Принципы построения и функционирования системы государственной службы РФ

 

При строительстве государственной службы очень важно обра­щать внимание на вопросы, которые имеют принципиальный ха­рактер. Без чего невозможно построение и функционирование сис­темы административной власти в стране.

Общеизвестно, что государственная служба строится на основе принципов и механизмов ее организации и функционирования. В данном случае мы рассматриваем принципы, отражающие объек­тивную природу этого института власти, закономерности его орга­низации, развития и функционирования. Принципы составляют фундамент системы государственной службы любого государства.

Для чего нам необходимо знать и уметь применять принципы государственной службы? Дело в том, что искусство управления таким сложным организмом, как государственная служба, не может опираться только на интуицию или организаторский талант руково­дителя. Оно должно базироваться на прочной основе — сплаве теоретических обобщений и накопленного в этой сфере опыта, сфор­мулированном в виде исходных положений — принципов.

Слово «принцип» в переводе с латинского означает начало, ос­нова. Этим термином обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения; то, что лежит в основе какой-либо со­вокупности явлений, понятий, фактов. Под принципами государст­венной службы мы понимаем основные идеи, исходные положения о ее построении, организации и функционировании, выдвинутые в результате научного обобщения практики государственной службы. Принципы государственной службы устанавливают основные пра­вила административного управления. Они кладутся в основу фор­мирования и дальнейшего развития государственной службы всех ее уровней, видов и ветвей власти.

Основное значение принципов государственной службы заклю­чается в том, что они определяют правовое и организационное со­держание, построение и функционирование государственной служ­бы, устанавливают важнейшие связи в данном механизме государ­ственного управления. Имея субъективную природу (они написаны человеком), принципы объективны по своему содержанию, по­скольку отражают объективные связи, тенденции и закономерности в сфере административной деятельности.

Современный законодатель не дает определения принципа го­сударственной службы, но формулирует их перечень в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федера­ции» (ст. 3) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 4). Законодатель формулирует принципы государ­ственной службы, исходя из конкретного правового опыта и уровня правовой культуры в стране. Правовое установление этих принци­пов зависит также от политических предпочтений руководства страны и действующей модели государственной службы и государ­ственного управления.

Принципы, закрепленные в современном российском законода­тельстве, не просто отражают смысл государственной службы — они образуют исходные начала организации всей административной власти в Российской Федерации.

Главное состоит в том, что эти принципы, имея государствен­ное значение, всеобщи и общеобязательны. Все федеральные орга­ны власти и органы власти субъектов Федерации обязаны прово­дить их в жизнь. Все государственные служащие России обязаны руководствоваться ими в своей работе.

При классификации принципов государственной службы в на­учных целях обычно выделяют три их вида: общие (конституцион­ные); организационные (специальные); технологические (профессио­нальные).

Конституционные принципы вытекают из соответствующих норм Конституции РФ, касающихся государственного управления и государственной службы. В них находят свое отражение принципы организации и деятельности государства и его органов, закреплен­ные в Конституции. Организационные (специальные) принципы отражают механизм построения и функционирования государст­венного аппарата и его звеньев. Профессиональные (технологиче­ские) принципы касаются механизма и процедур прохождения го­сударственной службы, служебной деятельности и поведения чи­новников.

Каждый конкретный принцип отражает лишь какую-то одну связь-отношение, присущую государственной службе. Но вместе, будучи органически взаимосвязанными и взаимообусловленными, они определяют организацию и функционирование государствен­ной службы как системы.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации» 2003 г. сформулированы девять основных прин­ципов построения и функционирования государственной службы:

• федерализм;

• законность;

• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• равный доступ граждан к государственной службе;

• единство правовых и организационных основ государственной службы;

• взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

• открытость государственной службы и ее доступность общест­венному контролю;

• профессионализм и компетентность государственных служащих;

• защита государственных служащих от неправомерного вмеша­тельства в их профессиональную служебную деятельность.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. дополняет данный перечень новы­ми принципами, характерными для гражданской службы, а именно:

• стабильность гражданской службы;

• взаимодействие с общественными объединениями и гражда­нами.

Рассмотрим принципы построения и функционирования систе­мы государственной службы РФ более подробно.

Принцип федерализма — конституционный принцип. Он предпо­лагает и обеспечивает единство: системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла­сти и органами власти субъектов Федерации.

Согласно Конституции РФ в России как федеративном государстве существует два уровня государственной власти, а значит, и два,,уровня государственной службы — федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Федерации. Они авто­номны и независимы друг от друга. Конституция РФ (ст. 71—73) достаточно четко разграничивает предметы ведения между феде­ральными и региональными органами государственной власти, а также определяет то, что находится в их совместном ведении. Из этого следует, что и государственная служба строится и функциони­рует в соответствии с этими разграничениями предметов ведения.

Вместе с тем ст. 77 Конституции РФ обязывает субъекты Феде­рации устанавливать систему органов государственной власти в со­ответствии с основами конституционного строя Российской Феде­рации и общими принципами организации представительной и ис­полнительной власти, установленными федеральными законами.

Принцип федерализма требует единства государственной власти и государственной службы, особенно в исполнительной ветви вла­сти. Он предполагает наличие вертикали исполнительной власти в стране, которая смогла бы обеспечить высокую степень управляе­мости в государстве и стабильное развитие государства и общества. В Конституции РФ (ст. 77) сказано, что федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Рос­сийской Федерации. К сожалению, пока этот принцип до конца не реализован. И это порой ведет к несогласованности действий феде­ральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.

Принцип законности является всеобщим, ориентируя государст­венную службу на безусловное следование требованиям Конститу­ции и закона. В соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 4 и 76) он указывает на то, что Конституция страны и федеральные за­коны имеют верховенство на всей территории страны. Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России.

Данное положение требует, чтобы конституции, уставы, законы субъектов Федерации в полной мере соответствовали Конституции и законам Российской Федерации. Это главное требование, которое предъявляется к законодательству о государственной службе субъ­ектов Федерации. Региональное законодательство о государствен­ной службе не должно противоречить федеральному. Правовыми нормами на основе Конституции РФ регулируются все основные стороны федеральной и региональной государственной службы: ее Правовые, организационные и финансово-экономические основы, правовой статус государственных служащих, порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения госу­дарственно-служебных отношений.

Принцип законности предполагает, что деятельность и поведе­ние государственных служащих регулируются нормативно-правовы­ми актами различного уровня и осуществляется в целях реализации законов и подзаконных актов в жизнь. Он требует неукоснительно­го соблюдения государственными служащими всех уровней власти при осуществлении своих управленческих действий законности, безусловного соблюдения Конституции РФ и других правовых ак­тов, вплоть до своего должностного регламента.

 

Наконец, данный принцип предполагает организацию правовой подготовки государственных служащих, наличие у них определен­ного уровня правовых знаний и правовой культуры.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина — один из основополагающих либеральных принципов, закрепленных в международном праве: Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), Международном пакте о гражданских и полити­ческих правах (1966 г.). В ноябре 1991 г. Россия присоединилась к международному сообществу, приняв Декларацию прав и свобод человека и гражданина.

В деятельности государственных служащих современной России этот принцип предполагает прежде всего прямое и непосредствен­ное действие прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы признаются Конституцией нашей страны (ст. 2,18) высшей ценностью.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредст­венно действующими. Установленный в Конституции РФ перечень прав и свобод являются незыблемым и общеобязательным для дея­тельности чиновников. Данное положение означает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — пря­мая обязанность государства и всех государственных служащих. Ра­ботники государственного аппарата должны не только признавать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, но и соблюдать их, т.е., будучи облеченные властными полномочиями, они призваны всемерно защищать эти права и свободы.

По сути, данный принцип определяет главный смысл и содер­жание деятельности государственных служащих. Они должны слу­жить прежде всего народу, обществу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в стране (ст. 3 Конституции РФ).

В конечном счете сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия населения в государственном управлении, в контроле над государственным аппаратом, в реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от национально­сти, пола, расы, языка, социального происхождения, имуществен­ного и должностного положения, политических убеждений, рели­гии, места жительства и т.д.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе — важная конституционная норма (ст. 32), подчеркивающая демократизм системы государственного управления России. Данное поло­жение соответствует требованиям Международного пакта о граж­данских и политических правах (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 1966 г.), согласно которому каждый гражданин без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государст­венной службе.

С помощью данного принципа во многом реализуется консти­туционное право российских граждан участвовать в управлении де­лами государства и общества.

Данный подход предполагает, что при поступлении на государ­ственную службу и ее прохождении запрещена всякая дискримина­ция. Граждане РФ, владеющие государственным языком, имеют равный доступ к государственной службе и равные условия ее про­хождения независимо от пола, расы, национальности, происхожде­ния, имущественного и должностного положения, места жительст­ва, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связан­ных с профессиональными и деловыми качествами государственно­го служащего.

Этот принцип означает право всех граждан России на занятие любой аппаратной должности в государственных органах. Но нель­зя трактовать данное право декларативно и слишком расширитель­но. Следует различать: общие требования при поступлении на государственную службу — это рассматриваемая нами норма; специальные требования — образование, опыт работы, знания, навыки и т.д. Общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключает ограничений, которые касаются особых случаев. В действительности не все граждане могут быть приняты на го­сударственную службу.

Право равнодоступности граждан к государственной службе реализуется только в соответствии с их способностями и профес­сиональной подготовкой. Российским законодательством установ­лены социальные, медицинские и процедурные, ограничения, не позволяющие тем или иным гражданам состоять на государствен­ной службе России (граждане иностранного государства, лица моложе 18 лет, лица, не знающие государственного языка, недееспо­собные, имеющие серьезное заболевание, отказывающиеся от про­цедуры оформления допуска и т.д.). Главное условие — чтобы чело­век отвечал квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности государственной службы. Поэтому этот принцип не означает право каждого гражданина в любое время требовать у государства предоставления ему желанной должности государствен­ной службы.

Равный доступ к государственной службе важен также для пре­дотвращения или ограничения бюрократизации и коррупции в ор­ганах государственной власти. Через механизм равнодоступности граждан к государственной службе должны отсекаться от админист­ративной власти коррумпированные слои бюрократии и приходить новые здоровые силы. Инструментом реализации принципа равно­доступности к государственной службе является конкурс — кон­курсный отбор на замещение вакантных должностей государствен­ной службы.

Кстати, наличие вакансий должностей государственной службы является сдерживающим фактором для реализации рассматриваемо­го принципа. По мере приближения к главным и высшим должно­стям число должностей, а значит, вакансий резко уменьшается. Становится призрачной и возможность доступа для простого чело­века к высоким должностям государственной службы.

Провозглашение этого демократического принципа не означает его автоматической реализации. Равное право доступа к государст­венной службе — это стартовая юридическая возможность для че­ловека, а не реальная действительность. В жизни, по данным со­циологических опросов, лишь единицы респондентов-госслужащих говорят о соблюдении этого принципа, а четверть опрошенных слу­жащих — о полном несоблюдении¹.

Принцип единства правовых и организационных основ государст­венной службы требует прежде всего законодательного закрепления единого Подхода к организации государственной службы. Это озна­чает, что основные требования к организации и функционирова­нию государственной службы, закрепленные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, являются едиными и общеобяза­тельными для федеральной государственной службы и государст­венной службы субъектов Федерации, для всех видов государствен­ной службы и госслужбы всех ветвей государственной власти. Эти требования общеобязательны для всех чиновников страны.

Современное законодательство России разделяет понятия «пра­вовое регулирование» и «организация» государственной службы. Оно устанавливает, что правовое регулирование и организация фе­деральной государственной службы находятся в, ведении Россий­ской Федерации, т.е. центра. Вместе с тем правовое регулирование государственной службы субъекта Федерации находится в совмест­ном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, а ее организация — в ведении только субъекта РФ¹. То есть региональ­ное законодательство о государственной службе не может выходить за рамки общефедерального правового поля.

Данный принцип предполагает, кроме того, взаимодействие и взаимообусловленность правовых и организационных основ госу­дарственной службы РФ.

Правовые основы государственной службы включают в себя правовой статус государственной службы, правовое положение го­сударственных служащих, конституционные принципы государст­венной службы, правовое регулирование прохождения государст­венной службы и ряд других моментов.

Организационные основы — это организация государственной службы, ее организационные принципы, должности государственной службы, реестр должностей, процедуры прохождения государственной службы, управление государственной службой, формиро­вание кадрового состава государственной службы..

Смысл данного принципа, на наш взгляд, заключается в том, чтобы организационному построению государственной службы дать прочное современное правовое обоснование. Это означает, что организационная система государственной службы должна строиться, функционировать и развиваться совместными усилиями законода­телей, администраторов и ученых под эгидой политической власти.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной | службы является новым принципом построения и функционирова­ния государственной службы России, подтверждающим единство и взаимосвязь всех уровней публичной власти в стране. Муниципальная служба, будучи самостоятельной административной властью, максимально приближенной к населению, встроена в единую систему государственного управления в стране. Государственная служба и муниципальная служба выполняют схожие социальные функ­ции. У них очень много общего в организации и функционировании. Поэтому они обязаны взаимодействовать.

Данный принцип предполагает, что работники государственного аппарата должны постоянно взаимодействовать с аппаратом органов местного самоуправления, особенно в решении вопросов соци­ального обеспечения граждан, поскольку социальные обязательства государства перед населением реализуются в большей степени на муниципальном уровне.

Пути и способы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы России в современном законода­тельстве сформулированы нормативно¹. Эта взаимосвязь обеспечи­вается посредством:

• единства основных квалификационных требований к должно­стям гражданской службы и муниципальной службы;

• единства ограничений и обязательств при прохождении граж­данской и муниципальной службы;

• единства требований к профессиональной подготовке, пере­подготовке и повышению квалификации гражданских служа­щих и муниципальных служащих;

• учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и наоборот;

• соотносительности основных условий оплаты труда и соци­альных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

• соотносительности основных условий государственного пен­сионного обеспечения.

Следует отметить, что приведенные положения во многом име­ют перспективный характер.

Принцип открытости государственной службы предполагает:

• гласность и ее прозрачность для общества;

• доступность общественному контролю;

• объективное информирование общества о деятельности госу­дарственных органов и служащих.

Государственная служба не должна превращаться в закрытый «черный ящик», работающий только для себя и на себя.

Данный принцип также опирается на Конституцию РФ, кото­рая провозглашает Россию демократическим правовым государст­вом (ст. 1). Это априори предопределяет открытость и прозрачность функционирования всех властных структур, их подконтрольность гражданскому обществу.

В ст. 15 Конституции подчеркивается, что все законы, в том числе и по государственной службе, подлежат обязательному опуб­ликованию. Граждане вправе знать о структуре и содержании дея­тельности государственной службы, о положении дел в административной ветви государственной власти. Сведения о состоянии госу­дарственной службы доводятся до населения как по официальным каналам (ежегодные бюллетени Росстата, официальная информация на сайтах государственных органов в Интернете, в «Российской га­зете»), так и по неофициальным каналам (публикации в независи­мых СМИ).

Рассматриваемый принцип дает возможность гражданам полу­чать открытую (несекретную) информацию о работе государствен­ных органов и государственных служащих. Он обязывает чиновни­ков предоставлять подобную информацию населению, своевремен­но (как правило, в течение месяца) отвечать на письма и жалобы физических и юридических лиц.

В соответствии со ст. 24 Конституции РФ должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем госслужащий обязан хранить госу­дарственную и иную охраняемую законом тайну. Поэтому государ­ственная служба основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности. Но государственная служба под прикрытием заботы о сохранении государственной тайны не долж­на скрывать от общества свои недостатки и просчеты.

Данный принцип требует от чиновников обязательного монито­ринга и учета общественного мнения граждан в решении задач го­сударственного управления. Он предполагает гласность в системе государственной службы, которая наносит удар по коррупции и другим негативным явлениям в чиновничьей среде (например, со­вмещение отдельными чиновниками государственных и предпри­нимательских должностей).

Вместе с тем недопустимы безосновательные и огульные обви­нения государственных служащих со стороны некоторых средств массовой информации, незаслуженно оскорбляющих достоинство всех работников государственного аппарата и создающих негатив­ное мнение о государственной власти в массовом сознании.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих во все времена имел и сейчас имеет особое значение для организации и функционирования государственной службы. В ко­нечном счете от профессионализма и компетентности чиновников зависит качество и эффективность административной власти в стране. Весь вопрос в качестве государственного управления. Не случайно в народе говорят: «Как нами управляют, так мы и живем».

Государственная служба современной России — это прежде все­го профессиональная служебная деятельность граждан, разновид­ность профессионального труда, имеющего очень важное социаль­ное предназначение.

Данный принцип требует от чиновников при прохождении го­сударственной службы и осуществлении государственно-служебных полномочий высокого уровня профессионализма и компетентности. При этом государственный служащий должен быть хорошим спе­циалистом с двух позиций — по своей базовой специальности (про­фессии) и как госслужащий-управленец.

«Профессионализм» есть глубокое и всестороннее знание и вла­дение практическими навыками в определенной сфере общественно полезной деятельности. Поэтому государственный служащий дол­жен быть настоящим профессионалом своего дела, специалистом в той или иной области государственного управления. Рассматривае­мый принцип обязывает госслужащих отлично знать свои права и обязанности, в совершенстве владеть технологией деятельности ор­ганов государственной власти, эффективно осуществлять свои функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностным регламентом.

Понятие «компетентность государственного служащего» означает высокую степень его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности государственной службы. Не следует пу­тать этот термин с понятием «компетенция» государственного органа или государственного служащего. Компетенция — это наличие у ра­ботника полномочий, которые он вправе и обязан применять для выполнения своих функций; это пределы его ведения согласно должностному регламенту в структуре государственного органа.

Принцип профессионализма и компетентности обязывает каж­дого чиновника: быть постоянно готовым к исполнению своих полномочий, твердо знать предмет своей государственно-служебной деятельности, знать свои права и обязанности и активно их осуще­ствлять, владеть правилами и процедурами деятельности в органах государственной власти, иметь общую и специальную профессио­нальную подготовку, знать правовые и этические нормы и правила служебной деятельности и служебного поведения.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность — новый принцип государственной службы, ранее не отмеченный в перечне положений подобного рода, и легализовать его заставила практика государственной службы.

Рассматриваемый принцип свидетельствует о том, что государ­ственные служащие находятся под защитой государства. Никто — ни физические, ни юридические лица — не вправе вмешиваться в их служебную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом и регламентами.

В ст. 52 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О го­сударственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены конкретные меры защиты государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных дейст­вий в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.

Рассматриваемый принцип обязывает гражданского служащего в соответствии со ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ отказаться от выполнения неправомерного поручения начальства. При получе­нии от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при его исполнении, и получить от руково­дителя подтверждение этого поручения в письменном виде. В слу­чае подтверждения руководителем данного поручения в письмен­ной форме гражданский служащий обязан отказаться от его испол­нения. При исполнении гражданским служащим неправомерного поручения служащий и давший это поручение руководитель несут совместную ответственность в соответствии с законом.

В последнее время специальные меры защиты установлены для отдельных категорий государственных служащих, например работ­ников военных, правоохранительных и контрольных органов.

Таково содержание основных принципов построения и функ­ционирования системы государственной службы, зафиксированных в Федеральном законе «О системе государственной службы Россий­ской Федерации». Как видим, первые четыре принципа носят кон­ституционный (общий) характер, вторые три принципа — органи­зационный характер и последние два — технологический.

В науке существуют и другие подходы к трактовке принципов организации и функционирования государственной службы. Назы­ваются, например, следующие принципы: служения государству и обществу; субординации и единоначалия; ответственности служа­щих за принимаемые решения; стабильности и обновления кадров государственной службы; эффективности государственной службы.

Эти и некоторые принципы правомерны, поскольку отражают реальную жизнь государственной службы. Но они не носят общего характера — чаще всего они характеризуют отдельные грани нрав­ственно-этической или организационно-технологической сторон административной власти. Поскольку они имеют нравственный или научно-практический, а не нормативный характер, т.е. обязатель­ный для всех, то они и не узаконены.

Итак, принципы государственной службы — это основные ис­ходные идеи, базовые положения, определяющие построение, орга­низацию и функционирование административной власти в стране, которые формулируются в результате научного обобщения практи­ки государственной службы.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: