлены слабо.

Главными направлениями реформирования государственной службы современной России в соответствии с Концепцией и Федеральной программой были выбраны:

• создание комплексной нормативно-правовой базы регулиро­вания государственной службы;

• разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы в целях оптимиза­ции состава государственных служащих;

• выработка мер по совершенствованию оплаты труда государ­ственных служащих, финансово-экономического и материаль­но-технического обеспечения государственной службы, по ра­циональному использованию современных информационных технологий;

• внедрение программ подготовки кадров и профессионального развития государственных служащих;

• формирование системы управления государственной службой РФ;

• использование отечественного и передового зарубежного опы­та государственной службы и государственного управления.

Наряду с этим можно назвать еще ряд направлений перестрой­ ки нашей административной власти: признание неустранимости политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны гражданского общества, оптимального сочетания политических и профессиональных начал в администрации; умень­шение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных ор­ганов, «плоских» структур, организаций и т.п.; ограничение значи­мости традиционной административной «лестницы чинов»; подъем культуры государственного управления, внедрение принципов ме­неджмента в деятельность госаппарата, перевод его части на ры­ночные принципы функционирования; децентрализация, стремле­ние к удешевлению, сокращение госаппарата; стремление сделать государственную службу максимально «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования. В какой мере и каким образом необходимо учитывать эти тенденции в реформировании государственной службы в России — проблема, требующая своего решения.

Говоря об использовании отечественного и зарубежного опыта государственного управления и реформы государственной службы, хотелось бы подчеркнуть, что к его изучению и адаптации к рос­сийским условиям необходимо подходить системно. При этом не­обходимо учитывать своеобразие исторического этапа и тенденции развития государственной службы в схожих по условиям странах или группах стран.

Практика последних лет показывает, что, к сожалению, не все данные направления уверенно претворяются в жизнь. В области государственной службы есть еще много проблем, противоречий и трудностей организационного, правового, социального, финансово­го характера.

Анализ Программы реформирования государственной службы показывает, что она не лишена недостатков. Так, согласно методо­логии социального прогнозирования и проектирования, цели выте­кают из проблемы и отражают ее. Однако в тексте Программы цель сформулирована шире по сравнению с проблемами реформирова­ния: повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных слу­жащих; развитие ресурсного обеспечения государственной службы. То есть в цель дополнительно включено «повышение эффективно­сти государственной службы в целом, ее видов и уровней и оптими­зация затрат на государственных служащих».

Не вполне понятен и тот факт, что эта цель вообще не названа целью реформирований государственной службы, а только целью Программы. Кроме того, в ее формулировку не вошло содержание цели реформирования государственной службы, присутствующее в Концепции реформирования государственной службы РФ, а также в тексте Указа Президента, утверждающего Программу реформиро­вания государственной службы: повышение эффективности госу­дарственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государствен­ной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Рассогласование проблем и целей реформирования в указанных документах в лучшем случае можно рассматривать как технологиче­ские издержки, возможные при их подготовке. Но, скорее всего, это было сделано сознательно — для упрощения целей и задач, снижения уровня радикальности и последствий преобразований.

И тем не менее за последние два года была проделана большая работа по реализации в жизнь концепции реформирования государ­ственной службы — и в законодательном, и в организационном от­ношении. В течение последних четырех лет сделано многое для снятия имевшихся много лет внутренних противоречий и пробелов в регулировании ряда ключевых вопросов государственной службы — поступления на государственную службу, порядка ее прохождения, регламентации деятельности чиновников, их пенсионного обеспе­чения, государственных гарантий и т.д.

Государственная служба в России существует и выполняет свои функции. Другое дело, что выполняет не в полной мере, недоста­точно эффективно, не всегда доходит до каждого гражданина и от­вечает его интересам. И сегодня, когда страна подошла к новому этапу в развитии современного российского государства и обладает более широкими возможностями в решения масштабных, общена­циональных задач, она вправе ставить перед собой действительно долгосрочные цели, в том числе и в реформировании государствен­ной службы.

Главным вектором реформирования государственной службы Российской Федерации, на наш взгляд, должно быть приведение государственной службы в соответствие с потребностями дальней­шего развития рыночной экономики в России и укрепления поли­тической системы страны, развития гражданского общества. Резуль­тат будет во многом зависеть от нашей способности осознать имеющиеся проблемы в сфере государственного управления и госу­дарственной службы, сформулировать стратегические цели и такти­ческие задачи, а также от наличия и приложения политической во­ли, решимости, настойчивости и умения преодолевать препятствия.

В этой связи необходимо прежде всего уточнить стратегическую цель реформирования государственной службы, которая должна вытекать из уяснения ключевой проблемы. А проблема эта, на наш взгляд, заключается в изменении места и роли государственной службы во взаимодействии государства и общества, регулировании общественных процессов.

По сути, это вопрос об изменении места и роли власти в обще­стве. Сегодня в нашей стране в основе общественного развития на­ходится государственная власть, но в перспективе должно быть гражданское общество, которому необходимо еще развиваться и укрепляться. И без реформы политической системы, реформы госу­дарства, государственной службы гражданское общество не сможет взять на себя функции государства, а это значит, что последнее не станет эффективным и конкурентоспособным. И все разговоры на этот счет останутся бесплодными, прикрывающими неспособность и неготовность политической элиты пойти на радикальные преоб­разования.

Другой не менее важной составляющей реформы государствен­ной службы является, на наш взгляд, изменение положения и роли государственного служащего в системе государственной службы.

В федеральных законах о государственной службе этой пробле­ме уделяется заметное внимание. Вместе с тем у самих служащих существует тревога за исход этих изменений, поскольку стремление регламентировать государственную службу и ограничить ее функ­ции обеспечением полномочий государственных органов может оказать негативное влияние на созидательную энергию, предпри­имчивость и волю государственных служащих. Нельзя допустить, чтобы из сферы государственной службы ушла социальность, как она уходит из сферы финансов и экономики, тем более что в ко­нечном счете реформа государственной службы, по некоторым вы­сказываниям, с которыми следует согласиться, имеет своей целью повышение социальной эффективности воспроизводственной дея­тельности общества. Именно на эту цель должны быть сориенти­ровано решение проблем реформирования государственной службы и такие вопросы, связанные с повышением ее эффективности, как социальные и правовые основы государственной службы* эффек­тивность кадровой политики и регулирование социально-трудовых отношений, финансово-экономическое обеспечение государствен­ной службы.

Следовательно, вектор преобразований в государственной служ­бе, должен быть направлен на повышение эффективности государ­ственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. В этом состоит ее генеральная, стратегиче­ская цель.

Именно под эту стратегическую цель и необходимо выстроить систему задач. Кстати, если с этой точки зрения посмотреть на за­дачи и направления, а также на систему программных мероприятий реформирования государственной службы, сформулированные в Программе реформирования государственной службы РФ, то они, повторяя друг друга, ничего принципиально нового или оригиналь­ного не содержат, кроме «внедрения новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государ­ственных служащих, рационального использование ресурсов в сис­теме государственной службы» и «обеспечения открытости государ­ственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства». В этой связи не является очевидным при­менение к данным задачам термина «реформа».

Следует также заметить, что данные мероприятия изложены без указания на то, кто это должен делать, к какому сроку и т.д., за ис­ключением общих положений о заказчиках, которые должны разработать технические задания на проведение конкурсов и тендеров на реализацию мероприятий.

Ряд проблем имеется и на региональном уровне. Прежде всего это проблема наполнения федерализма необходимыми для регионов полномочиями и ресурсами, возрождение субъектности российских регионов. Другая проблема — учет природно-географической, ад­министративной и этнодемографической специфики регионов. Скажем, управление такими территориями, как Чечня иди Кали­нинградская область, — это разные вещи. То же можно сказать и о геополитике или миграционной политике в Москве, на Юге России и Дальнем Востоке. Для решения этих и им подобных проблем на региональном уровне требуются квалифицированные кадры поли­тических руководителей.

То, что местное самоуправление отделено от государства, вовсе не означает, что его можно вывести за рамки реформы государст­венной службы. Более того, местное самоуправление должно было стать фундаментом реформы государственной службы. Ведь госу­дарство начинается там, где заканчивается местное самоуправление. Государство берет на себя все те функции и задачи, которые не под силу местному самоуправлению, или оно может их решать более эффективно. Разумеется, ничего необходимого для осуществления своих функций (полномочий, денег и т.п.) государство у местного самоуправления отбирать не должно. Проблема состоит в том, что­бы правильно определить грань между местным самоуправлением и территориальными органами государственной власти. Возможно, эта грань должна быть подвижной, учитывать особенности террито­риального деления и плотность населения, проживающего в субъ­ектах Российской Федерации.

Наконец, надо законодательно разграничить вопросы местного самоуправления, с которым непосредственно связано развитие гра­жданского общества, и местного государственного управления, чет­ко определить сферы компетенции местной власти, порядок ее подчиненности вышестоящим уровням и механизмы контроля со стороны населения и государственных органов.

Очевидно, этим проблемам необходимо уделить пристальное внимание на очередном этапе реформы административной власти (в 2006—2007 гг.). Его смысл — в фактическом избавлении от раз­мытого «предметы совместного ведения» и четком закреплении за каждым уровнем власти полномочий и средств на их выполнение. У власти независимо от ее уровня не должно быть обязательств, не обеспеченных финансово.

Все еще за рамками реформы государственной службы остается проблема взаимоотношений государства и бизнеса. Ее решение за­висит не столько от государственных служащих, сколько от высшей государственной власти и сообщества предпринимателей. Надежды

на то, что административная реформа и реформа государственной службы поможет государству уйти из бизнеса, все еще живут. Эти надежды связаны с введением стандартов административных услуг, установлением определенного регламента в работе органов власти и, таким образом, облегчением предпринимательской деятельности, порядка получения лицензий. По сути, речь идет о создании нового типа государства — государства-служащего, которое представляет административные услуги в соответствии со стандартами и регла­ментами.

Дальнейшие шаги реформы государственной службы, т.е. дос­тижение поставленных в ней целей и задач, зависит от ряда обстоя­тельств, которые ныне мешают ей. К ним следует прежде всего от­нести коррупцию, существующую во всех видах государственной службы и на всех ее уровнях. Факты говорят, что коррупция глубо­ко проникла в административные, правоохранительные и даже су­дебные органы страны. Ее масштабы и последствия стали столь ве­лики², что поставили под угрозу само существование России как единого федеративного государства.

По мнению экспертов, усложняет задачу реформы государст­венной службы отсутствие системности, «несинхронность проводи­мых реформ в сфере государственного и муниципального управле­ния», в частности отставание федеральной реформы: изменения системы отношений между управлением и властью, разделение от­ветственности и компетенции между уровнями и субъектами управ­ления и власти³.

Нельзя сбрасывать со счетов и проблему этики поведения чи­новников. Ведь выбор — поступить по закону или нарушить его — чиновник в конечном счете делает сам. В США, например, есть Управление по правительственной этике. Главу этого учреждения назначает Президент. Его главная функция — разработка этических норм, которые должны выполнять государственные служащие ис­полнительной власти, и надзор над высокими правительственными чиновниками, представление информации о нарушении госслужа­щими этического кодекса в ФБР, которое занимается расследова­нием проступков государственных служащих. В США не считается зазорным сообщать в правоохранительные органы о том, что какой-то чиновник совершает мошенничество или превышает свои пол­номочия. Есть даже специальный надзорный комитет, который следит за тем, чтобы потом информаторы не подвергались репрессиям. В России же подобная практика воспринимается с большим подоз­рением¹, а разработка аналогичного кодекса поведения государст­венных служащих и рассмотрение его в Государственной думе не приветствуются.

Однако государственная служба должна регулироваться не толь­ко юридическими, но и этическими нормами, чтобы конфликт чи­новника с обществом не перешел в правоохранительную плоскость. И он вправе рассчитывать на то, что общество и закон защитят его от непродуманного шага, подскажут правильное решение в трудной ситуации. В этой связи Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено созда­ние непосредственно в государственных органах комиссий по раз­решению конфликта интересов, а в созданном при Президенте РФ Совете по борьбе с коррупцией Комиссии по разрешению кон­фликтов интересов для высших чиновников — от уровня заммини­стра и выше.

В ходе проводимой реформы государственной службы выяви­лись серьезные проблемы концептуального, правового и организа­ционного характера. Их понимание и преодоление — основа даль­нейшего прогрессивного развития российской государственной службы.

Что необходимо сделать для ускорения реализации Федеральной программы реформирования нашей государственной службы?

Прежде всего необходимо повысить темп реформирования. Це­лесообразно, на наш взгляд, активизировать работу соответствую­щих комиссий по разработке и внесению в Государственную Думу проектов федеральных законов, предусмотренных Федеральной программой: о государственной военной службе, государственной правоохранительной службе, муниципальной службе. Также следует обратить внимание на принятие соответствующих нормативно-правовых актов по кадровому резерву государственной службы, ря­ду других документов, предусмотренных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,

Для реализации этого Закона предстоит подготовить проекты 28 подзаконных нормативных актов, среди них 21 указ Президента РФ и семь постановлений Правительства РФ³. Указами Президента РФ закреплены такие важные моменты государственной службы, как

примерная форма служебного контракта, Реестр государственных должностей федеральной гражданской службы, положения о прове­дении конкурса на замещение вакантных должностей, аттестации, квалификационного экзамена и т.д. Постановления Правительства РФ касаются вопросов медицинского страхования федеральных гражданских служащих, получения федеральным гражданским слу­жащим субсидий ан приобретение жилья, порядка и условий раз­мещения заказов на профессиональную переподготовку, повыше­ние квалификации и стажировку.

Поскольку реформирование государственной службы есть управление ею, следует в первоочередном порядке создать реально действующую систему управления Государственной службой РФ, создав прежде всего полномочный федеральный государственный орган по управлению государственной службой, подведомственный непосредственно Президенту страны. Этот межведомственный по­литико-административный орган должен иметь координационные, распорядительные и контрольные полномочия.

На взгляд специалистов, реализация Федеральной программы с учетом ее продления до 2008 г. в конечном счете обеспечит:

• создание единой целостной системы государственной службы Российской Федерации с учетом социально-политических, экономических, культурных и национальных особенностей страны;

• кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государственности, развития гражданского общества и обеспечения достойного уровня жизни каждого гражданина страны;

• формирование высокопрофессионального штата государст­венных служащих, владеющих современными управленчески­ми и информационными технологиями;

• создание современной системы управления государственной службой Российской Федерации.

В итоге новые подходы, которые реализуются в ходе реформи­рования государственной службы, должны обеспечить приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися социально-политическими, экономическими, культурно-историчес­кими условиями и между народно-правовой практикой.

Таким образом, государственная служба Российской Федерации представляет собой публичную правовую, социальную и организа­ционную систему, направленную на обеспечение исполнения госу­дарственными органами и должностными лицами задач и функций Российской Федерации и ее субъектов. Имея уровневую и видовую классификации, система государственной службы России строится и функционирует на основе ряда общих принципов конституционного и организационного характера.

Система государственной службы — не статический социально- правовой институт. Она находится в динамике, развитии, реформи­ровании. На пути развития системы государственной службы со­временной России мы столкнулись с рядом серьезных проблем концептуального, правового и организационного характера. Их по­нимание и преодоление в процессе проводимых реформ — залог дальнейшего прогрессивного развития государственной службы на­шей страны.

⇐ Предыдущая12345678910

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: